新农村建设的虚置化及对策

新农村建设是中央为缓解三农问题而提出的关于农业、农村和农民工作的一项战略任务。中央提出五个目标：生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主。前三个是硬指标，后两个是软要求。从二OO五年目标提出到现在已经两年多了，新农村建设的现实却是“上头热，下边冷；媒体吹风，实际不动；标语热闹闹，村子静悄悄”，基本上还只是一个口号，距离五个目标甚远，也无助于“三农”问题的缓解。冷静分析之后，我甚至想，当前情形下，新农村建设还只是一个理想化名词。

我并不反对理想化，也并不反对将新农村建设作为农村工作的长远战略。这其实是非常必要的，中央的决策非常正确。但是我反对将新农村建设虚置化。因为虚置化是一种欺骗，是对政府公信力的亵渎。

半年以前，笔者写过一篇关于新农村建设的短文《新农村建设的软肋》，对新农村建设所遭遇的一些体制性障碍及现实掣肘做了一些浅显的分析。那时我没有提出虚置化的问题。虚置化问题是我在对农村县乡级政府行政思维有了进一步的了解后才得出的结论。

新农村建设之所以遭遇如此尴尬并虚置化，起因于决策者对农村社情判断的失误以及机制失灵。

那么，我们当前的农村社会是一个什么样子的社会？这个问题看似简单，回答起来其实却是非常困难的。由于三十年来政府在农村实行分田到户的政策，农村经济由自然经济和计划经济过渡到了市场经济。政府全面退出了农村，农村管理和农村发展交由一个不能担责的村民委员会负责。在政府退出后，医疗卫生、文化、金融等公共资源也相继退出，农村社会一下子退回到了六十年以前。这项改革被主流经济学家称为三十年改革开放的头等成就。也正是这项改革造成了触目惊心的“三农问题”。主流把上世纪八十年代初由于农业科技的进步（杂交稻、化肥的推广）和农田水利设施体系的初步建成所带来的农业增收完全归功于农村土地的农庭承包制，认为是农民的生产积极性导致了农业的振兴。这是典型的唯心主义观点。由此私有化思潮席卷全国，在不到二十年的时间里，农村的社会形态也发生了深刻的变化。这变化主要表现在：一、能集中代表村民共同利益和意志的组织载体已经不复存在，取代它的是一个由乡村精英控制的对农村公共事务无所作为的村民委员会；二、私有化瓦解了集体经济基础，村民委员会丧失了执政公共资源，其处境异常尴尬，目前已经沦为县乡政府的计划生育行动小组；三、政府退出，文化、医疗卫生及金融事业从农村撤出，农村边缘化加剧；四、资金和人力资源大量流向早已饱和的城市，贫富分化格局形成，农村出现了大量的“空心村”，占中国人口70%的农村成了被社会遗忘的角落；五、农村的社会意识形态已发生了根本的变化，利己主义思潮泛滥，农民成了“原子人”，组织观念丧失，集体主义和爱国主义思想已失去其依存的土壤；六、准私有化政策进一步推行，《农村土地承包法》、《物权法》及农村集体林权制度改革等法规和政策措施已经从司法政策层面上巩固了私有化的成果。

从经济层面上看，有三个因素会导致我国新农村建设的困境。其一是我国农地资源的稀缺性。土地稀缺性会导致其生产要素资金功能让位于福利保障功能，这样，土地的产出物就难以成为完全商品，土地的流动性十分有限。这一特性使我国农业不同于欧美的大农场现代农业，而是属于日韩、台湾式的东亚小农经济。正是由于这个原因，国家从建国以来对土地的主要产出物——粮油的价格就从来没有放开过，粮油价格一直维持在很低的水平。长期以来，农民依靠有限的土地生产出低价的农产品，农民不贫穷才怪。当中国的农业生产只是以饱肚子为目标而国家暂不承担对农民的各项社会保障责任的时候，土地最重要的功能就是为农民提供最简单的生活保障（尽管这种保障是多么地微不足道），土地的流动性就十分有限。其二，我国农村劳动力资源大量过剩导致农业的不充分就业。根据有关方面的资料，中国目前的农村劳动力是二点五亿（不计已经流出的二点三亿农民工），但农业所能提供的就业机会只有一点二亿，还有一半以上的农村剩余劳动力需要转化出去。在现阶段城市无法吸纳农村大量的剩余劳动力的情形下，农业只能维持不充分就业状态。虽然随着社会综合劳动生产率的提高，农民一个工作日所得的收益也有所提高，但因为不能维持充分就业，在农业生产技术相对不变的情况下，农民增收也就没有了依靠。其三，在农业劳动生产率相对低的情况下，资金难以实现它的社会平均收益，由于资金的趋利性，资金流出农村就成为必然，国家的金融支农政策就无从兑现。尽管国家对金融支农有了一些规定，但商业银行还是纷纷从农村退出。新农村建设成为无米之炊。

