重大自然灾害应急处置情况 面对自然灾害，明清两朝政府怎样处置？

面对自然灾害，明清两朝政府怎样处置？  

明末清初之际，中国出现了极冷的气候灾害，冬天奇寒无比。当时整个中国的年平均气温都比现在要低，此时的气候特征是夏天大旱与大涝相继出现，冬天又奇寒无比。整个中国不光黄河流域，连上海、江苏、福建、广东等地都狂降暴雪。这就是气象学上所说的明代后期和清代前期的“小冰河期”。

受灾的灾民

这个"小冰河期"导致明朝后期到清初的粮食大幅度减产，引发了社会剧烈动荡，人口锐减。有学者认为小冰河时期是明朝灭亡的主要原因。因为连续的黄河流域大旱，江南地区水灾不断，许多地区农作物大幅减产或者绝收，对老百姓的生存产生了极大的危害。整个明代因自然灾害而死的据统计总共有六千多万人，年均有二十多万死于自然灾害。每到灾年，老百姓衣食无着，许多人靠吃树根和“观音土”为生，这是政府无法回避的一个严峻的社会现实。政府如何才能做好灾害的救济工作，稳定社会秩序，是一个严峻的问题。

明朝自朱元璋时起，为了预防自然灾害，也是有所准备的，也制定了完善的救灾和赈济政策。朱元璋曾在全国设置以调节粮食价格、备战备荒为目的的“预备仓库”，规定每个县里至少要设四个预备仓库，并在民间挑选一些德高望重的老人与官府共同管理。这些预备仓库根据每个县人口和面积的多少，容量各异。一些人口多的大县囤粮不得少于十五万石，人口少的小县在两万石左右。

朱元璋

预备仓的作用除了大灾之年无偿救济之外，一些家庭周转困难的老百姓，也可以在家里粮食不够吃的情况下向预备仓借贷。这种借贷是要付一定的利息的，不过利率相对不高，头年借米一石，第二年收了粮食时需要还一石五斗。相对民间当时的高利贷来说，老百姓还是能够接受的。

除了政府设置预备仓之外，明朝也鼓励民间资本和社团与官府合作，建立义仓。每年到了收获季节，由富商大户和民间资本出头，以平价收购粮食存储，待灾荒之年用这些粮食救济群众。这些民间义仓在平时也可以借粮放贷，其借贷利率可以在官府规定的范围内自行调整，所得的利润用来维持开支，以此激发民间资本的积极性。一些大户富户如果在这种义仓里捐献的粮食达到一定数量，也会被政府表彰，或者可以担任乡里一些基层组织的职务，这些做法都是为了鼓励富人们与政府保持一条心，共同做好社会救济的基础工作。

明代粮仓

若是一旦发生大的灾情，明朝政府也有很多应对的措施，以保障老百姓的生产生活。

发生自然灾害后，及时做好灾情统计上报，以便中央政府掌握灾情，制定救灾计划，是非常重要的一项工作，需要政府事先制定完善的灾情统计和摸底排机构。这一点明朝在明朝做得非常到位。自朱元璋时代起，明朝就制定了完善的勘察、统计和上报灾情的一个系统。

《大明律》规定：“地方凡遇重大灾伤，州县官亲诣勘明，申呈抚按。巡抚不待勘报，速行奏闻。巡按不必等候部覆，即将勘实分数，作速具奏，以凭覆请赈恤”。

从《大明律》可以看到，明朝规定灾情发生后，从州县到中央，一定要在第一时间里行动起来，迅速做出反应，尽快将受灾情况一级级上报，任何一级不得迁延。同时针对一些重特大灾情，可以不用等候上级批复，省一级政府可以先行做出赈恤决定，安抚好灾民，然后再会同中央部委制定详细计划。这是一种放权给基层的做法，对于朱元璋这个对权力十分迷恋的皇帝来说，让他做出这种决定实属不易，也可以看出来自社会底层出身的朱元璋对民间疾苦还是有着充分的认识，知道救灾如救火，一刻也拖延不得。

灾民

灾情发生后，明朝中央政府会根据灾情的种类、大小和蔓延情况制定符合实际的赈济计划，要保证灾民有饭吃。明代规定，赈济粮按每个成年人每月一斗、老人小孩子每月六升的标准发放，确保灾民不挨饿。这些赈济粮食主要是在各地的预备仓中调集，如果预备仓粮食不够，则可以从中央的漕运粮中截留，也可以从临近地区调集。永乐八年，江苏太湖地区遇上特大洪灾，灾民超过八十万，当地预备仓也进水，朱棣便命从临近的徐州、滁州地区紧急调集粮食六十万石，分派到灾区，解决了老百姓吃饭问题。因此此次洪灾虽然属于百年不遇，但死亡人数很少，根据《明实录》的记载，灾后死亡人数仅有六十余人，可以说是非常罕见的，也是非常成功的一次救赈。

