美国外资“看门人”行事低调 印度可一票否决“安全隐患”外资

在很多崇尚投资自由的国家，安全审查依旧是外国投资进驻前必须面对的问题。本报资料图

　　行事低调的美国外资“看门人”

　　作为一个极力推崇投资自由化的国家，美国长期以来积极通过各种方式推动资本的跨国流动。但美国同样在国内建立了一套法律体系来对外来投资进行监管和限制，尤以外资安全审查为代表。根据美国现有法律，对外资进行安全审查的职能主要由美国外资安全审查委员会(CFIUS)来负责。该委员会由来自国务院、国防部、商务部等部门的代表组成，并由财政部担任主席。由于行事低调且决策过程极为保密，该委员会长期以来一直不为外界所熟知。事实上，CFIUS成立于上世纪70年代中期，其背景是欧佩克国家(即石油输出国组织成员国——编注)将大量石油美元投资到美国证券市场，引起了美国国内的巨大恐慌和排外情绪。为了安抚国内的恐慌情绪，福特政府在1975年通过行政命令的方式成立了CFIUS。但该委员会当时只是总统的一个顾问机构，主要负责对外来投资的趋势和影响进行分析，并没有对外来投资采取实质行动的权力。真正使该委员会具有审查外来投资能力的是1988年通过的“埃克森-弗罗里奥”修正案。该法案授权总统基于国家安全考虑对外国企业在美国进行的投资进行调查，总统可以阻止可能威胁或损害国家安全的投资。“埃克森-弗罗里奥”修正案为CFIUS进行外资安全审查提供了法律依据，美国现有的外资安全审查体制也主要建立在该法案的基础上。

　　根据美国财政部在2008年底颁布的实施条例，CFIUS的正式运作程序主要包括申报、审查、调查和总统决定等四个阶段。在美从事并购交易的企业可自愿向CFIUS提交申报，但当一项投资被认为属于敏感交易时，CFIUS成员可以直接提出审查要求(不管有没有申报——编注)。当收到一项投资申报时，CFIUS会在30天内对投资项目是否威胁美国的国家安全进行审查。如果委员会认为该项投资没有影响国家安全，则审查程序结束;如果委员会认为收购可能会对国家安全造成威胁，则CFIUS必须进入为期45天调查阶段。

　　在调查阶段结束后，如对该项投资持否定态度，CFIUS会向总统提出阻止投资的建议，而后者有15天的时间来决定是否阻止该项投资。

　　从制度设计上来看，外资安全审查并没有改变美国总体开放的外资政策。例如，CFIUS由关注收支平衡和资本自由流动的财政部担任主席，并且CFIUS最终的调查结果由总统决定。事实上，为了防止向外国投资者发出负面信号，给外界造成美国阻碍外资流动的印象，CFIUS一直用较为灵活的方式来实施相关法律授权。

　　该委员会在过去10年来收到了数百项投资项目的申报，但进入最后调查阶段的项目寥寥无几。为了避免进入调查阶段，CFIUS一般会在30天的审查阶段甚至在投资方提交申请报告之前，就与投资方进行非正式的磋商。当投资计划遇到问题时，CFIUS也会允许相关企业撤销并重新提交申请。

　　不过，虽然美国的外资安全审查体制并没有对外来投资造成实质性阻碍，但也不可忽视其负面影响。对于投资者来说，该机制不仅增加了投资成本，同样也增加了不确定性。另外，由于美国外资安全审查法律在一些核心概念的界定上较为模糊，并且国会能够通过听证会、书面报告等方式对CFIUS施加影响，一旦外国投资引起了美国国内舆论的反弹，或者损害了美国本土企业的利益，国会议员和美国企业往往会按照自身的利益诉求来解读这些概念，干预和影响CFIUS的运作，进而使得美国的外资安全审查政治化。

　　印度可一票否决“安全隐患”外资

　　印度一向以世界上最大的民主国家为傲，自称是开放的市场经济，可实际上并非如此。印度对于市场开放和外资一向格外谨慎，在世界贸易组织等国际组织中，印度因为过多的保护措施和贸易壁垒，也饱受批评。印度并没有统一的、明确规定的外资审查标准，而是采取一事一议的做法，由政府各个部根据所管辖行业的要求制定标准，同时不断补充、修订。目前的主要做法包括：基于国别的安全审查。印度政府将一些国家列入“外国直接投资存在安全风险的国家”名单，即“敏感名单”，列入该名单中的国家的投资者即使投资于一般消费品行业，其投资也不能通过自动批准渠道获得批准。另外就是报送声明。印度国家安全委员会要求所有外国投资者报批项目，在报送其他所需文件的同时报送一份关于“不会纵容任何损害印度国家安全的行为”的声明。

