广东“双转移”在经济低潮中陷入执行困局

广东“双转移”难关

《财经》记者 周琼 符燕艳　　总第226期　出版日期：2008-12-08

　　六个月前出台的广东省产业、劳动力“双转移”政策，在经济低潮中陷入执行困局

　　陷入低潮的经济局势，正使得一些地方重大决策经受考验。广东省委省政府的高层或许不曾预料到，六个月前出台的“双转移”政策，会面临严峻的挑战。
　　所谓“双转移”是指产业升级换代及由此带动的劳动力转移。这是广东省今年5月底为响应中央“科学发展观”号召和增强广东产业竞争力而推出的战略举措。
　　12月2日，广州市经贸委副主任易鸣在接待前来视察的广东省人大代表时反映，部分企业因资金链紧张，为求生存，“不得不暂缓‘双转移’”。易鸣表示，金融海啸对“双转移”战略的实施冲击不小。“现在当务之急不是扩张，而是保命。”
　　广东省“双转移”政策自今年5月底诞生以来，一直伴随着诸多不同看法。但广东省高层意志坚决，认为产业升级之路势在必行，必须排除万难，推行新政，以实现广东省新一轮的腾飞。
　　《财经》记者了解到，在当前的经济环境下，无论是被调整的对象——各类代表着落后产能的中小企业，还是政策的执行主体——地方政府，或是受影响的人群——珠三角村镇居民，大都缺乏拥护新政的热情。
　　温家宝总理11月14日在今年第二次视察广东过程中，表达了对珠三角制造业的高度关切。他表示，制造业是一个国家的基础，必须高度重视中小企业面临的问题和困难，继续采取措施，帮企业渡难关。
　　种种迹象表明，无论广东省高层意愿如何，“双转移”政策的缓行已在所难免。来自广东省经贸委的消息称，下一步珠三角经济工作的重点，将聚焦于加大政策力度，与企业共渡难关。
 “腾笼换鸟”和“一石二鸟”
　　产业的转移与升级，在珠三角并非新话题。
　　广东省政府发展研究中心副主任李惠武告诉《财经》记者，早在十年前亚洲金融危机时期，当时外贸依存度高达86％的广东，即遭遇了一次前所未有的重创，GDP增速从1993年的22.3％下降到1997年的10.6％，此后五年一直徘徊在10％上下。于是，内外压力下，广东被动地进行了第一次产业升级。其要领是借港台及部分发达国家产业转移之机，承接其技术含量较高的产业，实现广东产业的适度高级化及重型化。
　　然而，这次升级并未撼动珠三角的旧有发展模式。2005年后，珠三角土地及环境承载力不足，产业布局不合理，高能耗、低产出、低附加值的传统制造业“拖后腿”等弊病日益严重，部分有发展前景的企业则因拓展空间不足而外迁。
　　一时间，有关“深圳，你被谁抛弃？”的论题白热化。广东再度提出产业升级与转移的对策。
　　2005年3月，广东省政府颁布《关于广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见》，并开始在广东省山区及东西两翼地区筹建产业转移园。然而，由于转入与转出地之间在利益分配中难以达成一致，且当时正值经济上升周期，升级的动力被消解于无形。
　　去年年底，中共政治局委员、广东省委书记汪洋履新后，“广东下一步该怎么走”的命题再度高调提出。
　　经过长达三个月、省市县各级政府联动的调研，汪洋于2008年5月底开出两大“药方”：其一为“粤港澳更紧密合作”方案（详见《财经》2008年第24期“重整大珠三角”），其二就是“双转移”战略。
　　5月29日，广东省委、省人民政府出台了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（下称方案）及七个配套文件。
　　“方案想达到一石二鸟的效果。”广东省社科院研究员丁力告诉《财经》记者，广东地区间发展不均衡的现象严重，粤东、粤西两翼和粤北山区的人均GDP仅及珠三角的四分之一；全省地方财政一般预算收入中，珠三角占70％上下，粤东、粤西、粤北则分别徘徊在3％-4％之间。
