党风廉政建设责任制“一票否决”的利弊与完善

党风廉政建设责任制“一票否决”的利弊与完善　　

周玉平

党风廉政建设责任制实施10年来，取得了明显的成效。由于将党风廉政建设的责任明确到了单位的主要领导，有相应的奖惩措施，因此得到了各级领导高度重视、具体工作更加落实、措施更加有力。特别是在内部廉政教育、内部监督措施方面成效更为明显。10年来，反腐败的形势也发生了重大变化。国际国内经济发展迅猛，我国对腐败的规律和危害认识更为深刻，出台了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，相关法规也逐步完善，人民群众反腐败的呼声更高，中央反腐败的决心更大、查处了一批省部级及以上高官。同时，在党风廉政责任制实施中，也反映出一些问题和不足。现在有必要总结经验教训、根据形势变化，对该制度进行修订完善。笔者结合自身工作实际，重点对党风廉政建设责任制中“一票否决”问题作一些分析，并提出修改完善建议。

一、“一票否决”的效果与弊端　　

党风廉政建设责任制，最显著的特点是实行领导干部一岗双责，并进行责任考核。明确单位主要领导既要负责抓业务工作、也要负责抓廉政建设，不能只管业务而将廉政建设责任甩给单位的纪检监察部门。年初要层层签订责任书、年末要进行责任考核。而考核一般没有奖励，主要是惩罚。如果单位出现了违纪违法事件并受到了法纪党纪政纪处理，就将对党风廉政建设考核一票否决，并在对单位的总考核中扣分。如果是较为严重的问题，则对单位的总考核实行一票否决，不再评优评先。一些实行年终考核奖或领导层年薪制、绩效奖的单位，被一票否决后单位领导甚至全体职工的奖金待遇还会受到严重影响。在文明单位创建、争创单位荣誉称号中，也会因此被一票否决。

一票否决在党风廉政建设中发挥了重要作用。正是一票否决的威力，使单位主要领导更加重视党风廉政建设，抓得更具体、更落实，害怕出现违纪违法问题影响单位、职工的利益，影响自身的收入和政绩。党风廉政建设工作，是否重视、是否真抓实干，效果就是不一样。

但客观地说，“一票否决”导致了单位“捂盖子”现象的蔓延。单位发生违法违纪事件后，对外隐瞒不报，也不给予正式处分（一旦正式处分必然要上报），大事化小、小事化无。非但不主动向执法执纪机关报案，反而在相关机关前来调查处理时不积极配合、或请求不予处理，或以影响稳定、影响工作、保护干部为由说动上级领导出面打招呼。怕的就是单位人员被查处后，影响单位考核、影响领导政绩。

“捂盖子”的结果，表面上看是单位歌舞升平、在责任制和目标考核中顺利过关，实质上却产生了不利于单位长远发展和反腐倡廉事业的一系列后果。一是违纪违法人员或事件本身不能得到彻底的调查，可能有隐藏的危害结果没有被发现。二是失去了查处对其他职工的教育、警示、威慑效果，没有起到反面教材作用。三是难以真正找出事件背后的单位制度、运行机制的缺陷漏洞并加以改进完善，难免类似事件的再次发生。四是发现的违法违纪一部分被查处、一部分却被保护平安无事，既有违纪律司法的公平、又影响社会风气和反腐败成效。

二、违法违纪的原因与“一票否决”合理性分析　　

一票否决被人们形象地称为一人得病、全体吃药。可以说它是一种变相的连坐制，确有其不合理的地方。

单位内违法违纪现象的发生，是复杂的社会、管理、个人因素综合作用的结果。其中行为人的个人因素起决定性的作用，也应该承担全部或主要的后果责任。单位管理、制度的漏洞，只是违纪违法行为得逞的环境条件之一，并不会必然导致行为的发生，最多只能承担管理过失的责任。而且纳入“一票否决”的有些违法违纪行为，纯粹是行为人的个人行为，与单位的职权无关，主要还发生在行为人的个人生活中——即工作时间之外。要说与单位的联系，只能说与单位的廉政教育有点关系。但教育是没有任何约束作用的，因此教育也不能承担违法违纪结果的实体责任。

