资本和资产哪个范围大 政府和社会资本合作的专案范围及模式

政府和社会资本合作的专案范围及模式  

政府和社会资本合作的专案范围及模式

政府和社会资本合作模式操作指南
（试行）
第一章 总则
第一条 为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预演算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性档案，制定本指南。
第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
第三条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作专案的识别、准备、采购、执行和移交等活动。
第四条 财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。
各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支援、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、资讯统计、专家库和专案库建设等职责。
第五条 各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作专案。
第二章 专案识别
第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类专案，适宜采用政府和社会资本合作模式。
政府和社会资本合作专案由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
（一）政府发起。
财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作专案。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建专案或存量公共资产中遴选潜在专案。
（二）社会资本发起。
社会资本应以专案建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作专案。
第七条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作专案进行评估筛选，确定备选专案。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定专案年度和中期开发计划。
对于列入年度开发计划的专案，专案发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建专案应提交可行性研究报告、专案产出说明和初步实施方案；存量专案应提交存量公共资产的历史资料、专案产出说明和初步实施方案。
第八条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。
定性评价重点关注专案采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作专案全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算专案的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低专案全生命周期成本。
第九条 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据专案全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的专案，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的专案，可进行专案准备。
第三章 专案准备
第十条 县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责专案评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为专案实施机构，负责专案准备、采购、监管和移交等工作。
第十一条 专案实施机构应组织编制专案实施方案，依次对以下内容进行介绍：
（一）专案概况。
专案概况主要包括基本情况、经济技术指标和专案公司股权情况等。
基本情况主要明确专案提供的公共产品和服务内容、专案采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及专案运作的目标和意义。
经济技术指标主要明确专案区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
专案公司股权情况主要明确是否要设立专案公司以及公司股权结构。
（二）风险分配基本框架。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、专案回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配专案风险。
原则上，专案设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
（三）专案运作方式。
专案运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、专案投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
（四）交易结构。
交易结构主要包括专案投融资结构、回报机制和相关配套安排。
专案投融资结构主要说明专案资本性支出的资金来源、性质和用途，专案资产的形成和转移等。
专案回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
相关配套安排主要说明由专案以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和专案所需的上下游服务。
（五）合同体系。
合同体系主要包括专案合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。专案合同是其中最核心的法律档案。
专案边界条件是专案合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确专案资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确专案合同期限、专案回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、专案新增改扩建需求等应对措施。
（六）监管架构。
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对专案实施机构的授权，以及政府直接或通过专案实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
（七）采购方式选择。
专案采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。专案实施机构应根据专案采购需求特点，依法选择适当采购方式。
公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济引数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的专案。
第十二条 财政部门（政府和社会资本合作中心）应对专案实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由专案实施机构报政府稽核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
第四章 专案采购
第十三条 专案实施机构应根据专案需要准备资格预审档案，释出资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证专案能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
专案有3家以上社会资本通过资格预审的，专案实施机构可以继续开展采购档案准备工作；专案通过资格预审的社会资本不足3家的，专案实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；专案经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
第十四条 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上释出。资格预审合格的社会资本在签订专案合同前资格发生变化的，应及时通知专案实施机构。
资格预审公告应包括专案授权主体、专案实施机构和专案名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请档案的时间和地点。提交资格预审申请档案的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
第十五条 专案采购档案应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明档案、采购方式、政府对专案实施机构的授权、实施方案的批覆和专案相关审批档案、采购程式、响应档案编制要求、提交响应档案截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、专案合同草案及其他法律文字等。
采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，专案采购档案除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。
第十六条 评审小组由专案实施机构代表和评审专家共5人以上单阵列成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由专案实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。专案实施机构代表不得以评审专家身份参加专案的评审。
第十七条 专案采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。
专案采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程式进行：
（一）采购公告发布及报名。
竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上释出。竞争性磋商公告应包括专案实施机构和专案名称、专案结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、专案产出说明、对社会资本提供的响应档案要求、获取采购档案的时间、地点、方式及采购档案的售价、提交响应档案截止时间、开启时间及地点。提交响应档案的时间自公告发布之日起不得少于10日。
（二）资格审查及采购档案发售。
已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应档案评审环节对社会资本进行资格审查。专案实施机构可以视专案的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。
采购档案售价，应按照弥补采购档案印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以专案采购金额作为确定采购档案售价依据。采购档案的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。
