《城镇化与社会转型》绪论

《城镇化与社会转型》绪  论

张文茂　　

本课题研究是基于这样一个基本的判断：从京郊农村发展的历史事实来看，尽管在社会主义的探索实践中发生过“左”的或右的偏差，但新中国成立以来的京郊农村发展是现代化进程不断推进的60年，是传统农业社会向现代社会不断转变的60年，是一个前后相继的、不可割断的历史进程。这一历史进程的基本脉络是：（1）农业生产关系的变革确立了社会主义在农村的基本经济制度；（2）集体经济支撑了国家的工业化发展和农业的基本建设；（3）农村的工业化进程使农村传统经济结构发生了根本性变革；（4）这种经济结构的变革已经引发了农村传统社会结构向城镇化社会结构的全面转型。

一

　2005年1月20日　，在中央政治局第二十次集体学习会上，胡锦涛总书记曾经指出：“要加强对社会结构发展变化的调查研究，深入认识和分析阶层结构、城乡结构、区域结构、人口结构、就业结构、社会组织结构等方面情况的发展变化和发展趋势，以利于深入认识在发展社会主义市场经济和对外开放的条件下我国社会发展的特点和规律，更好地推进社会建设和管理”（　2005年2月23日　《人民日报》第一版）。2006年10月，党的十六届六中全会就构建社会主义和谐社会的若干重大问题作了决定，《决定》指出：“我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变化，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大的活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。——我们要始终保持清醒头脑，居安思危，深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐”（《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》人民出版社2006年）。

进入新世纪以来，北京郊区已经进入经济社会结构全面转型的历史时期。这种社会转型的根本任务，是完成农村的城市化、城镇化和新型农村社区建设，最终实现由传统农业社会向现代工业和城市、城镇社会的转变，实现城乡一体化协调发展的新格局。北京作为首都是一个大城市、小郊区的格局，城市的建设和发展对郊区农村的辐射带动作用越来越强。所以，郊区的经济、社会发展要快于全国一般农村地区。从全国来看，现在处于工业化进程的中期阶段，而北京郊区经济社会总体上也已经进入工业化发展的中后期阶段，已经进入城乡统筹基础上的城乡一体化发展的新时期，郊区已经成为北京进一步发展的腹地和战略空间，成为北京城市总体功能的有机组成部分。这一阶段性特征决定了北京郊区的经济发展必须和农村的社会结构转型协调起来，加快城市化、城镇化进程，加快新型农村社区建设，抓紧破解城乡二元结构，已经成为新时期的主要任务。

二

郊区农村社会结构的现代化转型，是一个较长的历史发展过程，是经济上工业化、现代化和大城市郊区化扩散的结果。从新中国成立以来郊区农村经济社会发展的历史演变来看，郊区农村经济社会经历了三个历史阶段：

第一阶段是农业经济发展阶段。农村改革以前的近30年属于这一阶段。这一阶段的基本特征是经过土地改革、农业合作化和人民公社集体化，使传统的小农经济结构改造为集体农业的组织结构，并通过组织起来分工协作的优势，进行了大量的农业基本建设和农业生产方式、技术措施的改良，促进了农业经济的发展。这是在农村产业结构还没有发生重大调整的情况下，在农业经济基础上生产关系的调整和农村基层社会结构的重大变革。从整体上看，这一阶段的历史作用是不容否定的。但是，这就同时产生一个问题，即在农村还没有工业化发展的支撑，仅仅在农业经济的基础上进行的这种变革是否能够持久？基础是否稳固？农村集体经济是否只是农业的集体经济？由此也就产生了改革前郊区农村经济社会发展必须面临的历史性选择：要么在集体经济的体制下加快产业结构调整，进入农村工业化进程；要么改革农村经营体制，实行农业生产的家庭承包经营。如果排除简单化的意识形态标准，那么当时的不同看法和争论，都是对当时的经济社会发展客观趋势的一种反映，是一种正常现象。但是，北京郊区在这一转变中，在发展社队企业，即推进农村工业化、调整农村产业结构上是积极主动的，而在农业经营体制的改革中是被动的。原因是北京郊区从70年代中后期已经开始进入农村工业化的初期阶段或起步阶段。