从客观规律讲，社会上一部分单位发生违法违纪事件是必然的，单位内外的教育、管理、制约、监督、惩罚再严，也不可能杜绝其发生。就如刑事法律设定的处罚如此严厉，每年刑事案件的发生仍然有一个较大的数量一样。既然不能寄希望于严厉的管理来杜绝违法违纪行为，那么发生了违纪违法行为也就不能不问青红皂白地追究单位管理责任。“一票否决”的不合理性，就在于从单位主要领导不管廉政建设的一个极端，走向了不区分具体原因一味追究单位管理责任的另一个极端。

三、违法违纪的责任追究和党风廉政建设措施的完善　　

从以上分析可以看出，党风廉政建设有两个关键：一是如何对待发生的违纪违法行为以及追究责任，二是如何完善监督制约机制尽量减少违法违纪行为的发生。

对于发生的违法违纪行为，应该依法依纪迅速查处。国家设立纪检监察部门和其他执法机关，主要职能也就是查处。如果不查处，这些机关就失去了存在的必要。只有依法依纪查处，才能真正威慑准备违法违纪的人员、警示普通职工群众，教育、制度也才能见到实效。对单位发现违纪违法行为后主动查处、积极配合相关执法执纪机关调查处理的，要在党风廉政责任制考核中给予实质性鼓励。

违法违纪行为的单位管理责任追究，应客观分析是否存在导致结果发生的本单位职权范围内的管理、监督过失。如果存在过失，则在单位考评中给予制度建设方面的扣分，对管理监督责任人考评扣分。对于那些发案单位无权改变的法规、制度因素和环境因素，则不能苛求单位、追究单位责任。而应由地方纪委或上级主管部门调查研究、征求意见后制定或修改相关制度措施，堵住漏洞、强化监督制约。对于已经发生的违法违纪事件，不宜就此事件直接追究单位的教育责任。因为单位按规定进行了廉政教育的，无教育责任可以追究。单位没有完全按规定实施廉政教育，不管单位是否发生违纪违法事件，都应在考核责任制中直接扣减廉政教育方面的分值。对于领导干部违法违纪的，还应考虑追究负有监督责任的上级领导和日常监督考核机关的责任；如果是提拔任现职前的违法违纪行为，还应追究提名、考察、决定任命的机构和人员的责任。不然责任制就成了只追究发案单位领导甚至其他职工的不公平制度。对于资金管理方面的违法违纪，也应考虑追究财政、审计等监督机关的失职责任。

如何完善监督制约机制来预防和减少违纪违法行为的发生？首先对党风廉政建设责任制要有准确定位。在预防和惩处腐败的教育、制度、监督措施中，责任制只是一个小小的环节。通过责任定期考核，可以也只能起到增加廉政教育投入、管理监督投入的有限作用。而且资金管理权、执法权、人事任免权集中，公开透明和监督不够的领导干部，就是腐败现象的多发地带；这些领导干部同时又是党风廉政建设的责任者、实施者；因此责任制在很大程度上属于领导干部履行教育、监督责任的一个自律性措施，对它的实际效果不能寄予过高的期望。其次，应将完善监督制约机制的重点，放在信息公开（过程和结果都要公开）、群众（社会）监督上。过分依赖内部监督和专门监督机关监督，不可避免地会出现监督不力和陷入谁来监督监督站的死循环。2008年汶川大地震的救灾资金和干部履职行为的社会监督，就是一个很好的开端。

注：本文的部分观点，来自2008年6月12日宜宾县党风廉政建设责任制调研座谈会的参会者发言（县纪委组织，参会者为部分人大代表、政协委员），仅此说明和致谢，但文责自负。