毛泽东与最高国务会议

　　提起最高国务会议，今天的人们似乎很陌生。但只要提起毛泽东的《论十大关系》《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，人们就会想起：噢！那是毛泽东在最高国务会议上作的报告。最高国务会议，在新中国历史上存在12年，是毛泽东探索中国独特社会主义政治体制的一个创造。虽然它在1966年停止实行，但作为在新中国历史上曾经发挥过治国理政重要作用的史实，不应该被漏记。

　　设立一个国家主席行使国务活动的机构

　　说到最高国务会议，就要提到1954年新中国第一部宪法（史称五四宪法），因为这项制度，就是五四宪法规定的国家主席从事国务活动的一项职权。

　　毛泽东领导起草这部宪法草案时，对新中国设不设国家主席进行了深度思考，如果设国家主席，他的职权是什么？据当年在毛泽东领导下参与起草五四宪法的胡乔木回忆，毛泽东当年在杭州广泛阅读研究了世界各类宪法。在考虑新中国设不设国家主席时，毛泽东参考了这些宪法。他和起草小组的同志反复研究，认为我们国家应该设国家主席，但和苏联的部长会议主席和西方的总统不一样，我们的国家主席有特殊作用。这种特殊作用，毛泽东主要有两点考虑：

　　第一点是设国家主席能代表人民民主专政的国家。新中国成立时，我们的新政协产生的中央人民政府委员会设的主席，主持中央人民政府委员会会议、领导中央人民政府委员会的工作。但中央人民政府主席是国家政府机关的主席，不是国家元首，只是行使了一部分国家元首的职权，不能完全代表国家。解决这个问题的办法，就是设国家主席。建国初期，我们只召开了全国政治协商会议，没有召开全国人民代表大会，无法产生国家主席。在召开全国人民代表大会已经列入日程的情况下，通过全国人民代表大会产生国家主席，也就是自然而然的事了。国家主席，既是国家的代表，又是国家的象征。

　　但毛泽东对这个问题没有简单对待，而是与我们国家性质联系起来考虑。他认为，我们是人民民主专政的国家，国家主席不能拥有绝对权力，应该对国家主席的产生、任期、地位和职权等一系列问题作出明确规定。他说，“我们的宪法是新的社会主义类型，不同于资产阶级类型。我们的宪法，就是比他们革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们。”这种优越性体现在宪法规定的国家主席权力上就是：国家主席的权力是人民给的，要通过人民民主选举产生。后来在讨论宪法草案时，傅作义提出一条意见：宪法中要“写上一条：中华人民共和国主席是国家元首”，毛泽东对此不赞成。他解释说：“这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。”毛泽东的这个意见，就是基于他的人民民主思想而提出的。

　　◆宪法起草小组。

　　如何处理国家主席和全国人民代表大会的关系，是毛泽东重点考虑的问题。他认为，全国人民代表大会是最高权力机关，“国家主席是由全国人民代表大会选出来的，并服从于它。”国家主席的权力不比全国人民代表大会更大。毛泽东说：“资本主义国家的总统可以解散国会，我们的主席不能解散全国人民代表大会，相反地，全国人民代表大会倒可以罢免主席。”在起草五四宪法草案时，毛泽东对全国人民代表大会有权罢免国家主席这一条特别坚持，认为我们规定这条与资本主义国家正相反的做法，是我们社会主义国家实行人民民主的重要体现。

　　可见，毛泽东领导起草五四宪法时，如何在国家主席这一特定政治架构中，建立国家主席行使权力的制度，是他反复思考的问题。最高国务会议制度就是他和起草小组反复思考反复研究的产物。

　　第二点是为了国家更安全。对于设国家主席，毛泽东曾经在更深入思考的基础上，作出更深入的解释，他说：“为保证国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。设国家主席，在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。”他认为，中国共产党执政、行使国家权力，一定不要出现重大错误。为保证做到这一点，国家行政权力执行机构的首脑，要设全国人民代表大会委员长，设国务院总理，设国家主席，这就是他说的“三个地方”。“三个地方”中，如果有一个“地方”产生错误，其他两个“地方”可以在错误意见或者指令还没有下达，没有产生不良影响时，就能够及时纠正，至少能够起到限制错误发展范围的作用。这就是毛泽东说的“缓冲作用”。而且，在全国人民代表大会常务委员会，不止设委员长一人，还要设副委员长若干人；在国务院，不止设总理一人，还要设副总理若干人；设国家主席，同时还要设国家副主席，一是国家主席因故不能视事，有副主席，就能够代理，二是对重大国家事务，也可以相互商量。因此，在起草五四宪法草案时，毛泽东在与起草小组共同讨论后决定写进设国家主席的条款后又提出，要设国家副主席。他在宪法草案的最初稿上批示：“设副主席一人，主席因故不能执行职务时由副主席代理之。”后来，他又在宪法草案四读稿上批示：“副主席受委托得代行主席部分职权，此点必须加入。”

