博弈均衡：中国新农村建设的关键

 

    20世纪90年代中期以后，社会学家孙立平教授发表了一系列论文和著作，逐渐提出了一种概括为“断裂论”的关于现阶段中国社会结构的理论框架，被学界广泛引用成为解释当代中国社会变化的有效工具。

 

　　孙立平教授认为，自90年代以来中国社会已经发生了一些重要的、根本性的变化，一个与80年代迥然不同的新社会——断裂社会正在出现。所谓断裂社会,就是“在一个社会中,几个时代的成分并存,互相之间缺乏有机的联系”。[1] 具体表现为：第一，经济增长和社会发展出现断裂，经济的增长在很大程度上已经不能导致社会状况的自然改善。这一点在2000年表现尤为明显。2000年，是中国经济初步复苏的一年。在这一年中中国经济改变了连续几年增长速度下降的趋势，年经济增长速度达到8%。但在这一年，社会状况并没有随着经济的增长而好转。具体表现在，贫富悬殊的状况没有发生明显的改善，就业状况没有得到明显改善，包括治安在内的各种社会问题也没有得到有效改善。这当中尤为引人注意的是就业状况。以最近几年的来看，经济生活中已经出现了一种明显的“没有就业机会增加的经济增长模式”。1997年中国GDP增长8.8%，从业人员只增加1.1%；1998年GDP增长7.8%，从业人员只增加0.5%；到2000年GDP增长8%，从业人员增加0.79%。从这我们可以看出，90年代末以来，尽管经济增长的速度一直保持在7%～8%，但这种经济增长已无法带来就业机会的增加。第二，形成着一种新的经济增长逻辑——即使经济有一个较为快速的增长，但社会中的大部分人不能从中受益；但如果没有一个较为快速的经济增长，社会中的大部分人却会从经济停滞中受害。这当中最突出的就是农民。根据官方的统计数字，1997-2000年，中国农村居民人均纯收入从2090.13元增加到2000年的2253.4元，同一时期农村居民人均纯收入实际增幅分别为4.6%、4.3%、3.8%和2%。农民收入增幅连续四年呈下降趋势。但这还是平均数字，里面包括了个别“高收入户”的独特贡献。在平均数字背后实际上很难有数据表明大多数农民收入是增加的。现在大多数农户的收入主要有三个来源，一是出售农副产品的收入，二是在乡镇企业做工的收入，三是在外地打工的收入。首先，在最近几年中，主要农副产品的价格下降了30%～40%，在农副产品的总量没有大幅度增加的情况下，农民从出售农副产品中获得的收入应当是减少了；其次，近些年来，许多乡镇企业开始处于不景气状态，乡镇企业中就业人员减少了2000万人，在乡镇企业中就业人员工资没有大幅度提高的情况下，农民从这个途径获得收入不可能有实质性的增加；第三，外出打工人员的收入也没有增加。将这三个因素考虑进来可以看出，就大多数农民来说，近些年来收入没有明显的增加。第三,已经开始形成新的多元化的社会力量以及构成新的组合关系,并在强有力地影响着改革的方向和实际进程,使改革更多地具有利益博弈的内涵,以至于改革措施及效果经常被扭曲,如一些旨在促进社会公平的改革措施,往往在实践中收到的是不公平的社会效果,甚至会被极端化为一种腐败的手段。第四,社会力量的不均衡与不平等机制的形成,特别表现在强势群体与弱势群体之间的力量对比上,无论是在对公共政策的影响上还是在利用社会机会的能力上二者都存在极大的差别,并开始成为加剧目前社会不平等的一个重要机制。在这样一个新的社会里,经济改革的结果并未为广大的社会成员所分享,社会资源开始向少数人手中积聚,在向工业化、城市化、市场化转型的过程中出现的下岗工人、农民工等弱势群体,被甩到社会结构之外,很难实现由传统社会身份向现代社会身份的转变,形成了一个断裂的社会。

 

　　在笔者看来，断裂社会的浮现昭示着中国社会结构分化的不断加深，社会结构分化的结果导致利益主体的多元化，不同的阶层和群体开始拥有不同的利益，这表明中国开始进入利益博弈时代。

 