（三）采购档案的澄清或修改。
提交首次响应档案截止之日前，专案实施机构可以对已发出的采购档案进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购档案的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应档案编制的，专案实施机构应在提交首次响应档案截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购档案的社会资本；不足5日的，专案实施机构应顺延提交响应档案的截止时间。
（四）响应档案评审。
专案实施机构应按照采购档案规定组织响应档案的接收和开启。
评审小组对响应档案进行两阶段评审：
第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购档案的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购档案中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经专案实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程式按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。
第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应档案进行综合评分，编写评审报告并向专案实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程式按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。
第十八条 专案实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购档案、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过专案预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作专案初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作专案，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。
第十九条 专案实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。
第二十条 专案实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。
第二十一条 确认谈判完成后，专案实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购档案、响应档案、补遗档案和确认谈判备忘录拟定的合同文字进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文字应将中选社会资本响应档案中的重要承诺和技术档案等作为附件。合同文字中涉及国家祕密、商业祕密的内容可以不公示。
公示期满无异议的专案合同，应在政府稽核同意后，由专案实施机构与中选社会资本签署。
需要为专案设立专门专案公司的，待专案公司成立后，由专案公司与专案实施机构重新签署专案合同，或签署关于承继专案合同的补充合同。
专案实施机构应在专案合同签订之日起2个工作日内，将专案合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家祕密、商业祕密的内容除外。
第二十二条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP专案采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。
第五章 专案执行
第二十三条 社会资本可依法设立专案公司。政府可指定相关机构依法参股专案公司。专案实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购档案和专案合同约定，按时足额出资设立专案公司。
第二十四条 专案融资由社会资本或专案公司负责。社会资本或专案公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和专案实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
社会资本或专案公司未按照专案合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止专案合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或专案公司可根据专案合同约定协商修订合同中相关融资条款。
当专案出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或专案公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或专案公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。
第二十五条 专案合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和专案实施机构应建立政府和社会资本合作专案政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作专案中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。
第二十六条 专案实施机构应根据专案合同约定，监督社会资本或专案公司履行合同义务，定期监测专案产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
政府有支付义务的，专案实施机构应根据专案合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或专案公司及时足额支付。设定超额收益分享机制的，社会资本或专案公司应根据专案合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
专案实际绩效优于约定标准的，专案实施机构应执行专案合同约定的奖励条款，并可将其作为专案期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，专案实施机构应执行专案合同约定的惩处条款或救济措施。
第二十七条 社会资本或专案公司违反专案合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管专案，直至启动专案提前终止程式。
政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管专案所产生的一切费用，将根据专案合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或专案公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。
第二十八条 在专案合同执行和管理过程中，专案实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。
（一）合同修订。
按照专案合同约定的条件和程式，专案实施机构和社会资本或专案公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订专案合同申请，待政府稽核同意后执行。
（二）违约责任。
专案实施机构、社会资本或专案公司未履行专案合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除专案合同等。
（三）争议解决。
在专案实施过程中，按照专案合同约定，专案实施机构、社会资本或专案公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。
第二十九条 专案实施机构应每3-5年对专案进行中期评估，重点分析专案执行状况和专案合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
第三十条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对专案履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。
社会资本或专案公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十一条 政府、社会资本或专案公司应依法公开披露专案相关资讯，保障公众知情权，接受社会监督。
社会资本或专案公司应披露专案产出的数量和质量、专案经营状况等资讯。政府应公开不涉及国家祕密、商业祕密的政府和社会资本合作专案合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和专案重大变更或终止情况等。
社会公众及专案利益相关方发现专案存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。
第六章 专案移交
第三十二条 专案移交时，专案实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回专案合同约定的专案资产。
专案合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括专案资产、人员、文件和智慧财产权等；移交标准包括装置完好率和最短可使用年限等指标。
采用有偿移交的，专案合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，专案实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府稽核同意后实施。
第三十三条 专案实施机构或政府指定的其他机构应组建专案移交工作组，根据专案合同约定与社会资本或专案公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和效能测试方案。
专案移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照专案合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。
专案移交工作组应严格按照效能测试方案和移交标准对移交资产进行效能测试。效能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或专案公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
第三十四条 社会资本或专案公司应将满足效能测试要求的专案资产、智慧财产权和技术法律档案，连同资产清单移交专案实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或专案公司应配合做好专案运营平稳过渡相关工作。
第三十五条 专案移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对专案产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
第七章 附则
第三十六条 本操作指南自印发之日起施行，有效期3年。
第三十七条 本操作指南由财政部负责解释。