　　◆毛泽东当年起草宪法的办公室。

　　毛泽东和起草小组考虑，“三个地方”都应该有行使国家权力的机构。全国人民代表大会常务委员会委员长已经有了，他有召开常务委员会的职权。国务院总理也有了，他有召开国务院办公会的职权。那么，国家主席需要通过什么样的机构行使国家权力？对此，毛泽东与起草小组反复商议确定：国家主席行使国家权力的机构，可以称为最高国务会议。最后，在宪法草案中写明：国家主席在必要的时候召开最高国务会议。

　　在毛泽东的以上两点考虑中，最重要的是考虑国家安全问题，是为了保证中国共产党代表人民行使国家权力不出重大错误。这是毛泽东为了共产党更好治国理政而对国家领导体制建设进行深度思考而提出的重要建议。设立最高国务会议制度，就是与国家主席行使国务活动职权相联系而考虑设立的一种国家制度。设立这个制度的出发点，就是“保证国家安全”。

　　最高国务会议具有特殊职能

　　五四宪法草案对于最高国务会议的职能，规定得并不十分详细。《宪法草案初稿说明》是这样写的：中华人民共和国主席“可以向全国人民代表大会、全国人民代表大会执行委员会和国务院提出建议，或召集最高国务会议，因而向国家作出他的贡献。”按此说明，最高国务会议的职能比较含糊，对参加人员、职能、与全国人民代表大会之间的关系等，都规定得不十分明确。最高国务会议的特殊职能，是在全民讨论宪法草案中进一步明确的。

　　在全民讨论宪法草案时，有不少人提出，宪法应该进一步明确最高国务会议的组织结构、法律地位和权力范围。宪法草案起草小组吸收了各方面合理意见，在最后定稿的五四宪法第四十三条中规定：中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。

　　宪法第四十三条对最高国务会议的规定虽然简略，但明显赋予了它特殊的权能。这体现在四点上。一点是，最高国务会议是国家主席行使权力的组织。只有国家主席才有权力召集最高国务会议，而且，国家主席什么时候召集最高国务会议，会议研究什么，都由国家主席决定。一点是，它是一种不定会议时间、不定会期、不定具体内容、不事先决定具体事项和与会人员及人数的会议。它不定期协商和研究国家重大事务，召集时间、讨论内容都由国家主席决定，是国家主席行使权力的一部分。一点是，它的参加者都是国家领导人。全国人大常委会委员长、国家副主席、国务院总理是它的法定参加人。虽然规定可以有“其他有关人员参加”，但这些“其他有关人员”，也是由国家主席临时决定的，不是固定的。一点是，它将全国人大常委会委员长、国务院总理列为法定参加人，由原来偏重行政系统的会议变为统合“议”和“行”两个机关的会议。可见最高国务会议分量很重，具有特殊的职能。

　　毛泽东对国家职权结构问题进行缜密思考后认为，最高国务会议的特殊权能要有限度。全国人民代表大会是最高国家权力机关，现在又有最高国务会议，一个国家中，两个“最高”之间不能发生矛盾，它们之间的关系应该是：最高国务会议具有讨论国家重大事项的最高议政权力，但决定国家重大事项的最高权力还应该是全国人民代表大会。1954年初，毛泽东在宪法草案油印打字的第一次修正稿中，对于最高国务会议性质有一个批语：“主席有交议权，最高会议决议的性质。”所谓“交议权”，就是将最高国务会议形成的带有决议性质的“意见”，提交全国人民代表大会常务委员会、国务院或者国家其他有关部门，由相关国家机构讨论并作出决定。毛泽东在1954年3月23日的宪法起草委员会第一次全体会议上，简单解释了最高国务会议的议政权，他说：宪法规定国家主席“在必要的时候召开最高国务会议，议什么事没有讲，总之不能违反全国人民代表大会。‘在必要的时候’，也就是说很少开，有紧急的大事情才开会商量一下”。参加起草五四宪法的田家英在宪法草案座谈会上，也对最高国务会议的职权作了解释，他说：“最高国务会议，在必要的时候才召开。最高国务会议因有总理参加，讨论结果由总理带回国务院会议作出决定，因此这个会议是可以有结果的，有决定的，但不要国务院的硬性规定。”田家英的解释，和毛泽东的解释是一致的。

　　因此，毛泽东设计的最高国务会议的权能是讨论、研究国家重大事务，但提出的只是“意见”而不是具有法律和政策效力的“决定”。这些意见由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。