　　2004年对中国来说是非常重要的一年，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标，这意味着中国在经济社会发展战略上的一次重大调整，即在坚持经济建设为中心的同时使经济建设与社会发展协调共同发展。这种转变的背景是在过去20多年中，中国已基本建立了市场经济的基本框架，人均GDP突破1000美元，经济建设取得了举世瞩目的成就，但是与市场经济相配套的利益均衡机制没有建立起来，这直接导致了断裂社会的出现和社会矛盾的加剧。2004～2006有关改革的第三次争论就是在这样的背景下发生的。在笔者看来，这次争论不单纯是国有企业改革怎样才能提高效率，更重要的是要回答如何在经济增长的同时提高社会福祉，如何在以后的发展中处理和协调好不同社会群体的利益，特别是如何解决强势群体和弱视群体之间的利益问题。因此，从社会学的角度来看，和谐社会的最基本含义是形成一个大体均衡的利益格局。从本质上说，一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同群体利益博弈的结果。在市场经济条件下，我们应该看到不同利益主体发育是不同的。这种差异日以显现出来并突出表现在不同群体在争取自己利益的能力上，这种争取利益能力的差异，尤其表现在强势群体和弱视群体之间。在强势群体一方，强势群体的各个部分不仅形成了一种比较稳定的结盟关系，而且具有了相当大的社会能量，对社会生活开始产生重要的影响，如对公共政策的制定和执行过程、对社会舆论以及弱势群体对强势群体的依附关系等。而弱势群体在争取、维护自己的利益上显然处于无力状态，政治结构中缺乏代表、组织化程度低、缺少制度关怀使得他们始终处于社会的低层，承担着改革代价。

 

　　为改变这种局面，2005年中央提出建设社会主义新农村并将其写入“十一五发展规划”，这就为弥合断裂、构建和谐社会提供了蓝图。但是我们应该看到，这个蓝图只是纲要性的，我们必须要在认真分析现实问题的前提下，为实现这个宏伟目标提出合理有效的建议。

 

 

　　新农村建设的目标是解决“三农”问题，农民工、失地农民、村落终结被称为“新三农”问题，可以说新农村建设涉及的问题是相当多的，而这当中农民的利益特别是失地农民的利益问题受损是相当严重的，由此引发的征地纠纷和违法占用土地问题及失地农民的生活问题，成为社会关注和学术界讨论的热点。有关资料表明，20世纪90年代至今的十几年来，中国失地农民已经远远超过2000万人，“按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000～2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，这意味着失地农民的队伍还将继续扩大。”[2] 在城市化过程中农民失地是不可避免的，但是在征地过程中普遍存在的补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题，使得失地农民与地方政府、开发商之间的矛盾日益尖锐。在此笔者运用博弈论的方法对地方政府、开发商及失地农民的行为进行分析，来说明为什么失地农民在征地利益博弈过程中处于不利位置，找出产生问题的原因。

 

 

　　在征地中涉及的相关利益主体主要有地方政府、开发商、失地农民及所属集体。这里的地方政府主要是指县镇政府，它是城镇建设用地的经营者和管理者，对所经营和管理的建设用地享有支配权和收益权。地方政府作为国家权力机关，要接受上级政府和上级主管部门有关土地问题的指令，负责贯彻他们制订的政策，严格控制土地非农化。但作为地方利益的代表，地方政府又要应付辖区内居民、企业和上级政府部门派出单位对土地的需求。另外，对于本辖区的土地，它们还有自己的利益考虑。因此可以看出，在现行体制下地方政府实际上是征地中的计划者和决策者。开发商在市场经济中作为一个营利组织，以追求利润最大化为目标，把成本核算、项目可行性研究作为投资决策的依据。由于征地中“灰色地带”的存在，土地开发企业热衷于城市开发，以在城市建设中获得利润最大化。农民及所属集体是土地征用的承受者，在卖与不卖问题上没有选择。然而，在决定征地费的高低时却居于某种垄断地位，他们经常要求比国家标准更高的补偿费，通过讨价还价以分享转变土地用途而产生的巨额利润。这三个利益主体的目标相当明确（见图1），三方对征地中蕴含的巨大利益展开博弈。

 

 

 

 

 

　　这个博弈的纳什均衡为“高标准，支持”。然而，它的出现也有一个基本前提，就是农民的土地产权得到法律的充分保护，地方政府必须以谈判、协商的方式解决征地问题。但是地方政府可能借助权力强制征收土地，那么征地就可以在实行低标准安置的情况下保证及时完成，此时的支付矩阵就变成图3所示：

 

 

 

　　这种情况下，均衡状态就由原来的状态变成“低标准，强行征地，抵制”，这种由地方政府强制力保证的均衡状态，只会导致失地农民与地方政府的对抗升级，双方矛盾不断加深，最终使征地安置变得无效。

 