第二阶段是农村工业化发展阶段，即农村产业结构变革阶段。这一阶段以前一阶段农业经济的发展为基础，开始全面调整农村产业结构，包括社队企业（后来的乡镇企业）的异军突起和农业内部结构的调整，是农村经济结构的现代化演变。北京郊区从上世纪70年代中后期到90年代末，经历了工业化初期和中期两个发展阶段。进入新世纪以来，已经进入工业化中后期阶段。一般来说，比全国一般农村地区要快15—20年，这与大城市的郊区化扩散和辐射带动作用有关。工业化进程的发展和产业结构的变革，使农村地区的人口结构、就业结构、收入结构、消费结构、经济组织结构、社会组织结构和城乡结构及农民的阶层结构都发生了深刻的变革，传统农村的超稳定性社会结构和城乡二元结构被不可逆转地突破了。这在本质上是工业化发展引起的农村城市化、城镇化转型，是现代工业社会、城镇社会取代传统农业社会的历史进程。

第三个阶段是农村社会结构全面转型阶段。北京郊区到2000年，农村产业结构中，第三产业产值比重已经超过第二产业。农业产值在全市产业结构中下降到2.5％，全市城市化率达到77.5％，远郊区县的城市化率也分别达到30—45％之间，农村二、三产业劳动力就业比重达到60—70％，经济上显现出工业化中后期阶段的特征。北京大城市小郊区的特点，使郊区农村内生性工业化进程的主导地位被城市郊区化扩散效应所取代。在上世纪80—90年代北京城市第二产业相继扩散到郊区以后，城市的科技、教育、文化、旅游、商务、会展以及居住等功能迅速郊区化，使郊区的工业化、城镇化进程与城市的郊区化扩散趋势合流，成为郊区农村经济社会结构全面转型的强大推动力。如果说在农村工业化的初期阶段，每个乡村都在同一起跑线上，村自为战、乡自为战的独立发展；那么，在新的发展阶段，在工业化的中后期，这种格局已经失去了优势，显现出局限性。因为郊区已经成为首都加快发展的腹地和战略空间，郊区的功能已经和北京城市发展的总体功能融为一体，不同乡镇和农村在产业发展和功能定位上已经差异化，分别成为北京城市总体功能的不同构成部分，这就使原来由同样的传统农村简单相加的郊区，必须转型为北京整体城镇体系中的不同层次的有机组成部分，成为不同的功能区和新的经济社会结构。只有全面完成农村的这种经济社会结构转型，才能真正形成城乡一体化发展的新格局。

三

郊区农村经济社会结构转型的主要特征是“三个分化”和“三个集中”的趋势，即农民群体的产业分化和阶层分化，农村集体经济组织的分化和组织结构的演变，农村村庄形态的分化与改造；同时发生的是农民向城市、城镇的转移和聚集，第二、三产业向城市、城镇地区的集中和集聚，农村土地经营的规模化和农业的产业化体系重组整合。这一趋势的本质是最终完成城市化、城镇化进程。所以，产业结构的调整升级，经济发展方式的转变，已经与农村的社会结构转型成为同一个现代化进程的两翼，相互促进，协调发展。

在城乡结构和农村空间区域结构上，这种全面转型表现为现有村庄数量的大量减少和城市、城镇社区的大量增加，传统农村社区被改造，有的改造为城市社区，有的改造为小型城镇社区，有的建设成为新型农村社区，有的被整治搬迁，有的演变为农业的生产经营场所。

在人口结构和劳动力就业结构上，表现为农业人口和农业劳动力的减少，城市、城镇人口的增加。1958年北京已经扩展到现在的辖区规模，当时户籍人口总数631.85万，其中农业人口281.68万，农业人口占44.6%；1970年农业人口达到368万，比重达到47.7%，是新中国以来北京农业人口比重最高的年份，此后比重逐渐降低；而农业人口绝对数量最高的年分是1990年，达到392.06万人，占总人口的比重为38%，此后农业人口的绝对数量也开始减少，到2008年减少到279.15万，比重降低到22.7%。从全市从业人员的就业结构变化情况看，1963年农业从业人员人员占42。6%，是最高年份，以后逐年下降，1978年下降到28.3%，1990年下降到14.5%，2000年下降到11.8%，2008年下降到6.4%。随着农村劳动力向第二、三产业的大量转移，部分农村地区劳动力和人口老龄化，边远地区和山区的一些村庄开始空壳化。

在人口和劳动力结构变化的基础上，农民的收入结构也发生了根本性变化。与全国平均水平相比，北京也处于超前发展阶段。2009年全国农村居民人均收入结构中，家庭经营性收入占49%，北京降低到14.3%；工资性收入占40%，北京达到60.7%；财产性收入占7.7%，北京达到11.7%；转移性收入占3.3%，北京达到13.3%。