　　没有统一标准，导致印度外资审查标准繁多。首先，有些行业完全禁止外资进入，如原子能、博彩业、零售业等。就连房地产业也是到2005年才向外资开放。其次，某些行业规定有外资最高限额。如电视频道、平面媒体等行业的最高限额是26%，房地产、通讯服务、国内航运等行业则为49%。再次，某些地区是禁止或限制外资进入。比如查谟和克什米尔地区、锡金、东北部地区。当然，来自某些“敏感国家”的资本同样受限，即巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡等南亚邻国以及中国。

　　在形式上，对外资的审查机制，都要通过印度财政部下属的外国投资促进局。申请企业向该局提交材料，该局于30天内予以答复。可实际上，外资申请还需经行业主管部门、相关行业部门、安全部门等多个部门联合审批。一般说来，每一项申请需要约17个部门的批准。

　　可以说，印度在吸引外资方面，首先不是为外资提供方便和优惠为首要考虑，而是保证国家安全。

　　举例而言，印度对国防工业、核工业、港口、通讯等行业，对于边境地区、源自周边曾经发生过冲突的邻国投资保持高度警惕。印度内阁安全委员会甚至授权内政部，对存在“安全隐患”的外资可以一票否决。

　　多年来，印度政府在审查外资方面的偏见和过于封闭，造成了当今印度市场的易于垄断。举例来说，在巧克力行业，英国的吉百利一直是占有绝对市场份额的龙头老大，而其他外资品牌长期以来很难获准在印度市场落地。与之类似的是，在快速消费品行业，高露洁几乎是唯一的外资牙膏品牌，雀巢的美极也是唯一的外资方便面品牌，而这也反映出印度政府在审批外资方面的“小心”。

　　不损害澳大利亚国家利益才接受

　　外资对澳大利亚经济发展至关重要，无论是澳大利亚联邦总理还是各州州长都在不同场合中表态欢迎和鼓励来自外国的投资。但欢迎和鼓励来自外国的投资，但并不等于放任自流没有监管。外国投资者的投资方案能得以在澳大利亚进行，其前提是不损害澳大利亚的国家利益才会被接受。国家利益测试在几个领域受到严格监管，包括外资收购澳大利亚的农用土地和农业综合企业、食品安全和外国主权基金等。总的来说，在澳大利亚的外商投资是受到《1975年外资并购法》和《1989年外资并购条例》的监管，其实施落实由澳大利亚财政部长负责，并由外商投资审查委员会(FIRB)的协助。后者是澳大利亚联邦政府财政部的一个下属部门。几类投资在实施之前必须向外商投资审查委员会报告并获得澳大利亚财政部长的批准，包括收购一家澳大利亚公司的实质利益(包括在澳大利亚拥有子公司的离岸公司的利益)且该公司资产价值超过2.44亿澳元时或收购任何澳大利亚企业的资产(包括离岸公司的澳大利亚资产)且此等资产价值超过2.44亿澳元时;外国政府或其下属机构的直接投资，不论金额大小在创立新企业或收购土地利益之前需要向外商投资审查委员会报告并事先获批。土地利益包括勘探、开采或生产性矿权(出于外交或领事需求购买土地的情况除外);收购城市土地包括已开发的非住宅商业房地产，位于遗产名录之中价值500万澳元或以上、已开发的非住宅商业房地产不在遗产名录之中，价值5300万澳元或以上、住宿设施价值在5300万澳元或以上等。如不向外商投资审查委员会报告都可能导致被要求强制撤资。如果投资方案涉及敏感行业，如澳大利亚的城市土地、农业、银行、民航、机场、航运、传媒和电信等会被极其细致地审查。

　　在澳大利亚银行领域的外国投资则必须符合《1959年银行法》、《1998年金融领域(股份法)》以及银行政策。在澳大利亚的国际航空公司(包括澳航Qantas)的外国投资总额设限为49%;《1996年机场法》将澳大利亚出售机场的外国所有许可权规定为49%，悉尼机场、墨尔本机场、布里斯本机场和珀斯机场均有5%的航空公司限制和交叉所有许可权制;《1981年船运登记法》规定船只必须大部分由澳大利亚所有才能在澳大利亚登记;澳大利亚电信公司的累计外国所有许可权为该私有化股本的35%，外国投资者个人允许拥有的股份不超过5%。如外国人若对某一项投资是否需要通报存有疑虑则均应通报。

　　对私营性质的外国投资者要收购某些类型房地产的权益必须通报澳大利亚政府并获得预先批准。无论价值如何，外国人若投资住宅房地产、空地或者购买澳大利亚城市土地公司或房地产信托的股票或单位，通常需要通报澳大利亚政府。外国人若想投资价值5000万澳元或5000万澳元以上的已开发商业房地产中的权益，也需要通报，除非该房地产列入文化遗产名单，在这种情况下所适用的限额为500万澳元。外国投资者在得到澳大利亚政府通报审查结果之前不应进行交易。