哪些型别的专案适合采用政府和社会资本合作模式模式

根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通 知》（财金〔20M〕76号）的规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的项 目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、
需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领 域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合 管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的专案。

什么是政府和社会资本合作（PPP）模式

所谓PPP模式，即Public-Private-Partnership，简称PPP，也称为公私合作模式，是政府和社会资本，在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。以照明PPP专案为例，这是针对城市市政照明设施亮化专案、由政府与社会资本合作经过一体化能效升级改造，实现智慧城市照明并负责一定年限的经营而达到共赢的一种新模式，即智慧城市照明PPP合作运营模式。在基于简能（SECOING）高压HID氙气路灯智慧照明系统为载体的智慧城市照明PPP合作运营模式中，运营管理公司对合同约定区域已有的市政照明设施进行日常运营维护，并进行智慧城市照明升级改造，将原有市政照明基础设施（光源、电器、灯具、灯杆、变压器、线缆及配电箱等）逐步进行更换，从而实现辖区内整体市政照明效果的全面提升，城市照明实现智慧化管理，并确保整体市政道路照明设施的稳定执行，道路照明效果达到《城市道路照明设计标准》要求。政府出让公共照明资源特许经营权，监管、购买照明服务；由社会资本投资，以运营管理公司为主体进行一体化系统升级改造，长效运营、服从监管、科学管理、盈亏自负。

什么是政府和社会资本合作模式

一般叫做PFI，政府和私营资本合营，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的专案，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施专案的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的专案完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的专案融资方式。