在农村组织结构上，表现为计划经济体制下单一的乡村两级集体经济组织的分化，一方面是相对发达地区集体经济组织的改制，经过明晰产权而股份化、公司化；同时，农村社区经济主体多元化，经济组织结构复杂化。这些变化又引起基层社会组织结构的一系列变革；另一方面是欠发达地区农村组织的松散化，旧的集体组织功能弱化，新的组织如专业合作等又发育缓慢，难以成为农村现代化转型的主要组织载体。所以，农村经济社会结构的全面转型，实际上是农村地区按城市化、城镇化和农业的产业化发展趋势分化、整合、重组的过程。从发展的角度看，是一部分农村的城市化、一部分农村的城镇化和一部分农村的新型农村社区建设，这三个层次的顺利转型和建立起有机的联系，就是构建现代经济社会结构和实现城乡一体化的过程。　　

                        四

郊区农村经济社会结构的转型，乡镇和村庄两个层面是主线。搞清不同乡镇和村庄的发展演变趋势和定位，是顺利实现转型的关键。　　

从乡镇层面看，改革开放以来，随着郊区经济的快速发展和产业结构的深刻变革，农村的城镇化进程不断加快，郊区乡镇的产业发展和功能定位发生了很大变化，不同乡镇已经分化为不同的发展类型。大量事例说明，郊区乡镇的发展演变已经形成了融入城市型、城镇化集聚型、现代农业型和生态服务型四种基本类型。融入城市型乡镇或城市化转型乡镇分布于近郊区的城乡结合部地区、区县新城列入城市建设范围的地区和大型城市边缘集团及重要产业或功能园区。这些地区的乡镇和农村要完成城市化转型。完成转型以后，乡镇政府的功能被城市政府取代，原农村集体经济公司化，成为城市经济中的市场主体。城镇化集聚型乡镇主要分布于远郊区县的重点镇和城市规划建设区之外又距离城区较近的地区，一般以中心核状集聚或多中心组团状集聚为主，农村最终完成城镇化转型，也会保留部分农村社区。同时，乡镇的城镇管理功能增强，职能增加，城镇社区和农村社区、城镇经济与现代农业经济实现一体化。现代农业型乡镇主要分布在远郊平原地区和浅山区的一般建制乡镇，仍然以都市型现代农业为主导产业，整体上属于农业人口减少地区，但在本乡镇集聚的数量和规模较小，中心区的集聚规模远远小于重点镇，除建设一部分新型农村社区外，会有一部分村庄随着人口的向外转移而演变为农场、庄园等生产经营场所。生态服务型乡镇主要分布在山区，其中一部分随着沟域经济的开发建设，发展第一产业与第三产业融合的现代服务业，实现具有山区特点的带状集聚，完成山区传统农村向现代结构的转型。另一部分山区乡镇由于不具备产业开发和经济人口集聚的客观条件，随着人口的逐渐减少，将会最终成为以生态涵养功能为主的区域。所以，郊区乡镇在未来的城乡一体化格局中，其产业发展方向、功能定位、乡镇政府的地位作用等方面都有很大的差异，需要区别对待，分类指导。

从村庄区域布局结构的角度看，由传统村庄形态向城镇化社会的结构转型，主要有城市化转型、城镇化转型和建设新型农村社区三种基本趋势。其中的城市化转型多为被动型，是城市扩张的结果，表现为大量的“城中村”、“城边村”的改造上楼，此类村庄占郊区行政村总数的30％左右。城镇化转型的村庄多为镇域经济二、三产业集中布局发展的结果，也与乡镇统筹能力的提高直接相关，表现为传统农村向城镇化集聚转型的演变趋势，此类村庄预计在25％左右。剩下的村庄中，大部分要通过新农村建设的途径演变为新型农村社区或农居混合的新型社区，总量在现有村庄总数的三分之一左右。

在这种农村社会结构的城镇化转型中，有三种集聚模式是有代表性的。一是核状中心集聚。指在一个乡镇范围内由于产业和经济的集中布局而形成一个具有较强集聚能力的中心内核，从而吸引各类资源和要素向中心流动和聚集。经济的集聚带动人口的集中，由此导致中心区城镇规模的不断扩大和功能的不断完善。从空间经济和人口分布程度上看，形成一种“内核——外围”的空间一体化结构。外省市有的地区在规划上称为“1+X”的模式，1代表城镇化社区，X代表若干个新型农村社区。二是组团状集聚。是指一个乡镇不是只有一个集聚中心，而是有两个以上的多个集聚中心，集聚的结果是形成若干个城镇化组团，在一个乡镇范围内形成城镇社区的团块结构，并与农业形成一体化格局。三是山区的带状集聚。是指山区乡镇的经济和人口沿山区沟域的两侧向沟域的开阔地带集中集聚，发展第一产业与第三产业融合的现代服务业，形成带状生长极，完成传统农村的社会转型。

