居住证管理办法无需仓促推出

　　居住证管理办法无需仓促推出

　　-评《居住证管理办法(征求意见稿)》

　　2014年12月4日国务院法制办发出对《居住证管理办法(征求意见稿)》征求意见的通知，在2015年1月2日前征求有关单位和各界人士对其的修改意见。《居住证管理办法》其实质就是对公民的流动或者迁徙情况的管理规定，是我国户籍管理制度的继续延续，所以要了解《居住证管理办法》的情况就必须要了解新中国的户籍制度、收容遣送制度、暂住证制度、居民身份证制度和目前准备要推出的居住证制度。

　　一《中华人民共和国户口登记条例》

　　1958年1月9日第一届全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，同日国家主席公布条例实施。《户口登记条例》虽然名为条例，但是由全国人民代表大会常务委员会通过，由国家主席颁布实施，所以属于国家基本法的范畴，在我国法律渊源中，可以说《户口登记条例》的法律地位和效力也是仅次于国家根本法-宪法的基本法律之一。《户口登记条例》是建国初期制定的法律中到直到改革开放30多年后今天为止还没有被修改甚至废除的为数不多的老法之一，可见其生命力的异常强大。《户口登记条例》不但开启了中国农业户口和城镇户口相区别的城乡二元化户籍管理制度，而且在实践中将公民权利和公民享受的社会福利区分为了两个完全不同的体系，因为城镇户口待遇优势过于显现，使得在实践中城市城镇政府执行严格的户籍制度以排挤农村户籍人口取得常住人口户籍的权利，直到目前比较严重的损害了以农村户籍为主体的在城市长期就业的2.45亿流动人口的相关权利包括其子女的权利。

　　1958年公布实施的《户口登记条例》第十条规定:公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续;第十三条规定：公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在三日以内，农村在十日以内，由本人或者户主持迁移证件向户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件;第十五条规定：公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。公民在常住地市、县范围以内暂住，或者在常住地市、县范围以外的农村暂住;第十六条规定;公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续;既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。研读《户口登记条例》中涉及公民迁移的以上主要条文即使在今天只看字面也说明该条例是合理的，丝毫也看不出国家想要建立城乡二元制度的影子的。

　　当时公安部门负责人在提请人大常委会审议的《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》中在对《户口管理条例》第十条第二款说明时说：“就当前情况来说，因为近几年来，农村人口盲目流入城市的现象比较严重，而有些机关、企业单位，也没有认真执行紧缩城市人口的方针，甚至私自招工，随便写信向农村索要户口证明;有些单位对于从农村盲目流入城市没有户口的人员，不仅不积极协助政府动员还乡，反而利用机关、企业的某些便利，让其长期居住。这样就更加助长了这种混乱情形的严重性，给城市的各面建设计划和正常的生活秩序带来了许多困难，使得有些城市的交通、住房、供应、就业、上学等等问题，都出现了一定的紧张局面。同时，由于农村劳动力的大力外流，也影响农业生产建设的开展，对于发展农业生产不利，也就对整个社会主义建设不利”。“我国当前情况是城市劳动力已经过多，农村生产则有很大潜力，可以容纳大量劳动力。因此政府正在动员干部和大、中、小学毕业学生下乡上山，这就更不难了解要制止农业人口盲目外流的必要”。“盲目流入城市的农村人口，因为找不到职业，生活就会发生困难，有些人就会流浪街头，少数人甚至会被坏分子所勾引，进行偷窃、诈骗等犯罪活动，破坏城市社会秩序”。此外该负责人强调：条例草案中某些带有约束性的规定，同公民的居住和迁徒自由是没有抵触的，而且是保护公民的居住和迁徒自由的。条例草案中某些带有约束性的规定，同当时宪法规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徒的自由”，是完全一致的。从当时公安部负责人的发言可以看出当时《户口登记条例》的出台是具有限制农村人口盲目流入城市的目的，这在当时计划经济条件下，在国家对城乡实行统筹规划发展、国家通过农业发展为工业发展积累资金、在极低的农业发展水平下需要保障全国6亿人口口粮和城市需求就业人口有限等客观条件下，国家制定《户口登记条例》限制农村人口无序流入城市是有客观必要性的，这是由完全的国家计划经济性质所决定的，在当时具有合理性和必要性。