“三农”研究专家李昌平先生在总结国家长期推行的农村政策时说，“九十年代的三农政策基本错误”。这位有过17年农村基层实际工作经验的学者对现行农村政策进行了全面审视。他认为中央提出“建设社会主义新农村”，顾名思义，首先是必须坚持社会主义，而坚持社会主义，就要坚持发展集体经济，没有集体经济这个社会主义农村的经济基础，社会主义新农村的建设就是无本之木，无源之水。恰恰在这个走什么道路的大是大非的问题上，却有那么一些人，主张放弃社会主义，放弃集体经济，实行土地私有化，谁一谈集体经济，大寨精神就被扣上回到老路、邪路上去的帽子。这正是他对当前“三农”现实的“大忧”。对新农村建设所遭遇的体制性障碍，著名“三农专家”温铁军教授指出：“现行的体制很难操作新农村建设，新农村建设的主要工作是进行制度创新和组织创新。一定要重新构建农村的组织载体，这是第一等的工作。”在他所倡导的乡村建设实践中，强调农民组织化和村庄文化的建设。可以说，这是从深层次上缓解“三农问题”的举措。但即便是他们也同样摆脱不了体制障碍和现实的掣肘。

如果我们不承认私有化是造成“三农问题”的幕后推手这一事实，我们要缓解“三农问题”，搞社会主义新农村建设就会迷失方向。像日韩那样依靠国家巨额投入农村在我国并不现实，主流想依靠资本家去帮助农民搞社会主义新农村建设更是一个笑话。私有化不仅摧毁了中国农民进行村庄建设的组织载体和及其经济基础，在农村建立了一套完全抛弃了农村和农民的集权体制和官僚机构，同时，在意识形态上，利己主义思潮大肆泛滥，社会主义传统核心价值观已遭遇颠覆。在这样的大背景下，进行社会主义新农村建设是不可能的。在客观上，新农村建设已经虚置化了。

现在我们来看政府在新农村建设中做了哪些事。一、取消了农业税，减轻了农民负担；二、对农业进行补贴，增加了农民收入；三、免除农村孩子上学的学杂费，进一步减轻了农民负担；四、退耕还林政策使农村部分家庭得到一定实惠；五、农村基础设施的投入有了增加；六、鼓励农民兴办农民专业合作社，并以此实现生产协作。这六大举措无疑对农村社会的稳定和发展起到了一定的作用，因此被誉为“富民惠农”政策。

来分析一下这一政策在农村的实际效果。以湖南湘西农村为例，税费改革前农民人均负担税费大概在六十元，现在人平农业补贴也是六十元，一个家庭以五个人算，两项相当于平均增加收入六百元；一个家庭以一个子女计，子女免去学杂费后，一年少要开支三百元左右，三项合计一个家庭“增收了”九百元，人平“增收”一百八十元。退耕还林只是少数人受益，这里不计入农民增加的收益中。以上只是理论上的数字，实际生活中可能不是这样的。这是因为，第一，农村公益事业要办，地方政府在拨款的同时往往要求村民无偿集资，这个额度往往大于免税和补贴所带来的收益；第二，各级政府和部门对国家补贴资金的坐支节流往往使补贴政策大打折扣；第三，学校虽然免去了学杂费，但对学生的变相收费并没减少，有的地方反而增加了。而且，由于农村学校的大规模拆并，农民子女往往要到比较远的乡镇或县城上学，上学总的开支变得更大。第四，由于机制腐败，国家投入到农村建设的大部分钱将落入少数精英之手，农民难以享受到公共财政的阳光。第五，《农民专业合作社法》只是在一些有产业基础的地方发挥有限的作用，对全面提升农民组织化程度没有多大帮助，因为它并不鼓励综合性的农民合作经济组织，所以对农村经济发展和农民增收没有多大意义。第六，如果我们还把物价上涨的因素考虑进去，那么农民从政策措施中所得到的好处只怕是如李昌平先生所说的那个“小喜”了，是未足乐道的。