政府和社会资本合作（ppp）专案的理论依据

今年以来财政部和国家发改委相继下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号（下称“76号文”）、《财政部关于政府和社会资本合作示范专案有关问题的通知》（财金[2014]112号）（下称“112号文”）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金[2014]113号）（下称“113号文”）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（下称“2724号文”）及其附件《政府和社会资本合作专案通用合同指南》（下称“《合同指南》”），社会各方面对政府和社会资本合作（PPP）高度关注，各方面都在研究PPP的操作，江苏、湖南、河北、河南省也相继出台了地方性的PPP规定，但这些规定中对PPP涉及的相关法律问题并没有解决，因此，本文就PPP实施涉及的法律问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、政府与社会资本合作的法律性质
PPP模式通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务（主要是公用性基础设施建设）而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。在PPP专案中一方是政府，一方是代表社会资本的私营机构。作为国家机关的政府由民众选出，然后代表社会民众对社会实施管理职能，政府对社会管理的行为属于行政行为，行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出；同时，行政行为具有强制性，以国家强制力保障实施，行政相对方必须服从并配合行政行为，否则，行政主体有权给予制裁或强制执行。作为政府，为了实现行政管理目标，或维护社会公共利益，也可以与行政相对人经过协商而签订行政合同，行政主体对于行政合同的履行、变更、或解除享有优益、监督权、指挥权、单方解除权。总之行政合同签约的主体之间是不平等的，这与民事合同于平等主体之间经过协商意思表示一致而签订有本质的区别。
PPP模式有多种，在不同的国家模式也有差别，首先PPP合同，无论是BOT、BOOT，还是其他型别，都是为了提供公共服务（当然，投资方在其中也有其私人的利益），而这些公共服务原来由政府提供，当政府把这些服务交给私营机构或公私合营机构提供时，所签订的合同一方必然是政府，而政府也有权力对合同履行进行监督，而不仅仅是合同的平等一方，所以PPP合同法律关系，具有行政性质。
而另一方面，在PPP合同的订立过程和履行过程中，非政府一方的社会资本或者说私营机构，也可以在利益、风险分配，违约责任、补偿等问题上与政府进行协商，讨价还价，这与行政行为的单方意志性和强制性又有不同，体现出民事合同的特点。所以PPP合同即反映了政府与私营机构之间的民事合同关系，又有政府与私营机构之间的管理与被管理、监督与被监督的行政关系，属于兼具公法和私法性质的混合合同，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。
当然也确实有人认为，政府与私营机构签订的合同，并不属于政府行使社会管理职能的合同，应该属于民事合同。我认为，政府作为社会管理者，具有双重的角色，在行使社会管理职能时，属于社会的管理者，其作出的行为为行政行为，具有单方意志性和强制性。当不履行社会管理职能，就不以社会管理的角色出现，如政府采购办公用品，虽然也涉及政府的正常执行，但并直接涉及政府的社会管理职能，其所签订的合同应该属于民事合同，在这种的合同中政府没有管理与监督的职能。在政府与代表社会资本的私营机构签订道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等合同时，这些服务本身不属于政府的社会管理职能，在政府负责道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等市政基础设施服务时，其角色并不是社会管理者，政府把有关的服务交给私营机构所签订的此类合同也应该不属于行政合同。但由于市政建设等公共服务涉及社会公众利益，而政府也是民众选举出来为公共利益服务的，所以政府应该对市政基础设施的服务承担责任，代表公众履行管理义务，介入到市政基础设施服务中去，这样，以市政基础设施服务为基本内容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的双重特征。
二、政府与社会资本合作是否适用《政府采购法》和《招标投标法》
“76号文”按照《政府采购法》及有关规定，依法选择专案合作伙伴，财金“113号文”第11条在采购方式选择中明确规定“专案采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。专案实施机构应根据专案采购需求特点，依法选择适当采购方式。”发改委的2724号文也规定：“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择”合作伙伴。
但有人提出，PPP专案不应适用《政府采购法》和《招标投标法》，理由是PPP专案投资来源于社会资本没有使用政府资金，不属政府投资专案，有些PPP专案是使用者付费或使用者付费加政府补贴，无法判断是否属采购范围，不应属于政府采购法所称的工程或服务；PPP专案虽然有提高公共服务效率、转变政府职能、改革财税体制的目的，但吸收社会资本的目的可能更直接，而《政府采购法》规范的是政府购买工程与服务，并不是为了融资，所以PPP专案的性质与政府采购并不符合；《政府采购法》和《招标投标法》对招投标的过程过于严格，不适合于长期而复杂的PPP专案。