　　但是改革开发以后，中国经济模式由完全的计划经济模式转变为社会主义的市场经济模式，大量外资企业的引入使东南沿海甚至内地的城市都对农村劳动力产生了巨大的需求，2.45亿以农村户口为主体的农民工走出乡村到城市、城镇务工，农民工辛勤的工作在国家的工业、商业、建筑、重大工程建设战线上，农村流动人口极大的促进了外向型经济的发展，用勤劳和智慧促进了改革开放后国家经济的腾飞。但是《户口登记条例》无意中建立的城乡二元户籍制度导致的国家各项权利福利制度，却将这个庞大的建设主体在居住就业地多年以来基本排除在外。现在看来即使按照1958年的《户口登记条例》第十条“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”的规定，只要合法就业公民就可以由农村合法迁往城市，可以说目前公民不能迁移的原因是《户口登记条例》的法律在很多地方得不到贯彻执行，是有法不依而已。

　　二、收容遣送制度和暂住证制度

　　1982年国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，按照某省1983年发布的《收容遣送具体办法》规定当时属于收容对象的人员是(一)家居农村流入城市乞讨的;(二)城市居民中流浪街头乞讨的，(三)其他露宿街头生活无着落的;(四)偷渡外流被堵截回来的;(五)流窜犯罪嫌疑分子五类人员，可以看出在城市有工作的人是不属于收容遣送对象范围的。

　　八十年代改革开放初期随着外商投资企业引进数量和规模的扩大，沿海城市、城镇地区劳动力不足问题出现，农村居民从此开始流向城市合法务工。因此开始了中国历史上的《暂住证》时代，《暂住证》给当代以农民工为主体的流动人口留下了难以磨灭的印象，因为农民工办理暂住证需要缴费，所以没多少人乐意为办《暂住证》愿意去交捆绑其上的收费;而有些地方以检查暂住证为理由的肆意检查行为也给进城工作的农村居民留下了难以磨灭的映像。暂住证据说1984年起源于特区深圳，后来不少的地方都使用《暂住证》对以进城务工农民工为主体的流动人口进行登记管理，并且办理暂住证时捆绑了部分可能的收费如：工本费、治安费、卫生费等等不一而足，可以说暂住证的其中一个作用就是一些地方向进城农民工为主体的外来工进行收费的一种手段。1992年国务院又发布发布《关于收容遣送工作改革问题的意见》将收容对象扩大到“无合法证件、无固定住所、无稳定收入”的所谓三无人员，要求居住3天以上的非本地户口公民办理暂住证，否则视为非法居留，需要被收容遣返，这样就从更高层面认可了原来只在各个地方范围内实施的《暂住证》制度，并在地方收费的经济利益驱使下，有些地方检查进城务工农民工的暂住证力度非常的大：夜晚突袭检查敲门震天响、鸡飞狗叫、白天随意在路上拦截行人检查，对于进城务工农民工来说随身携带《暂住证》还罢了，如无携带轻则先被暂时留置，叫人拿证领人，而没办理《暂住证》的人运气不好就被依照《收容遣送办法》予以收容。2003年3月17日晚上，任职于广州某公司来自湖北农村的青年大学生孙志刚在前往网吧路上，因缺少暂住证被警察送至广州市“三无”人员收容遣送中转站收容，于3月20日死于收容人员救治站， “孙志刚事件”直接导致了被诟病的收容制度尴尬落幕。当初有关部门颁布《收容遣送办法》时也许绝对不会想到后来有地方将其和《暂住证》挂起钩来，将没有暂住证要扩展到要去收容的地步，也不会想到会给进城务工农村居民带来如此大的困惑，也许出现那样的局面不是普遍的而是个别地方的事情，但对那些受到伤害的个人来说却是百分之百的伤害。

　　《收容遣送办法》和地方兴起来推行的《暂住证》制度在实施中脱离立法者本意的客观事实警示在今天要推出《居住证管理办法》需要慎之又慎，一定要深思熟虑谨防这个制度在地方执行中又会被异化为损害以进城务工农村居民为主体的2.45亿流动人口的制度。

　　三、居民身份证制度

　　2003年6月28日第十届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证法》，2011年10月29日第十一届全国人大常委会第二十三次会议通过了《居民身份证法》修改决定，在我国建立起了比较完善的居民身份登记制度，规定居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关。并且规定公民身份证号为每个公民唯一的、终生不变的身份代码。也规定了居住证具备视读和机读两种功能。