　　因此，方案的目标是，按照“政府引导、市场运作，优势互补、互利共赢”的方针，将珠三角传统的低端制造业转移至粤北及东西两翼地区，促进这些地区的经济发展，使珠三角地区劳动密集型产业比重显著下降。同时，腾出空间，吸引先进制造业及高端服务业进驻珠三角。这一方案亦被称为“腾笼换鸟”策略。
　　方案对九大传统劳动密集型及资源依赖型行业的73类产品制造商下达“逐客令”，“鼓励”其生产环节从珠三角转移至粤东西两翼和粤北山区。同时，要求将省内600万农村劳动力经过免费培训后，输入至珠三角先进制造业及服务业。
　　为吸引珠三角企业向东西两冀及粤北地区转移，方案提出要在五年内共计支付500亿元，帮助这些地区建设基础设施及产业工业园，降低东西北地区工业电价，降低税费，加大对产业转移园的信贷投放力度等。据悉，这些地区目前已有28个产业转移园。
　　虽然方案的主文件对上述产业用了“鼓励转出”的字样，但在七份配套文件中，广东省将各地政府执行产业转移及承接转移的情况列入硬性政绩考核范围内。
　　方案为五年后的广东描绘了一幅美妙图景：力争到2012年，使珠三角地区功能水平显著提高、产业结构明显优化；东西两翼和粤北山区则形成一批布局合理、产业特色鲜明、集聚效应明显的产业转移集群，使人均生产总值增长率高于生产总值增长率2个百分点左右，从而“推动广东省产业竞争力位居全国前列”。
　　
求生存还是求转型
　　前景诱人，但是东莞市一位不愿具名的官员今年4月在接受《财经》记者采访时称，“操作起来难度很大。”
　　据悉，早在“腾笼换鸟”政策拟定期间，以东莞为代表的制造业中心即产生极大反弹。一位当地的学者表示，“大家都担心一旦把企业转移出去，会形成产业空心化。”他指出，哪怕在经济向好的时期，亦无迹象表明东莞可很快吸引来先进制造业及高端服务业。
　　新政推行半年后，《财经》记者再次回访东莞，发现无论是学界还是市、镇一级地方政府，大家已将关注点聚焦在如何应对金融危机、保持经济增长及帮助企业求生存上，“双转移”已很少被人提起。
　　“‘双转移’是一个长期和复杂的市场过程，现在很多企业都在存亡中挣扎，此刻来谈双转移对它们是困难的。”香港总商会中国委员会主席黄照明告诉记者，金融海啸导致当地企业订单减少，大量外贸依存度高的企业面临亏损或破产。目前企业没有足够的精力和财力进行技术革新和品牌的创新，亦没有多少企业会将钱拿出来搬迁建厂房和生产线。
　　深港生产力基地董事总经理葛明认为，即使是那些现金充裕的企业，此时也大多不愿搬迁，因为“形势令这些企业变得谨慎，目前持有现金对于他们来说是最重要的事情”。
　　广东省社科院研究员丁力称，在当前的时段要求企业转移并不现实。“搬迁成本很高，很多中小企业宁愿倒闭也不愿意搬迁。因为搬到不熟悉的地方，要去适应完全不同的行政环境，面临高昂的物流成本和不成体系的产业链，还可能招不到合适的工人，这些都是巨大的挑战。”
　　据广东工商部门不完全统计，1月至9月，广东共注吊销企业62361家，主要集中在纺织服装、五金塑料、陶瓷建材等传统行业。香港各大商会透露出的情况远比这个严重。由此可见，转型的压力虽迫在眉睫，可大部分需要被转出的企业面临的，却是生死关头。
　　《财经》记者获悉，东莞市各级政府官员对待新政的态度始终存在矛盾。今年3月底，汪洋在视察东莞时曾说过一句话，“今天不调整产业结构，明天就要被产业结构所调整。”上述东莞市学者告诉《财经》记者：“大家都认可这句话，可是在经济下行的情况下，保增长的压力已经大过求升级与转型。”于是，东莞高层出现两种态度：部分官员在公开场合称要以“壮士断腕”的决心来推行“双转移”政策；更多的官员则坚持表示东莞政府将“与企业共渡难关”，并邀请企业“就地升级”。

