何平：警惕干部交流走向极端

　　一定条件下对干部进行必要的交流，不仅有利于干部的选拔和培养，而且有利于开拓工作思路，促进干部工作，这一点应充分肯定。但是撇开一定的条件进行干部交流往往顾此失彼，适得其反。近年来，许多地方不顾客观条件是否允许，一味扩大干部交流的范围，频繁而大幅度地实施干部交流，致使干部工作效率明显下降，对此群众普遍不满。我作为一名曾在基层组织部门长期工作的干部深感担忧，认为目前干部交流带来的问题不能不引起我们的反思，尤其是县一级地方党政主要领导一律外派的做法，弊端太多，危害最大，群众反映最强烈。就此我发表以下看法。

　　县一级以上地方党政主要领导一律不得在成长地任职，要进行异地交流。这项规定主要考虑到为领导干部摆脱不正常的人际关系和反腐倡廉起到积极的作用，其初衷是好的，但实际并非如此。

　　第一、由于交流地域小，对摆脱不正常的人际关系来说并不能收到理想的效果。目前的县级地方党政主要领导的交流地域只在一个地区（市、州）内，即在出生地相邻相近的县（区）任职，这对于那些拉不正常人际关系的人来说，算得了什么？何况出生地就有许多人在任职地生活和工作，完全可以人到关系到，老乡、老同学一大帮，照样会很快形成不正常的人际关系网络，照样可以产生腐败。

　　第二、干部的异地交流根本无法隔断与原籍的联系，尤其是今天高度发达的交通与通讯，只要手机一响，任何时候任何角落都能找到要找的关系。干部交流后，原籍的同阶层官员会理直气壮地给予其亲戚故旧以更周到、更明目张胆的关照，其常用的一句冠冕堂皇的托辞是：某某在外地工作，老家的亲戚朋友我们要善待。各地都彼此同样相互善待，裙带关系便得以从幕后走到前台。

　　第三、由于大量的干部异地交流而“派生”的腐败和浪费现象不容忽视：一是干部异地交流的公款吃喝、异地购房、公车接送、飞机往来等开支惊人；二是异地交流干部的亲朋好友调动群众反映强烈；三是跨省、市的建筑承包、工程承包项目很多，制约了当地建筑和工程承包业的发展；四是异地交流干部中的男女关系问题比较普遍。大量的干部异地交流使夫妻两地分居，有悖于构建和谐社会。

　　第四、领导干部是否正气、廉洁，主要取决于自身素质和群众监督。因为本质好的干部在本地当领导也不会有腐败现象，而本质差的干部反而以异地交流为借口，腐败、浪费现象变本加厉。最有效的办法是依靠群众监督。任何监督离开群众监督这个基础都不是长久有效的监督。而县级以上地方党政主要领导一律外派的做法恰恰不利于实施群众监督。首先，“人代会”和“党代会”上的选举，大都在代表不了解的情况下进行，对代表来说选谁都一样，选举结果实质是官选官，而不是民选官，这样的选举实际上逃避了群众监督。其次，外派干部任职时间本来就短，又因为和家人两地生活，相当一部分时间奔波于两地，再除去外出开会、学习、考察等活动，真正在任职地的时间更短，群众很难接触到他们，自然给群众监督带来困难。再次，外派干部离任后，群众几乎没机会见到他们，因此，他们任期内来自群众的压力不大，离任后不在乎群众的评价，自然不会主动接受群众监督。而本土干部正好相反，他们上任前、上任期、卸任后都无法逃避群众的监督。一方面因为他们上有父母、下有子孙，一生都离不开生养他们的地方，他们不得不考虑将来卸任告老以后的处境。另一方面，本土干部比较容易确立造福家乡的执政理念。中国文化的一大特色，就是乡土观念深厚，无论做多大的官走多远，故乡都始终是挥之不去的理念，造福家乡、叶落归根是人们朴实的文化心理。这就决定了本土干部在任为官，会首先顾及父老乡亲的反映以及身后的评价，至少不会冒天下之大不韪。我们一直强调传统文化的作用，可是为什么恰恰在最关键、最重要的执政官员的设置上全都忘记了呢？

　　显然，我们反腐败不要将希望寄托在干部的异地交流上，异地任职并不能关上腐败的大门。就县级地方党政领导干部交流来讲，党政主要领导一律外派不仅没有使领导干部摆脱不正常的人际关系和腐败，而且带来以下弊端。

　　一、盲目决策。常言道：“隔行如隔山”，“没有调查就没有发言权”。一个人能力再强，如果不在某个县住上二三年，不深入地对该县进行调查研究，就不可能全面地、历史地了解该县的县情，就难以胜任该县的主要领导工作。这些年，各地官员普遍存在“乱放炮”、瞎指挥的现象，与干部异地交流制度不无关系。尤其是县一级地方党政主要领导一律外派，使得县一级地方的决策缺乏科学性、务实性，工作常常理不清思路，找不到重点，甚至出现重大失误。