　　通过分析，得出如下结论：以“低标准安置，强行征地，抵制”为特征的征地安置办法，是征地涉及各方追求自身利益博弈的结果，地方政府的行为没有得到有效的规范和约束，片面追求自身利益使得农民的利益得到损害。从上述的分析可以看出，征地得以顺利实施的前提是农民得到高标准的征地补偿，而这个高标准必须是农民所获得的收益大于没有征地时的收益，并能保证他们在基本生存、就业、保障等方面的利益。现实中正是这样的矛盾，导致地方政府和失地农民之间关系紧张，出现了各种各样的问题。

 

 

　　土地开发商在博弈中有两种策略：留在本地投资或者转移别地投资。地方政府也有两种策略：按照市场价出让土地或者低于市场价出让土地。若地方政府以市场价高价出让土地，土地开发商可能会转移到别地投资，可能获得5个单位的收获，而地方政府的收益为0；若开发商选择留下投资，如在上海市的土地收益率比一般地方高，开发商可能得到6个单位的收益，而地方政府可得到8个单位的收益。若地方政府以低价出让土地，土地开发商可能会留下来投资，可能获得7个单位的收获，但地方政府的收益为6，比高价出让土地的收益少，显然地方政府不会有这种选择；若开发商转移到别的地方投资，他们只能获得5个单位的收益，而此时地方政府的收益为0，支付矩阵如图4所示：

 

 

 

　　显然，在这个博弈中只有一个均衡“高价土地，留下”，即土地开发商面对着市场的利益，为追求利益最大化，只能接受地方政府以市场价出让的土地，否则他们无法达到利益最大化。地方政府的这种高额利润，农民无法享有，所以他们对这种土地增值收益的方式十分不满，使得失地农民和地方政府的关系日益紧张。

 

 

　　在征地的过程中，农民直接面对着地方政府，并没有与土地开发商有直接的市场交易，因此二者之间存在着间接的博奕关系。显然，如果农民支持征地，开发商就会留下来投资，此时农民、地方政府和开发商都有利可图，分别为a（a≥2）单位、8单位和6单位；反之，如果农民抵制征地，地方政府征地行为无法顺利完成，开发商只能转移到别地投资，此时地方政府无利可图，开发商的利益减少为5单位，支付矩阵如图5所示：

 

 

 

　　从这个模型中可以看出，土地开发商都有利可图，他们致力于寻求地方政府的“准租”，在中国城大化和改革进程中，很少承担起企业和社会责任。这在一定程度上侵犯了农民的利益，也从一定程度上说明农民参与市场，直接与土地开发商进行交易的可能性。

 

　　在这三方博奕的过程中农民是最大的牺牲者。作为一个理性的“经济人”，而且手上掌握着获得土地收益的权利，地方政府选择牺牲农民利益来增加自身利益，而迫于经济发展的需要，他们又要保护土地开发商的利益，这也出现了上述地方政府与失地农民之间一系列紧张关系，从中我们也可以看出土地开发商与地方政府形成了一种利益联盟关系，事实上在征地博弈中，博弈的一方是地方政府与土地开发商，他们在博弈中处于优势地位，属于强势群体，以牺牲农民利益来达到双方利益的最大化；另一方则是被征地的农民，他们处于劣势地位，属于弱势群体。从以上的分析中我们不难看出，失地农民弱势地位的原因。

 

 

　　在征地过程中，政府的行为是有其制度基础的。《中华人民国和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”[3]在此，我们得到的信息是，农村与城市实行的是不同的所有制。农村实行的是集体所有，而在城市则是国家所有，要使农业用地转为城市建设用地，所有权转移的唯一合法途径是政府在公共利益的名义下依照现行的法律法规以低成本进行征地，政府通过征地合法的取得了所有权后，同样可以合法的以市场价格转让土地使用权，如果农村集体所有的土地要跳过征地这一过程直接转让土地使用权则是违法的。所以在上述博弈中，农民与土地开发商间是间接的利益博弈，必须通过政府来发生关系。这种土地征收制度实际上存在着以下几个特征：第一，产权不清——按照有关法律，农村土地属集体所有，但是谁能代表“集体”，则是不清楚的。第二，“利出一孔”——依照法律，土地只有在国家征用后才能进行市场交易。第三，权利失衡——农民的土地随时可能被国家以“公共利益”的名义征用，根本不需要农民的同意。第四，存在“寻租”——政府以大量征收土地通过“剪刀差”的方式来谋取私利。

 

　　这种制度对失地农民的造成的损失是严重的：1.土地征用补偿标准严重偏低，而且被层层截留，真正到农民手上的没有多少；2.失地后，农民再就业难，失去了生活的保障；3.失去土地，意味着失去了与土地相关的一系列权益，如政府对农民的技术、资金、农资等方面的补助都是以土地为基础的，失去了土地也就失去了获得这种支持的机会；4.失地农民生活困难。

 