政策设计待细化
　　“‘双转移’的方向是对的，广东的落后产业不转移，不提升其附加值没有出路。”中国著名经济学家吴敬琏在接受《财经》记者采访时说，关键是政府在制定政策的过程中要做更多调研，对政策可能涉及的利益相关方的情况都要有所掌握，“把问题摆出来，有哪些障碍，哪些问题必须考虑，哪些问题最为急切，在这个基础上作决策。”
　　广东省社科院研究员丁力认为，旨在提升广东竞争力与发展后劲的“双转移”方案，之所以广泛遇阻，最直接原因是未深入细致地考虑到利益相关方的诉求。
　　他认为，被调整的对象——各类代表着落后产能的中小企业，其实只关心自己的生存及盈利情况，“既然政府要求这些企业必须转移，则必须制定出能够让这些企业有利可图的政策”。
　　据《财经》记者采访了解，如果非转移不可，这些企业最关切的问题是转入地的行政环境、搬迁成本、物流成本和产业配套程度。丁力建议，在企业扎根之前，政策上或可考虑对企业物流成本及搬迁成本进行补贴或融资支持。
　　对政策的执行主体——市、镇一级地方政府而言，GDP数字依然是最核心的政绩，虽然广东曾出台新型政绩考核指标体系，但在当前经济环境下，经济增长仍然压倒一切。
　　东莞市政府一位官员告诉《财经》记者，“双转移”政策在村镇一级也遇到重重阻力。他说，珠三角制造中心所在地的农民甚至是一些村镇集体，其收入基本上是房屋租赁，而租户基本上都是那些被列入转移行列的中小企业及其员工。在他们的利益未衔接好之前，“双转移”政策必然遭遇来自他们的强烈抵抗。
　　此外，多位受访者均提及，方案较多考虑了政府引导功能， 忽略市场规律。而从广东自身条件看，要真正完成产业的升级换代，仍需漫长时日。以东莞松山湖新区为例。 该区占地72平方公里，是专为吸引高科技企业而建的新城区。然而建成七年来，只吸引了高新技术企业八家，已认定的具有高新技术产品的企业七家，还有数十家民营科技企业进入。　　2007年区内GDP为40亿元，仅占全东莞GDP总量的1.2％。一位东莞市学者告诉《财经》记者，该区之所以建成七年仍然冷清，主要原因在于当地人才聚集力较弱，而城市本身人才培养的能力尚不足，同时缺乏有效融资平台，且城市的综合发展难以满足高端人士在此安居乐业的需求等。这不仅是东莞的局限，亦是珠三角地区的短板。
　　近几个月间，国内外经济局势出现了意想不到的巨变，使得“双转移”方案更遭遇挑战。香港总商会中国委员会主席黄照明认为，在当前的环境下，政府应该更多考虑执行细节，比如企业融资困难、人才及技术的提升等，让企业顺利渡过难关，从而为将来的“双转移”做准备。
　　在12月1日召开的广东省中小企业成长高峰论坛上，广东省经贸委主任杨建初表示，广东省委省政府正在部署出台《广东省促进中小企业平稳健康发展的意见》，从缓解中小企业融资难、加大对中小企业的财税支持、支持中小企业实行产业转型和结构优化升级、改善对中小企业的服务等五个方面着手，帮助中小企业渡过难关。
　　业界对此表示欢迎，但亦期待在当前环境下，政府能深刻反思，学习日本、香港等地政府的做法，转变行政职能，增强服务意识，确保所有政策在拟订前即有一个良好的出发点，并最终切中企业的需求。
　　中山大学港澳珠江三角洲研究中心主任陈广汉认为，在经济下行阶段，亦是政府职能转型的良机。■

鼓励转出的产业
　　▲传统劳动密集型产业，如服装、五金、玩具、制鞋、包装等
　　▲资源型产业，如陶瓷、水泥等建材工业，家具产业，再生金属冶炼产品、有色金属合金冶炼或压铸产品等有色金属产业
　　▲资本密集型产业中的加工制造环节，如IT产品制造、家电制造等产业
　　▲对转出地其他产业带动功能较弱或带动后劲不足的产业，如农产品加工等产业
　　▲在转入地存在主要的原材料供应基地的行业，如塑料制品、涂料、油漆等石化产业下游产品行业
　　▲在转入地存在比较成熟的产业集群或者生产基地的行业，如工艺玩具、音像制品生产、食品生产等产业