　　二、短期行为。县一级地方党政主要领导一律外派决定了党政主要领导的执政理念出现重大问题。由于异地干部两地生活，因而他们从一开始就缺乏长期在任职地工作的思想准备，尤其从好地方交流到差地方的，势必产生力争尽快逃离的思想；交流的甜头，会在所有被交流的干部的心头展现别有洞天的光明前景，促使他们顾不得实际情况与长远目标，一门心思都放在短平快的政绩和捞资本、拉关系上，以期能尽快地再交流到更好的地方，更高的位置。并且，一朝交流，拍屁股走人，与这个地方毫无任何牵挂，即使做了许多损民利己的缺德事，也听不到咒骂和数落，还有什么好顾忌的，所以这些年全国各地才不断地出现那么多大干快上的烂摊子，并且屡禁不止。

　　三、结构劣化。在县级地方党委、政府领导班子成员中，由于本土干部普遍存在守土为家的思想，因而本土干部在前途选择上都不愿意交流到别的县任职，即便有条件竞争到别的县担任主要领导，也很少有人积极争取。相反，那些从上级机关派下来的干部则拼命争取，平时很多功夫都花在这方面，最终提拔到县党政主要领导岗位的几乎都来自从上级机关派下来的干部，而那些始终在基层工作，具有丰富基层经验的优秀干部大都被挡在门外。这样，县级地方党政主要领导中严重缺乏基层出身的优秀干部，显然不利于开展基层工作，也不利于上级党委、政府正确决策。因为上级党委、政府的领导了解情况、制定政策多半听取下级党政主要领导的意见。就县一级地方党政主要领导交流频繁的问题，恰恰与这些主要领导平素在上级领导面前积极策划、努力争取是分不开的。因此，县级地方党政主要领导岗位不能没有基层出身的干部，否则，不能实现领导班子结构优化。

　　四、官僚主义。现在干部的作风方面，群众反映最大的是官僚主义。与本土干部相比，那些从上级机关派下来的领导干部，过去长期在机关工作，现在仍然两地生活，客观上跟群众接触甚少，掌握下情不多，与群众感情较为浅薄，更容易滋长官僚主义作风。而他们中的有些人又不虚心学习，不主动接受群众监督，因而广大干部群众对他们十分不满，反映他们的工作严重脱离群众，脱离实际，只会摆花架子，搞形式主义，一味跑官要官，置当地民生与民声而不顾，致使党群关系恶化，群众上访有增无减。

　　以上问题足以说明县级地方党政主要领导一律外派的做法再也不能继续下去了。这种做法仅仅强调了《党政领导干部选拔任用工作条例》中党管干部的原则，却忽视了别的原则。选拔一个县的党政主要领导，坚持群众公认注重实绩的原则不能没有本土干部，坚持公开、平等、竞争、择优原则同样不能没有本土干部。人代会上提名县长候选人没有本土干部，实质是官选官，而不是民选官，分明没有坚持依法办事的原则。这一问题随着人们的民主意识不断增强，来自广大干部群众的呼声会更加强烈，中央应尽快改进和完善党政领导干部交流制度，尤其是县一级地方党政主要领导的交流。因为县一级地方党委、政府既是领导机关又是执行机关，这一级领导干部离群众最近，他们工作的大多数时间必须面对最基层的干部群众，中央国务院有关地方的所有政策落实的怎样，各地基层的情况能否真实地反映到上级，他们最终担负着不可替代的责任，这是他们工作的起码要求，也是各地对县一级党政主要领导一律外派反应最强烈的原因。所以，改进和完善县一级地方党政干部交流制度既是重中之重，又是当务之急。建议中央国务院采取以下措施在今后县一级地方党政领导进行交流时予以改进。

　　一、坚决禁止以各种理由对领导干部实施大幅度的频繁交流，以保持领导班子的相对稳定。要成就一个地方的事业，必须有一个相对稳定的班子，尤其是主要领导不宜频繁调整。全国造就了一批明星村，他们一个村创造的业绩是我们许多地方一个县不能比的。之所以这样，一个重要的原因就是这些村有一个稳定的带头人，其任职时间最少是十几年以上连任，最长的五十年以上连任，可是我们的县级领导任职时间怎样呢？《党政领导干部交流工作规定》第二十条明确要求：“市、县两级党政正职领导成员未满一届的一般不交流；同一地区党政正职领导成员一般不同时交流；领导班子一次性交流一般不超过班子成员的三分之一。”也许因为这个规定缺乏硬性的要求，各地的领导成员交流普遍没有按照一般的要求进行。最近，有关媒体报道了邯郸市“十年换八任市长”的消息，其实这一现象不仅是邯郸市存在，而且具有普遍性。山西省代县2004年至2008年四年期间，先后换了三任县委书记，两任县长，其中2004年、2008年两次交流都是党政主要领导同时调离。试想，这样的交流如何开展一个县的工作？造成这样的情况主要是上级领导过多考虑了领导干部的个人意愿，而没有考虑到基层干部群众的呼声，显然是极端的不负责任。进一步讲，这个问题既有领导官僚主义决策的因素，也有干部跑官要官的问题，更有干部交流制度上的漏洞，必须从这三个方面采取对策。