但我认为，以上理由虽然有一定道理，但就目前的情况，适用《政府采购法》和《招标投标法》是更好的选择。首先，《政府采购法》规定了哪些工程和采购应该适用该法，《招标投标法》规定了哪些招标投标必须依据招投标法进行，但并没有排除其他的专案不得适用；作为行政合同与民事合同兼有的PPP专案，即使不属于该法调整范围、没有使用政府资金，双方当事人可以选择适用准据法；其次，采用公开的、竞争性的招投标制度，是政府公共采购的基本要求，也是目前防止腐败的基本手段，通过公开、公正的程式确定的合同其合法性更强，对社会资本也是一种保护；第三，从技术上看，PPP合同周期长、内容复杂，如果简单的进行招投标，无法解决合同中的很多问题，不利于达成完善的合同，但《政府采购法》中也明确规定可以采用竞争性谈判和竞争性磋商程式，从而弥补合同谈判不充公的缺陷；第四，相关的法律，如《市政公用事业特许经营管理办法》等法规和地方性规定均规定采用招投标制度，不采取招投标制度怎么在合理的程式确定专案实施单位，而且由于目前的各法律对于招投标的规定比较粗糙，可以由部委或地方人大制度详细的操作性细则，这样即不违反巨集观的法律规定，又使PPP的招投标程式具有可操作性。
《招标投标法》规定，招标人不得向他人透露已获取招标档案的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，或者泄露标底，影响中标结果的，中标无效。招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，影响中标结果的，中标无效。《政府采购法》规定，谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判档案。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他资讯。谈判档案有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。
这两个法律之间并不存在冲突，首先，在进行PPP专案谈判的时候，可以将有关专案的关键点列为谈判要点，只要对所有的参与者公平，并按《政府采购法》不透露其他供应商的资讯，招投标就是合法和公正的；如果专案在谈判过程中因某家供应商的建议和意见，发生了实质性的改变，只有公平的告知其他供应商，这个过程也是公平的，不影响谈判的结果；其次，由于是竞争性谈判，谈判肯定涉及实质性的合同条件，按招投标法，在中标前招标人与投标人进行实质谈判，并不必然导致合同无效，只要程度公平，机会均等，不影响中标结果就可以，因谈判导致合同条件变化的，只要按《政府采购法》通知其他供应商，程式就是合法公正的，由于合同条件的变化，等于是启动了新一轮的谈判；在113号文也规定，评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购档案的技术、服务要求以及合同草案条款，实质性变动的内容，须经专案实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本；第三，在通过谈判，将合同条件大部分确定后，再制定招标的最终档案，制定招标的条件或条件的组合，在确定大部分合同条件的基础上，由投标者就不确定的价格等条件，或条件的组合进行正式投标，由招标人在最终的投标条件中进行选择，这样即遵守了法律的规定，也不至于因遵守法律规定影响专案谈判、招投标的质量。
在PPP专案中，如果通过招投标方式或竞争性谈判方式确定了PPP的专案主体，但PPP专案还要设立专案公司，即PPP合同的谈判参与方并不是PPP专案的实施公司，这样投标主体与签约主体就不一致，为此113号文规定，需要为专案设立专门专案公司的，待专案公司成立后，由专案公司与专案实施机构重新签署专案合同，或签署关于承继专案合同的补充合同。但同时也应该限制专案公司的股权转让，不允许专案公司的投资方进行实质性的变更。另外，在通过招投标或竞争性谈判确定PPP实施方后，签订特许经营协议的时候是否还应该进行招投标，这个问题也应该明确。
三、政府合作的主体
由于“76号文”和“2724号文”都是政府部门制定的，而且都是通知和指导意见、指南等，在效力层级上还达不到部门规章，在规范性和严谨性、统一协调方面都有不足，比较明显的是关于政府与社会资本合作时，政府方的实施机构不一致。
“76号文”由于是财政部制定的，希望由地方各级财政部门要会同行业主管部门进行专案评估、选择合作伙伴、签订合同，在“113号文”中建议设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支援、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、资讯统计、专家库和专案库建设等职责，在具体运作中又提出由财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门开展专案筛选和评价，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为专案实施机构，负责专案准备、采购、监管和移交等工作。实际上没有明确具体的负责部门，作为财政部也无权明确规定由哪个部门负责实施。
发改委2724号文提出按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的专案实施机构，即把实施机构的确定交给了地方政府。
在特许经营领域2004年建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》规定，国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。即，具体实施机构是各地的公用事业主管部门。而《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）中规定，省级以上人民政府发展改革部门负责指导和协调本行政区域内基础设施和公用事业特许经营工作，会同有关部门制定基础设施和公用事业特许经营的重要制度、重大规划。县级以上地方人民政府有关部门依据本级人民政府的授权作为实施机关，负责本部门职责范围内基础设施和公用事业特许经营专案的具体实施工作。根据这个规定，落实下来，还是各公用事业的主管部门。