这种“撒胡椒面”式的农业补贴和“毛毛雨”式的惠农措施对维护农村稳定起到一定的作用。但对实现农民增收以及新农村建设所提出的生产发展、生活宽裕的目标没有多大的帮助。

再来看地方政府是如何进行社会主义新农村建设的。我们以县乡级政府为例。在我们这样一个相对落后的地区，政府的全部工作就是三个字：“保运转”。“官本位”是地方政府的实质。政府农村工作的“重中之重”并不是中央提倡的“三农问题”，而是本应该属于部门一般业务性事务的计划生育工作。我这样说是有根据的，这依据就是乡村两级组织每年和上级政府签定的一个年度目标管理责任书。在这份目标管理责任书中，县乡两级政府给下级各项工作量化打分并依此进行考评。量化的分数是这样的：计划生育50分，安全稳定20分，党建10分，经济社会发展10分，完成上级任务10分。年初在全县三级干部会议上，一位县领导眉飞色舞说起当年的目标管理就是在他的主持下搞起来的，言语中充满了自豪。从这份责任书上我们已经完全清楚地方政府在干什么了。

记得二OO五年秋我乡确定社会主义新农村建设示范村的时候，那时大多数村干部还不知道新农村建设是怎么一回事。我要求乡里把示范村的名额给我们，乡里同意了。我其时对中央的新农村建设的相关政策知道一些，自以为有了示范村的名额后会得到相关优惠或者指导。但事实是，两年多以来我们没有得到有关方面任何有益的帮助和指导。我村的群众对政府抱了很大的希望，因为大家经常从电视中看到有关新农村建设的一些报道。只有我知道，依靠地方政府来搞新农村建设简直就是画饼充饥。地方政府没有进行新农村建设的促进和约束机制，新农村建设的政府“主导”无从谈起，它在地方政府那里已经完全虚置了。

长期以来，政府对农村社会深层次的体制障碍讳莫如深，在经济上奉行九十年代以来的准私有化政策，维持农村僵化的政治架构，政府官员已成了特殊利益群体，行政体制的“官本位”得以强化凸显，以至现今“三农问题”成了“全部工作的重中之重”。新农村建设失去了政治经济基础，从提出开始就遭遇了客观上的体制障碍和现实中的机制掣肘，它早已虚置化，成为坊间流行的谎言。

党的十七大依然把农村家庭承包制作为一项长期的制度加以维系，在这样的背景下，要突破新农村建设中的体制障碍，就必须进行制度创新和组织创新。当前，中央已经充分认识到三农问题的重要性，对农业政策做了一些大的调整，在制度上保证了对农业的“反哺”。但在新农村建设的组织载体上，依然没有什么新的突破。

按照温铁军教授的思路，组织创新是第一等的工作。

首先，应探索建立新农村建设的组织载体，当前最现实的做法是实现农民的组织化。在农庭承包制的基础上，采用以耕地入股的方式组建农民规模经济合作组织。国家应该给予符合条件的农民经济合作组织以财力上的扶持，从政策上促成农民经济合作组织的建立。因为目前要把农民组织起来还有很多现实的困难，这里不仅有农民的个体小农意识的阻碍，更多的来自于目前不合理的国家制度安排。没有一系列适合农民合作组织发展的国家制度、政策这个“助产婆”的支持，尽管农民合作组织已经经过了十月怀胎，成了社会经济生活发展的必然要求，但还是不能顺利的降生下来。

其次，要实现农业由单一农业向综合农业的转变。农业不再是单一的种养业，而是集生产、加工、销售和服务于一体的综合产业。要将农业体系的大部分利润留在农村，留给农民。当然，实现这一步的前提必须是农民的高度组织化，因为只有高度组织化的农民才能做到这一点。农业领域一旦拓宽，农业体系的巨大优势将会显现出来，同时，它将完全能吸纳当前农村中大量的富余劳动力，从而减轻对城市的就业压力。