　　二、选拔县级地方党政主要领导确保一名本土干部产生，以防盲目决策，短期行为。由于本土干部上任前，早已通过长时间的生活和工作，对本土的基本情况相当熟悉，他们甚至走遍了每一个村，每一个企业和学校，这一点是异地干部无法相比的。要防止盲目决策，无疑离不开本土干部主政。另外，本土干部长时间受本土的养育使得他们和本土的干部群众产生了较深的感情，加之共同的命运和事业的牵挂，他们不得不考虑一个县的长远目标和可持续发展。如：他们的子女都在本土上学，他们的家人都要去本土医院看病，这种感情，这种关心和牵挂同样也是异地干部不能相比的。因此，顾及一个县的长远利益和可持续发展仍然离不开本土干部主政。当然，开拓一个县的工作思路也往往离不开异地干部，但不一定由异地干部主政，更不能完全由异地干部主政。异地干部主政必须得到当地干部群众的认可，必须和本土干部一样顾及一个地方的长远目标和可持续发展。否则不仅导致盲目决策，短期行为，而且不利于调动本土干部群众的积极性，不利于激励异地干部全身心的投入一个地方的工作，不利于增强领导班子的凝聚力。

　　三、人代会、党代会上的选举充分尊重代表的意愿，确保官选官的情况不再发生。干部交流要想杜绝人情网、关系网所带来的腐败，必须改官选官为民选官。上级提名谁就采取组织措施保证谁当选的做法，实质是官选官而不是民选官，显然是不相信群众，不依靠群众。尤其让人不可思议的是等额选举县长，大会选举办法竟然规定代表同意的不动笔，这跟举手表决有什么两样，这样的选举只能损害党群关系，助长跑官要官的风气，长期下去不免背离民心。我们不应该也不值得用这么大的代价来换取所有组织提名的干部如意当选。只有民选官的做法才能改善党群关系。只要我们坚持任人唯贤，坚持重民意的基础上提名领导干部，民选官也不可能出现大的偏差。我们要求群众相信党，首先要做到相信群众，依靠群众。少数干部没有当选，只能说明他们缺乏群众基础，有待于他们今后继续努力；少数干部落选，也能说明我们党是真正讲民主的。而民主才能保持党的先进性，增强党的号召力。目前我们村一级换届工作完全尊重群众意愿进行选举的结果也证实了这一点。

　　四、干部交流必须把民意作为干部去留及升降的前提条件，以充分体现民意的作用。这些年民意的作用明显削弱，一是民主推荐、民主测评由于操作上没有统一的具体的严格规定，导致这项工作只是一种形式，民意失真现象较为严重；二是过多考虑了被交流干部的个人意愿，突出了上级主要领导决策的个人意志。于是，干部交流大循环，进而导致干部交流频繁和跑官要官。对群众而言，往往是想留的没有留下，该去的反而没去，甚至重用、提拔。因此，今后群众大会进行民主推荐、民主测评务必做到单人单室进行，在不受任何外界因素的干扰下，让每个人毫无顾虑地填写民主推荐、民主测评表后投入票箱。凡是群众大会测评不称职的异地干部退回原单位安排，本土干部留在本土另作安排，二者的安排均不能担任实质性领导职务。凡是群众大会推荐提拔的首先考虑就地使用，就地没有空缺再考虑异地使用。凡群众大会推荐差的坚决不予提拔。以上作为干部交流必须遵循的前提条件，在此基础上结合个别谈话、干部考察，经酝酿后讨论决定干部的去留及升降。只有这样，才能真正体现民意的作用，抑制跑官要官，达到激励干部、保护干部的效果，并在很大程度上避免干部交流大循环、干部交流频繁的问题出现。

　　五、上级机关基层工作经验不足的干部不得担任地方党政主要领导，以免上任后不能驾驭全局。一个地方的党政主要领导岗位与别的领导岗位有一个重要区别，就是主要领导要在领导班子成员意见不一的情况下做出最后决断，还要在抗灾救险、群体上访等突发性事件发生时当机决断，这个决断非同小可，常常关系到一个地方的未来，关系到各种矛盾冲突能否及时控制并有效化解。因此，上级机关下派干部缺乏基层工作经验即使级别相当，绝不能担当地方的党政主要领导，必须在其他岗位上经过一定时间的锻炼，并在民意认可的基础上再提任主要领导。否则不仅对这个地方不负责任，而且对下派干部本人不负责任，弄不好既影响了一个地方的发展，又毁了一个干部的前程。这几年，各地都有这方面的教训，务必引以为戒。

　　改进领导干部交流能做到以上五点，我们的干部工作一定会有大的改观，党群关系一定会明显改善，各项事业一定会又好又快发展。