《江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（苏财金〔2014〕85号）提出各市、县财政部门应积极推动建立政府牵头，财政、发改、规划、住建、交通、环保、卫生、民政等职能部门参与的PPP协调领导小组，市、县财政部门应结合部门内部职能调整，研究成立由金融、预算、经建、采购、绩效等业务口组成的PPP中心，有条件的地方可申请编制部门批准设立PPP中心，作为负责PPP日常管理的机构。各市、县财政PPP中心应会同专案主管部门、专案实施机构遵照有关规定选择合作伙伴，但哪个部门是专案实施机构并没有说明，该规定中同时列出了专案主管部门和专案实施机构，说明实施机构还不是行业主管部门。按上述讲的行政合同的理论，行政合同的一方应该是行政主体，或者是政府，或者是政府授权的主管部门（其实签约主体还是政府，主管部门只是依据授权签约），未明确的实施机构签订的合同的效力就存在疑问。而政府机构的设立是各地权力机关—人民代表大会的职权，所谓的PPP中心，即使有编制，也只能是临时机构，不具备行政法和合同法上的签约主体资格，其所对外实施的行为必须经相应的政府确认后才有效。
而河南省政府出台的地方规定，明确PPP的主体是各级政府和授权单位，省政府成立推广运用工作领导小组,统一协调部署全省政府和社会资本合作模式推广运用工作。这是比较明确的，之所以出现这样的不同，是因为江苏省的规定是该省财政厅制定的，作为财政部门无权对实施主体作出决定。
而河北省的地方规定则更加明确，该省规定由各市县政府建立专案库，政府或授权组织实施单位进行评估，授权组织实施单位制定PPP实施方案，各行业主管部门会同财政部门选择合作伙伴，政府授权投资主体与PPP专案其他参与方签订合作协议，政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP专案公司在专案合作协议框架下签订特许经营协议。财政部门可给予适当的补贴，各市县政府要对PPP专案进行监管，行业主管部门要建立政府、服务使用都共同参与的综合性评价体系。相比而言，河北省对PPP运作中的政府参与主体规定的更明确，操作性更强，在法律上也具有相应的效力。
在社会资本的参与主体方面，在国家发改委的《合同指南》中，社会资本主体为“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。而在财政部的“113号文”中，社会资本则指“已建立现代企业制度的境内外企业法人”，财政部主要是考虑是否会增加政府的债务，所以明确排除了政府融资平台和其他控股国有企业。
四、关于财政补贴
关于政府与社会资本合作中各个档案均规定了对专案收入不能覆蓋成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作专案，地方各级财政部门可给予适当补贴，并分类纳入同级政府预算。但对如何补贴、决定补贴的主体和程式确定的并不明确。
财政专项资金（以下简称专项资金），是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金[1]。财政补贴在我国并没有统一的制度性规定，财政部和各地方政府关于财政补贴的规定十分繁杂，中央财政和地方各级财政都有权对特定的行业、企业和人群进行补贴。以河北省的地方规定为例，县级以上人民政府财政部门负责本行政区域专项资金的监督管理工作，其他业务主管部门按各自职责做好专项资金的监督管理工作。财政补贴的程式是，申请使用专项资金的单位和个人，向业务主管部门提交申请档案及有关资料，业务主管部门对受理的申请进行审查。业务主管部门或者专项资金使用单位按专项资金预算、归口管理的专项资金安排计划、专案实施进度和支付方式，编制专项资金用款计划，报同级财政部门。财政部门对专项资金用款计划进行稽核，符合规定的，按用款时间要求拨付专项资金（给业务主管部门）。经业务主管部门拨付专项资金使用单位的专项资金，专项资金使用单位按专案实施进度编制用款计划报业务主管部门。业务主管部门稽核后，对符合规定的拨付专项资金。当然不同的补贴专案和不同政府和政府部门规定的补贴的资金的申报、审批程式都不相同，需要逐一进行研究。
财政补贴也是政府的一项支出，按规定应该纳入预算管理，所以，只要按预演算法等规定进行预算审批，并按各地的地方性规定履行了相应资金的审批程式，财政补贴是有法律依据的。反之，如果没有经过合法的程度，仅政府承诺给予补贴，则在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现上也存在风险。所以投资PPP专案的企业一定要研究地方财政补贴的规定，并要求政府依据规定履行相应的程式，而不能仅在合同中规定一个条款就认为万事大吉。
在财政补贴的问题上，依据《中华人民共和国预演算法》，首先，经人民代表大会批准的预算，非经法定程式，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。如果没有列入预算，财政补贴是不能实现的。其次，预演算法规定预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，即按年进行预算，但PPP专案持续的时间长，往往二三十年，财政补贴的预算需要年年审批，并不能一劳永逸的一次性审批，这对于PPP专案来说也是个问题。财政部76号文提出，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，但毕竟还没有从法规上落实。
五、关于PPP专案的土地问题