　　今天身份证成了人们工作和生活中不可或缺的身份证明，成年公民基本上办什么事情都需要身份证。农村居民为主体的进城务工人员要到城市找工作就业首先就需要有身份证，招用进城务工农民工的各单位也是首先查验身份证，入职登记、工伤保险、养老保险、个人所得税申报等等都是以身份证信息为准的申报，可以说进城务工农村居民的信息在就业后已经通过社保申报、个人所得税申报、公积金申报等途径已经实现了向当地政府机构的申报，因为这些信息政府部门已经通过自己的申报接受系统完全的掌握了，也就没有必要再通过在居民身份证制度外，再推一个延续《暂住证》制度的居住证管理制度来做居民身份证及现有申报系统已经解决的问题了。

　　四、居住证管理办法征求意见稿

　　阅读《居住证管理办法征求意见稿》感觉相关部门推行居住证的目的是收集流动人口的信息，以逐步解决流动人口的持有人在居住地的居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。实际上居民身份证制度实施后以农村居民为主体的广大进城务工农村居民已经通过上述社会保险、个人所得税等系统已经向工作地政府申报了自己的身份证信息和工作信息，政府部门只要通过政府自己的系统查询就对流动人口的身份及就业工作信息一目了然，也可以根据任何需要来进行汇总管理，完全没有必要在身份证制度之外再推出居住证制度了。不推出居住证制度完全可以通过政府已有的系统统计出流动人口的居住工作信息，来实现地方政府需保障在当地创造人口红利的流动人口的各项应该享有的权利。

　　再看《居住证管理办法征求意见稿》规定的居住证持有人在居住地享受的基本公共服务：就业、社保、公积金缴纳提取、驾照、职业资格考试等方面的权利已经得到实现，这一是得益于国家颁布的《社保法》、《公积金条例》、《劳动法》的法律保护，另外一方面驾照、职业资格对务工地没有坏的影响所以不是居住地地方政府需要限制的流动人口权利，居住证办法规定这些国家已经法律规定的依法保障的公民权利显然是多此一举。目前以进城务工农村居民为主的广大流动人口关注一是户籍，二是子女的平等收教育权利，要解决这样的实质问题完全不是再建立一个居住证制度的问题，拿建立居住证制度来解决保障流动人口合法权利问题无疑是本末倒置的做法。

　　《居住证管理办法征求意见稿》第十条规定居住证由县级人民政府公安机关签发。每年签注一次。规定在应当在居住每满一年之日前一个月内，到居住地公安派出所或者所委托的社区服务机构办理签注手续。也规定过期的自补办签注手续之日起连续计算。这样的规定在文字表述上非常的简单，但是对于广大进城务工的农民工来说却是要在工作之外花时间去跑腿办事的事情，且不说偶尔会碰到官僚习气的办事人员，就跑部门、搞手续、还有引出的后续手续对于大家来说也不是欢乐的事情。

　　居住证制度如果实施，不同层级的政府机关必然要增加工作人员办理这事情，制证、发证每个环节都不可能是免费的，都需要花费公币的，全国推广实施话必定要花一笔不小数目的财政资金，这笔资金节约下来用在直接促进流动人口权利的保障上不是更加合情合理吗。

　　新中国的户籍制度、收容遣送制度、暂住证制度等原来都是出于保护国家和公民权利目而制定和实施的，但是却在实践中不同程度的背离了原来的目的，甚至侵害了一些人的正常权利，教训是深刻的，问题的根子是即使是国家好的制度但是在某些地方也会变成地方牟利的工具而损害制度的原意。目前在有《中华人民共和国居民身份证法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国个人所得税法》这些基本法和国务院《住房公积金条例》法规来保障政府已经可以收集到流动人口的身份、工作就业、居住时间的信息情况下，完全没有必要再在公民的个人生活中再增加一个《居住证管理办法》了。推行《居住证制度》的结果也许只能是无意中增加了相关部门不必要的工作量、增加了相关地方相关部门的财政支出、增加了以农村居民为主体的底层广大流动人员的额外负担。以进城务工农村居民为主体的流动人口虽然人数庞大，但是由于受到文化知识限制难以完全的表达自己的权利要求，《居住证管理办法(征求意见稿)》估计不会得到作为主体对象的他们的热烈反应，但是为了真正的维护进城务工农村居民为主体的流动人口的权利，《居住证管理办法》还是不要仓促推出为好。目前要做的是严肃执行现有的法律法规，以根除二元制度的弊端。