　　最高国务会议虽然在形式上是“议而不决”，但它是由国家主席召集、由国家主要领导人参加的会议，国家主要领导人的“议”具有很重的分量。用毛泽东的话说就是：具有“最高会议决议的性质”。最高国务会议参加者共同在最高国务会议上形成的意见，已经具有权威性，这些意见由国家主席提交、转达给全国人大、国务院或相关部门，由这些具体部门最终作出政治或政策决定，体现的也是国家高层决定重大问题的权威流程。因此，最高国务会议兼有议政和执政权能。这种权能，使最高国务会议成为国家机关间的联系协调机构，也赋予国家主席对国家事务最高干预权。最高国务会议还具有执政党和非执政党进行沟通的政治性合作性质。国家主席提出重大议题、决定召开会议时，可以决定由哪些民主党派和民主人士参加会议，讨论哪些国家重大事务。这样做，贯彻的是中国共产党民主执政理念，突出了国家主席在决定国家重大事务中拥有的重要权力。

　　运用最高国务会议治国理政

　　五四宪法通过后，最高国务会议制度开始实行。毛泽东作为国家主席召集了16次最高国务会议。他运用最高国务会议，行使国家主席职权，讨论国家重大事务，统一各方面认识，使最高国务会议发挥了治国理政的重要作用，展现了他作为伟大政治家的风范。

　　◆1954年9月20日，毛泽东出席中华人民共和国第一届全国人民代表大会，与全体代表用无记名方式投票，一致通过了《中华人民共和国宪法》。

　　翻阅历史文献，我们会发现，毛泽东运用最高国务会议从事国务活动，所研究和讨论的，都是国家重大问题。首次最高国务会议是毛泽东于1954年10月10日主持召开的。此前的9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部《中华人民共和国宪法》，选举毛泽东为中华人民共和国主席，朱德为副主席，刘少奇为全国人民代表大会常务委员会委员长，宋庆龄等为副委员长，决定周恩来为国务院总理。这样，已经明确了首次最高国务会议的参加者。首次最高国务会议讨论了以国务院总理名义给联合国大会第九届会议致电的内容。

　　提起毛泽东通过最高国务会议进行重大国务活动，人们自然而然会想到《论十大关系》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》这两篇重要文献。因为毛泽东的这两篇文献，正是他在最高国务会议上公开发表的，是他行使国家主席职权，把他对中国独特社会主义道路进行探索的成果推向国家层面，并且借此进一步推向全国的典型事例。

　　人们知道，1956年5月2日毛泽东召集第七次最高国务会议，在会上讲了“十大关系”，但很多人不知道，在这次最高国务会议之前的一段时间里，毛泽东对这个探索中国独特社会主义道路的理论成果，曾采取十分慎重的态度。他找34个部门领导同志谈话搞调查研究并在调查和交流中形成重要理论成果后，没有急于发表，而是在1956年4月25日召开有各省市自治区党委书记参加的中共中央政治局扩大会议上讲了“十大关系”，目的是征求意见。当时没有用“论十大关系”这个题目，表明他对这个问题还在探讨中。讨论中，与会同志又提出了一些问题和补充意见。4月28日中共中央政治局扩大会议结束这天，毛泽东就讨论情况再次作了总结发言，吸收了一些重要意见，但仍然没有用“论十大关系”的题目。为了把这一重要理论成果推到国家层面，也为了进一步征求意见，毛泽东便于5月2日召集最高国务会议，对这个重要理论成果又作了进一步阐述。从目前掌握的材料看，参加5月2日的最高国务会议的人不多，限于宪法规定的参加者，虽然实际参加者少于政治局扩大会议，但这次会议有党外人士参加，已经标志着毛泽东把探索中国独特社会主义道路的理论成果向党外人士讲出，在更广范围征求意见的意向。5月3日，周恩来根据自己的记录在国务院司局长以上干部会议上传达了毛泽东的讲话。听了周恩来传达的同志都认为这个讲话非常重要，要求印发周恩来的传达记录稿。但毛泽东没有同意印发，而是在5月28日召集有110多人参加的最高国务会议，又讲了一遍“十大关系”。这次最高国务会议有许多党外民主人士参加。讲完后，与会者在表示赞成的同时，又提出一些补充意见。毛泽东认真研究这些意见，吸收正确意见，在此基础上，“论十大关系”的理论成果更加完善。最后确定下来的《论十大关系》文本，实际上是整理毛泽东在政治局扩大会议和最高国务会议上的讲话记录稿，并参考中央印发的周恩来的传达记录稿形成的。