按中国的土地管理法，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但城市基础设施用地和公益事业用地等是可以以划拨方式取得，据此可以理解PPP专案中的大部分用地，可以采取划拨地；关于基础设施及市政公用PPP专案（包括但不限于污水、垃圾焚烧发电、供气等），专案法人关于土地使用的权利主要有以下三种：专案法人享有划拨土地使用权、出让土地使用权以及通过租赁方式享有对土地使用的权利。
在以划拨方式取得国有建设用地使用权的情况下，融资的时候，可以办理土地使用权抵押，但抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分方可享有优先受偿权。所以很多金融机构出于风险和处置方便考虑，不愿意接受划拨土地抵押融资。
依据《担保法》第37条及《物权法》第184条的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；”即使该等土地使用权是以出让方式获得，且公益设施为私立性质，也不得抵押。《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》（法工办发[2009]231号）规定，私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上不同，其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第一百八十四条规定，不得抵押。所以在考虑PPP专案融资结构的时候要注意这些问题。
在很多专案中，投资方也会以出让土地使用权的方式取得国有建设用地使用权，投资方常常会要求与政府签订协议，由政府收到土地出让金后以补贴、返还的形式返还给投资方。首先，政府的补贴和法定的要求和程式，并不一政府加盖公章就有效的，行政行为的原则是法无授权即为禁止，没有依据法定程式的决定并不一定具有法律效力；其次，按国有土地出让金的有关规定，即2006年68号文和100号文关于土地收支两条线的规定，地方政府无权直接支配土地出让收入并再返还给投资方；第三，如果合同中已经约定了，政府收到出让金后要返还给投资方，会不会构成在土地招拍挂前确定中标人，因招拍挂制度而导致土地中标无效。
对于铁路、轨道交通等专案，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发（即地铁上盖物业），但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按招拍挂程式取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。
六、PPP专案的公司股权分配与治理结构
PPP的原义即公私合作，公私合作意味省并不是由社会资本单独出资，否则就是纯粹的BOT模式了，财政部76号文规定，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范专案提供资本投入支援，给予示范专案前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支援。即政府是要投入资金的。发改委2724号文指出PPP的意义是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；说明政府也是可能投资的。总之，政府在PPP专案中不仅是合同的一方和监管方，还是投资方。
76号文提出，在与社会资本协商确定专案财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支援给予统筹，综合考虑专案风险等因素合理确定资金支援方式和力度，但以什么样的方式提供支援并没有明确。在北京地铁四号线中，全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线专案总投资的70%，由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、讯号、自动售检票系统等机电装置，投资额约为46亿元，占4号线专案总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。4号线专案竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资[2]。这其实是租赁关系，双方为合同、即契约式合作。
在合作方式上河北省规定，政府授权的投资主体与PPP专案其他参与各方签订专案合作协议，协议内容包括“成立PPP专案公司事项”，而河南省规定“对不同合作方式所对应的资本结构”进行评估，江苏省也要求对资产权属、股权结构进行评估。即地方政府也考虑到政府投资的问题。按《企业国有资产监督管理暂行条例》国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例。企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。国有资产由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。即由国资委代表国有资产履行出资人职责，参与企业管理和重大事项的决定，并进行监督。如果政府在专案公司中持股，投资方要注意国有资产管理的特殊规定，保证公司按国有资产管理的规定进行运作。
根据公司法，公司的表决权和分红权可以不按同股同权、同股同利处理，而由公司章程进行约定，鉴于PPP专案不仅是为了吸引社会资本投资，也为了发挥社会资本在管理、技术方面的长处，提高公共服务质量和效率，公司的管理由社会资本主导比较适宜，约定由社会资产进行PPP专案公司管理、而国有资本享有优先权比较适宜，但这样的约定与国有资产管理的法律约束如何协调值得研究。