每次大灾后，朝廷都会根据实际情况，对受灾地区减免赋税，实行以工代赈的方式进行灾后生产自救。景泰五年，苏州一带先涝后旱，朝廷便减免了当地应交的公粮二百万石；万历十一年，四川大旱，明朝中央政府也减免了四川全省公粮一百四十万石。

每次大灾，特别是洪涝灾害后，兴修水利是必要的灾后自救和重建工作。明朝政府虽然发放救济粮，减免灾区赋税，但这只是治标之法，要想治本，还得出动人工，对河道、水利工程进行修复。因此每次洪涝灾害后，朝庭都会组织灾区人民兴修水利，疏通河道，并按出工人口发放口粮，即解决了灾区人民的吃饭问题，也利用这些劳力恢复或者说改善了防灾工程，可谓一举两得。

明代水利工程

在一些百年一遇的大灾面前，由于受灾人口太多，仅靠政府和社会调拨粮食都不能及时解决受灾群众温饱时，明朝政府也会动用军备粮仓的粮食，同时动员地方上的缙绅大户，四处设置粥厂，舍粥于民，保证灾民先渡过难关。舍粥一般每天两次，上午和下午各一次，老人儿童和妇女优先，男性灾民要帮助捡柴、烧水、劈柴后才能分到粥食。同时灾民中有特长的，比如会看病的郎中、会做饭的厨子都会被集中到粥厂，他们的待遇稍有不同，在两餐粥之外，还有一些其他食品供应，条件是他们要随时呆在粥厂，协助工作，帮助灾民。

对于因灾成为孤儿或者鳏寡孤独老人的，政府也会在灾后对他们进行妥善安置。朱元璋早在洪武五年就在天下郡县设置了孤老院，也叫养济院，对那些孤寡老人和孤儿进行救济，每个月提供粮食和布料，标准是每人每月米三十斤，柴三十斤，每年粗布一丈；儿童减半。

明朝在救灾救济上也很注意运用社会力量，不再由政府大包大揽，而是充分调动社会贤达、乡绅和富商等一切力量，形成全社会救灾救济的良好社会氛围。

这些乡绅富户每逢大灾之年，在政府的劝导下，一般都能主动拿出钱来赈济灾民，而政府则不吝对他们大为表彰，或者授予各种名誉官职，或者下旨恩赏，甚至出现皇帝特批为杰出的慈善家树立牌坊的。

明末农民起义

正是明朝有了这种多元化的社会救济体系，所以在中前期很少出现因灾大面积人口减少的现象的发生。但是明朝后期，随着朝政和统治者日益腐朽，土地兼并的严重化，加上海禁和战争，使得国库收入入不敷出，社会救济的力度和保障性也随之一落千丈。这也是明朝末年农民起义爆发，灾民流民纷纷加入造反的队伍的一个重要原因，可以说在某种意义上，明朝是自己为自己挖掘了坟墓。

清朝入关后，在救灾救济制度上基本延续了明朝中前期的做法，应对灾荒的主要措施有六个方面：一是停征或者减免赋税，二是政府出面借贷钱粮给灾民，三是动员社会力量捐资捐粮，四是以工代赈，兴修公共工程，五是蠲免赋税，六是从国库调拨钱粮等。

为了便于说明，我们下面从两个案例中来分析清朝救灾制度。

清代灾民

康熙四年，山东全省大旱，济南、兖州、东昌、青州、登州、莱州六府全部受灾，许多州县粮食颗粒无收，山东巡抚紧急上报康熙，要求免除全省当年所有税银，并请求朝廷从邻近的河北、江苏等地紧急调拨粮食入鲁，解决灾民“自相食”的问题。

清朝皇帝在大灾面前，一般都会先表演一场政治秀。康熙在得到山东大旱的汇报后，第一时间率领百官去先农坛举行超大规模的求雨仪式，祈祷天神、地神、太岁、社稷等神灵，并颁布罪已诏，请求上天的谅解，以经安抚人心。

清朝在各个省都建有“常平仓”，这是吸收明朝“备用仓”经验基础上建立的能调节粮食价格、安定市场秩序和解决灾年老百姓吃饭问题的一项仓储制度，康熙四年，山东全省七十个“常平仓”共存储粮食十一万石，在此次救灾过程中，全省共运用七万六千石粮食用于赈济灾民，而且动作十分迅速，是在四十天内发放到灾民手上，对稳定社会秩序起到了至关重要的作用。