　　毛泽东在最高国务会议上讲“十大关系”，是他行使国家主席职权，对中国独特社会主义道路进行认真探索的一次重要国务活动。《论十大关系》最终文本的形成，与这次毛泽东召集最高国务会议吸收更广泛意见，有直接关系。而这个重要文献的形成，标志着毛泽东对中国独特社会主义建设道路的探索，已经形成了比较系统的思路，是中华人民共和国历史上具有开创性意义的一件大事。毛泽东对此也有高度评价。1960年毛泽东在《十年总结》一文中说：我们“前八年照抄外国的经验。但从一九五六年提出十大关系起，开始找到自己的一条适合中国的路线。”

　　◆1956年5月2日，毛泽东在最高国务会议作《论十大关系》的讲话。

　　毛泽东探索中国独特社会主义道路的重要理论成果——《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，也是他在最高国务会议上宣讲的。现在收入《毛泽东文集》第7卷的这篇重要文献的第一条注释就标明：“这是毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上的讲话。”发表讲话的时间标明是1957年2月27日。

　　把时间拉回到1957年，我们会从一系列事件中，认识毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上讲话的前因后果。实际上，在党的八大召开后，毛泽东就一直在思考这样的问题：我国基本完成社会主义改造以后，怎样看待不断出现的社会复杂矛盾。这期间，东欧一些国家发生的一些事件和中国国内出现的一些问题，又引起毛泽东对这一问题进行深入思考。他在思考和探索中形成的理论成果是逐步形成的。一开始他考虑较成熟的是“统筹兼顾”、“双百”方针、“农业问题”，并从辩证法的角度谈了怎样看待矛盾转化等内容。1957年1月27日，毛泽东在全国省市自治区党委书记会议上发表讲话，集中谈了这些问题。之后，毛泽东在深度思考基础上，形成了系统的关于两类不同性质矛盾的思想，又进一步思考了“肃反”、农业合作化等问题，基本形成了关于正确处理人民内部矛盾问题的系统理论成果。但他还没有形成长篇大论的文字，只有一个他拟出的简单提纲。

　　1957年2月26日，他召集只有37人参加的最高国务会议，按照自己写的这个简单提纲，系统讲了自己形成的理论成果。因为这个重要理论成果涉及国家今后发展，涉及中国重要矛盾关系，涉及全党全国人民对重大问题的认识，因此，毛泽东十分重视运用最高国务会议这种形式。他很快就把这个重要理论成果拿到最高国务会议上讲的目的，是在国家最高领导层中通通气，听一下反映。毛泽东26日讲完后，反响很好。第二天，他又召集有1800多人参加的最高国务会议。会上，他以“如何处理人民内部矛盾”为主题发表讲话，仍然没有确定文章的题目。毛泽东的这次讲话，比以前更展开。他一口气讲了4个小时，讲了12个问题。参加会议的人都兴致勃勃地听，丝毫不觉得疲倦。毛泽东讲完后，又将1800多位与会者分成小组，讨论了三个半天。毛泽东十分关注讨论情况，凡是有益意见，他都认真听取和吸收，并且写在他的讲话记录稿上。从小组讨论情况看，与会者都反响热烈。但毛泽东不满足于此，他认为，这是一个非常重大的问题，不能只在这个范围听意见就行了，要在更广泛范围统一认识。

　　◆1957年2月27日，毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上作讲话。

　　毛泽东又于3月1日下午召开最高国务会议，专门请李济深、章伯钧、黄炎培等16人发言，随后毛泽东又作了45分钟的总结讲话。他讲的内容，更多的是对自己讲话内容的补充和发挥。之后，毛泽东又在北京召开两次重要会议，一次是全国宣传工作会议，一次是党外知识分子讨论会。毛泽东还召集宣传、教育、文艺、新闻、出版、高等院校、科学各界知识分子开了六次座谈会。两次会议和六次座谈会的讨论意见，都被认真记录下来。毛泽东认真阅读这些意见，吸收其中好的意见。毛泽东还乘车到天津、济南、南京、上海等地召集党员干部会议，一边讲他关于正确处理人民内部矛盾的内容，一边听取意见，同时对自己的讲话记录稿进行修改、补充。目前保存下来的毛泽东关于正确处理人民内部矛盾问题讲话的15份记录稿上，有大量毛泽东亲笔补充、修改的文字。

　　毛泽东在最高国务会议上讲正确处理人民内部矛盾问题之后，党内外就有将其公开发表的呼声。但毛泽东十分慎重，他认为，这个重大问题还是要继续征求意见，进一步研究、探索，才能成熟。1957年4月25日，保加利亚新任驻华大使当面向毛泽东提出希望公开发表这篇文献。毛泽东回答说：“全文我正在修改。讲起来很容易，几小时就够了，写成文字就困难了。”毛泽东对这篇文献又进行了一个多月的修改，才决定于1957年6月19日在《人民日报》上以《关于正确处理人民内部矛盾的问题》为题正式发表。发表时，注明的是：毛泽东1957年2月27日在最高国务会议第十一次（扩大）会议上的讲话。