为什么要推行政府和社会资本合作的模式

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支援新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务专案，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
（二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。
（三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
二、积极稳妥做好专案示范工作
当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的专案型别、采购程式、融资管理、专案监管、绩效评价等事宜。
（一）开展专案示范。地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施专案。财政部将统筹考虑专案成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的专案进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。
（二）确定示范专案范围。适宜采用政府和社会资本合作模式的专案，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的专案。
（三）加强示范专案指导。财政部将通过建立政府和社会资本合作专案库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范专案，财政部将在专案论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。
（四）完善专案支援政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范专案提供资本投入支援。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范专案建设和运营。鼓励和支援金融机构为示范专案提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范专案前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支援。在与社会资本协商确定专案财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支援给予统筹，综合考虑专案风险等因素合理确定资金支援方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。
三、切实有效履行财政管理职能
政府和社会资本合作专案从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。
（一）着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作专案建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索专案采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范专案运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配专案风险，专案设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
（二）认真做好专案评估论证。地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好专案前期论证工作。除传统的专案评估论证外，还要积极借鉴物有所值（Value
for
Money，VFM）评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的专案进行筛选，必要时可委托专业机构进行专案评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从专案全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低专案成本。专案评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好专案财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
（三）规范选择专案合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购资讯平台，加强政府和社会资本合作专案政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作专案采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择专案合作伙伴。要综合评估专案合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和专案公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入专案磋商程序。
（四）细化完善专案合同文字。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注专案的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程式、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式专案合同文字。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。
（五）完善专案财政补贴管理。对专案收入不能覆蓋成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作专案，地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以专案运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
（六）健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和专案全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支援的专案进行财政承受能力论证。在明确专案收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的专案名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，按照政府性债务管理要求，指导下级财政部门合理确定补贴金额，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司专案向政府和社会资本合作专案转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。
（七）稳步开展专案绩效评价。省级财政部门要督促行业主管部门，加强对专案公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对专案的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
四、加强组织和能力建设
（一）推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、专案储备、业务指导、专案评估、资讯管理、宣传培训等职责，强化组织保障。
（二）持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强政府和社会资本合作模式实施能力建设，注重培育专业人才。同时，大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。
（三）强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求。同时，要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部。

ppp在中国叫政府和社会资本合作模式吗

PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式，在国内叫做政府和社会资本合作模式

如何理解进行政府和社会资本合作模式专案绩效评价的

当前推广运用和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于和社会资本合作模式的专案型别、采购程式、融资管理、专案监管、绩效评价等事宜。
(一)开展专案示范。地方各级财政部门要向本级和相关行业主管部门大力宣传和社会资本合作模式的理念和方法，按照主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施专案。财政部将统筹考虑专案成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的专案进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。
(二)确定示范专案范围。适宜采用和社会资本合作模式的专案，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的专案。
(三)加强示范专案指导。财政部将通过建立和社会资本合作专案库为地方提供参考案例。对和社会资本合作示范专案，财政部将在专案论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。
(四)完善专案支援政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范专案提供资本投入支援。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范专案建设和运营。鼓励和支援金融为示范专案提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范专案前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支援。在与社会资本协商确定专案财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支援给予统筹，综合考虑专案风险等因素合理确定资金支援方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。

PPP在中国叫政府和社会资本合作模式对吗

PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式，在国内叫做政府和社会资本合作模式。
关于“公私合作”，国际上并不存在公认的统一定义。宽泛的定义为，私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。
而公私合作模式的一些特点可以为此提供一些解决的思路：
一方面，公私合作可以拓宽基础设施专案的融资渠道，随着时间的推移能够产生更多的服务收入用于支援基础设施专案。
另一方面，公私合作还可以提高资产使用率来获得额外收入。利用基础设施相关资产产生其他方面的收入可以降低政府和使用者所付成本。
此外，公私合作也为基础专案拓展了新的融资方法，即将基础设施资产的资本成本分摊到较长的时间段。
供参考。