　　综上所述，我们可以看到，失地农民问题产生原因是：制度缺失→政府行为缺乏规范→利益博弈非规范化操作→利益分配严重失衡→失地农民生活困难。制度缺失是造成问题的主要原因。在笔者看来，制度理性可为问题的解决提供有益的参考。学术界对“制度理性”尚没有明确的界定，本文的制度理性是指制度要以各利益主体在制度框架内进行利益博弈满足各方合理需求为目的，在充分调查论证、征求社会各界意见的前提下，通过谈判、协调等形式实现效率与公平二者和谐的过程。制度理性本身不是制度，而是对制度本身的内在规定。它要求制度必须以各方利益均衡为目的，通过制度安排和制度内在机制的建立化解矛盾和冲突，保持社会的稳定与和谐。

 

　　如何构建制度理性？笔者认为在制度理性的内涵中，应该包括刚性、固化性、连续性、动态性、开放性、弹性等特征。

 

　　制度刚性是指要强化制度的严肃性和执行力，制度面前人人平等，制度不因管理者个人好恶而立废，不因管理者的更迭而制定，不因管理者的更迭而废止，更不因管理者个人的好恶而使制度流于形式，任何人都必须在制度的约束和强制之下。

　　制度固化性是指基本制度要通过文化和价值观念的渗透，成为全体社会成员的自觉思想和行为规范。要强化制度固化的内在机制，任何破坏制度、不遵守制度、篡改制度的行为都将受到抵制甚至制裁。

　　制度连续性是指基本的制度是不可变更的，如同美国的宪法对私有财产神圣不可侵犯、我国宪法规定国有财产神圣不可侵犯一样，基本制度的精髓也应该不可动摇。

　　制度的动态性是指制度不是一成不变的，应随着社会的变化而做出相应的调整。

 

　　制度的开放性是指制度应随着时空的变化，不断吸收新的因素，做到与时俱进，在实践中不断丰富和完善。

 

　　制度的弹性是指制度必须能弥合断裂、化解风险，能在制度框架内容纳一定的冲突并妥当的解决冲突，有完善的利益表达机制，为不同利益主体利益的表达提供制度安排。

 

　　鉴于此，笔者依照制度理性对失地农民问题提出如下建议：

 

　　1、促成农民利益集团的形成。“依托农业产业化经营的组织形式发展农民利益集团”[4]，政府积极鼓励组织发展农民协会，提高农民组织化程度，增加农民在决策层中的代理人，对农村精英进行科学引导。

 

　　2.建立新的征地机制。必须对现行的征地制度进行改革，填补法律漏洞；改变政府角色，使政府由利益相关者变成仲裁者；妥善处理好招商引资与农民利益，眼前利益与长远利益的关系，在制度的框架内实现国家、集体、农民、商人共赢。

 

　　3.健全利益表达机制。对各利益群体的利益表达进行制度规范，建立起利益谈判、对话机制，在制度框架内解决问题。

 

　　4.完善农地市场，规范市场行为，增加信息的透明度和公开性。

 

　　5.建立失地农民社会保障制度，包括土地征用合理补偿机制的建立，建立失地农民生活保障基金，通过市场化运作解决失地农民的生活问题。

 

 

　　20世纪90年代中期以后，中国进入利益博弈时代。在这个背景下，新农村建设的实施过程中必须考虑到不同利益主体的利益诉求，只有在各方利益均衡的前提下，建设社会主义新农村、构建和谐社会的目标才能顺利实现，规范利益博弈、实现利益均衡的制度理性能够为此提供有效的途径。笔者认为，“断裂论”、“利益主体论”和“博弈论”的研究还可以继续深入，运用这三种理论对中国社会进行分析一定能发现很多有价值的东西，但是学术界对此还没有引起足够的重视，没有将三种理论作为一个整体来看待。由于相关的研究才刚刚开始，一些概念、体系、测量方法还有待完善。笔者写此篇文章可看作是对三种理论进行综合的一种尝试，希望能够引起专家、学者的注意，使得此问题的研究更加深入。

 

　　作者简介：李强（1984—），男，新疆阿勒泰人，西北农林科技大学人文学院03级学生，研究方向：文化社会学、发展社会学。E-mail:[email protected]

 

[1]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].北京：清华大学出版社，2004.115

[2]徐瑞娥.中国失地农民的现状、原因与对策.经济研究参考[J].2006，31：40

[3]本书编辑组编.中华人民共和国常用法律法规汇编[M].北京：中国人民公安大学出版社，2001.4

[4]蒋雯、赵镝.利益集团视角下的三农问题现状及对策研究.山东财政学院学报[J].2005，4：35