无家可归的灾民

政府的第二个动作是“散赈银六万两，米六万担尽发四府赈济”，这笔救灾款和物资是在临近的河北、河南和富庶的江南省就近调拨的，对灾民中断粮的发粮，次一等的发放一定的银钱，生活尚有着落的便将救灾款以贷款的形式放发到灾民手上。这种区分不同受灾程度和影响的做法更加公平，虽然在实际操作中也出现过官府带有主观性的不足，但相比明朝的一刀切发放，更加受到群众拥护，此举尽得民心，又节约了救灾物资，是康熙政府的高明之举。

此次大灾后的两年，整个山东省税赋总共减轻40%以上，受灾特别严重的东昌府甚至达到90%，也就是在灾后两年中，东昌府基本不用上缴税赋。而受灾稍轻、恢复较快的青州府和登州府，灾后两年中，上缴的税赋共减免30%。这种区别对待不同灾情和影响的做法也比明朝的来得科学，缓和了官民矛盾。

整体来说，清朝的康、雍、乾时期，是封建社会最后一个盛世，此时政府财力充足，皇帝也比较爱惜子民，虽然多次发生自然灾害，但清政府的救济措施比较得力，社会影响较大，受灾的百姓虽然损失很大，但并没有出现大面积的死亡情况，也没有出现大规模的饥民和流民。虽然乾隆时甘肃省官场出现了贪污救灾物资的窝案，但后来乾隆大力查处，处决了以王亶望为首的一批贪官污吏，挽回了政治声誉。

粥厂舍粥

但是到了光绪初年山西大旱时，此时的清政府在内忧外患之下，财力严重不足，统治者根本没把老百姓的死活当一回事，造成了饿殍遍野的“丁戊奇荒”的爆发，无数灾民饿死，整个山西经济近于瘫痪。

这场蔓延山西全省的旱灾，灾情严重而持久。整个山西自同治十一年冬天开始，几乎有十一个月没有下雨，造成多条河流干涸。而春旱导致小麦无法播种，“饿毙人死千万”。山西赵城甚至出现了近三年没有有效降雨，所有田地全部绝收，又加上瘟疫流行，五十四个村子成为绝户村。

这场特大灾害导致山西全省饥民遍地，老百姓被迫连观音土也哄抢当做食物，而长期食用观音土又造成了大量的灾民死亡，瘟疫在灾民中传播。一些老百姓甚至“易子而食”。

面临死亡的灾民

这场大旱发生时，清政府早已江河日下，虽然清政府不敢不做出救济的姿态，但是救灾救济物资少得可怜。旱灾发生七个月后，第一批救灾粮七千一石才运到太原，这点粮食根本就是杯水车薪。太原府在放发时，只能按每户“三合”的标准发放，有些人口较多的灾民领到的粮食还不够支撑三日。这是因为山西本省仓库本就没有多少存粮，而从陕西等地调拨的粮食又路途遥远，且陕西存粮也有限，根本无法满足山西灾民之所需。

更令人气愤的是，一些官员勾结奸商，囤积居奇，哄抬粮食价格，谋取暴利。太原，这个清朝督抚眼皮子底下的省城，粮食价格涨到每斗三千五百文，是灾前的六十倍之多，而那些督抚大员们视若不见，其原因就是他们与奸商勾结，大发国难财的缘故。要知道此时的山西巡抚大人，乃是曾国荃这个“巨额财产来路不明”的大员，有人说他的发家是掠夺了太平天国的宝藏，此说并无佐证，更大的可能就是他在山西大发国难财的缘故。

曾国荃

虽然最后曾国荃迫于压力，也做了一点救灾方面的工作，但这场“丁戊奇荒”造成山西数百万人死亡，他是难辞其咎的。

从明清两代救灾救济制度上来看，都有着不少共同之处。两个王朝在救灾救济制度上都比较完善，也善于将政府力量和民间力量相结合，充分发动群众和整个社会的力量。所以这一时期的自然灾害对老百姓的影响相对较小，就算遇到灾年，也不容易发生大面积的逃荒或者死亡事件。封建王朝的中前期，一般国力比较强盛，吏治比较清明，就算有较大的自然灾害，统治者也可以利用政府资源，从容面对。

灾民中的儿童

而明清两朝的后期，统治腐朽，吏治败坏，这一时期遇到大的自然灾害，损失则大得多。这时的官员们不是把救灾放在第一位，而是乘机中饱私囊，这就容易激化社会矛盾。明朝的农民起义正是在这种背景下爆发的，而清朝虽然并非正面亡于农民起义，但太平军也好，捻军也好，都是积攒很深的社会矛盾和阶级矛盾的总爆发，也正是这些矛盾，敲响了清朝的丧钟。

参考资料：《历史灾害与文明演进》、俞政《荒政丛书》