五

郊区农村经济社会结构的全面转型，从整体山看，就是靠“三个一批”解决农民和农村问题，即靠城市化转移一批，靠城镇化集聚一批，靠新型农村社区建设提升一批。根据我们的研究和测算，对北京郊区来说，城市化转移一批能够解决近100万左右现有农业人口和近1200个左右的行政村转型问题；城镇化可以集聚120—150万左右的农民和近1000个左右的行政村；新型农村社区建设能够就地提升30—50万农民和50%左右农村的生产和生活条件，并在此基础上逐步形成经济社会城乡一体化发展的新格局。

要实现这一发展目标，必须坚持市级、区县和乡镇三个层次的城乡统筹协调推进的原则。市一级的城乡统筹主要表现在总体规划、功能分区定位、产业和重大项目布局、政策制定和调整、财政转移支付、公共服务职能向郊区的延伸等方面。区县一级的城乡统筹主要表现在产业布局和不同乡镇的功能定位、城乡一体化的劳动就业和社会保障、基础设施和社会公益事业发展、土地整理和优化集中配置、村庄的整治合并、农村城镇化进程的推进、城乡经济和社会管理体制改革等方面。乡镇层次的统筹主要表现在农村的城镇化进程、发展镇域经济、新农村建设、产业和人口的城镇化集聚、农村集体建设用地和农民宅基地的整理置换集中、现代农业的产业规划和合作经济组织建设、农业用地的流转、村庄的整治并迁、农村科技文化卫生等事业的发展、农村社会治理等方面。

从立足于加快解决“三农”问题，实现农村地区经济社会结构全面转型的角度看，加强乡镇层次的统筹，加快发展镇域经济具有更重要的现实意义。乡镇统筹的本质要求是形成产业、经济和当地农村人口的城镇化集聚趋势，完成农村的城镇化进程，发展都市型现代农业和建设新型农村社区，而不仅仅是一般意义上的对农村地区的社会管理。所以，乡镇统筹是城乡统筹不可缺少的重要的基础性环节，是城乡一体化的重要支点，也是解决郊区“三农”问题的根本出路。只有强化乡镇的统筹功能和提高统筹能力，才能保证北京率先实现城乡经济社会发展一体化新格局。

六

农村经济社会结构的全面转型，是农民经济权益和社会地位的深刻变化，对农民来说，至今仍然面临严峻的形势。其中，转型中的农民土地权益和农民的组织化问题仍然非常突出。农民在社会转型中能否发挥主体作用，能否分享工业化、城市化的成果，一般与这两个问题直接相关。本课题未就这两个问题展开深入研究，这里只提及基本的思路。在研究农民城市化、城镇化的问题上，很多人关注户籍制度问题，将此作为阻碍农民城市化转移的主要障碍。其实，更深层的原因是农村在这种社会转型中的土地制度和政策以及农民的组织化程度，是农民在实现城市化转移、城镇化集聚的同时，应该有什么样的土地制度、政策渠道和组织载体，使农民的土地权益能够得到保障，并能分享工业化、城市化的发展成果。

解决这一问题的基本思路在于，将农民的城市化转移和城镇化集聚区别对待。进入大中城市的农民（非指进城务工，而是农民的市民化）以离土转居为前提，放弃农村土地权益，退出农村集体经济组织（宅基地可保留）；而实行这样的政策又必须以这一群体在城市有稳定的就业、住房和社会保障为前提条件，实现户籍身份的彻底转变，完成农民的市民化。而城镇化集聚则以保留土地承包权益、放弃土地实际经营权为条件，进入本乡镇的城镇化社区，但仍可以分享土地收益，宅基地可以置换城镇住房，并且，这种转变应该在乡镇层次通过统筹来实现。在我国的传统社会向现代社会转型中，由城乡二元结构最终实现城乡一体化的新格局，不是毕其功于一役，也有可能是由二元结构发展到三元结构再到一元结构的长期发展过程。所谓“三元结构”，即大中城市、小城镇和农村。在这一结构中，小城镇的地位、功能和作用的重要性，集中地表现为它既承担着本土农民的城镇化集聚和建设现代农业的责任，又有农村社会结构转型过程中社会动荡的减震器的功能，是农民离土转移的流动性不稳定状态的蓄水池。所以，在这个意义上，小城镇是农民的小城镇，是农村和农业的小城镇，是三次产业兼容互补的小城镇，还不是完全意义上的国家的小城市。小城镇建设实际上是社会主义新农村建设的主题，是解决“三农”问题的根本出路。

2010-4