公益诉讼应当淮诉权于民

         这个修改意见引发公民和专家学者在网络上各抒己见，异彩纷呈。所涉及的亮点主要是：1，什么是公共利益？2，什么是公益诉讼？3，公益诉讼的主体应当是谁？

         我国的《民诉法》是1991年全国人大颁布的，其间2007年修订过一次，距今整整20个年头了。“公益诉讼”，这些年法学、法律界圈内和社会坊间有提起过，但是，一直没有进入立法议事日程；这次总算挤入立法议事日程了，却又引爆这几个带根本性的问题。我认为，如果按目前“草案”第八条的这个表述，根据我几十年来参与国家和地方立法修改、咨询、论证的经验，其结果必然是“有等于无”或者说“无胜于有”。

        一，先说什么是“公共利益”。这是一个概念，或者说是一个为“公共利益”如何下“定义”的问题。我给它下的定义是这样：公共利益是涉及公民生活、健康与生命安全的一种社会管理秩序。民诉法要解决的公共利益只是那些涉及民生安全的公共利益。

        二，什么是“公益诉讼”。明确了或者说界定了什么是民诉法应当解决的公共利益，什么是“公益诉讼”也就迎刃而解了。所谓“公益诉讼”，就是权利被侵害人（法人、“自然人集合体”---这个名称是我根据公共利益和公益诉讼的性质而提出的；因为法律意义上的自然人是指个体自然人）。事实上，至少十多年前就有的“团体诉讼”就含有“公益诉讼”的元素；但是，就本质而言，是不能与“公益诉讼”同日而语的。“团体诉讼”仍然是局限于小团体的经济利益，有明确的被侵害主体与侵害事实。我认为“公益诉讼”制度的法制化的核心观念必须是可以没有被侵害的事实发生，只要有可能造成侵害行为的事实存在就能依法够成立（例如：污染的事实已有，但是还没有造成人群的伤害；食品造假事实已有，也还没有造成人员的伤害）。否则，就是毫无疑义的马后炮了。换言之，“公益诉讼”制度是为了维护公共安全而设立的一种特殊的法律制度，是一种对可预期的违法行为的规范。比如：违法排污，食品生产中的任何假冒伪劣行为，环境方面的任何有害行为以及其它可能对公民健康和生命安全造成损害的行为。

        三，谁是“公益诉讼”的主体。这是最关键的问题。这个问题如果出现“主体部分缺失”的情况，就必然会出现这个制度执行难的后果。目前这个“修正案”第八条只规定了“有关机关、社会团体”二个主体，这就是我说的“主体部分缺失”现象。

        公共利益的的载体是不特定的大众，公共利益的保护者自然应该是国家强制力：行政的，经济的和法律的手段。因此，“草案”第八条把公益诉讼的诉权交给“有关机关、社会团体”理论上是没有问题的；问题在于排除了公共利益的直接受害人---人民大众。这样一来，在执行中必然会出现这样一些问题：

        1，“有关机关、社会团体”本身就是一个不可执行的模糊概念。“草案”并没有直接指出是什么机关，什么团体？从法理的角度看，我国并没有任何法律规定什么机关对什么样的侵权享有向法院提起诉讼的权利；在司法实践中，也没有出现过这样的范例。比如《未成年人保护法》也对未成年人被侵权作了类似的规定，但是，迄今在全国天文数字的未成年人被侵权案件中，没有一个侵权案是由妇联或者共青团这样负有保护责任和义务的法定“社会团体”主动向法院提起的。其他方面更多。比如每天都在发生的食品卫生问题，卫生行政主管机关和食品检验机构会为受害的老百姓向法院提起诉讼吗？当然是不可能的。我们知道的在许多大中小学发生的食品中毒事件，就是学校也没有站出来向法院提起过诉讼；药品问题，环境污染问题，全国也没有一件是“有关机关、社会团体”提起过诉讼的！      

       2，公益诉讼的主体必须有民众参与。前面说了，几十年的司法实践证明，依靠“有关机关、社会团体”站出来为民请命多半是靠不住的。如果从客观上讲，他们有日常工作要做；他们往往也不是被侵权的直接当事人，要想通过他们来向法院提起公益诉讼难于上青天！公益诉讼的法制理念就是：人人为我，我为人人。民众是被侵权的第一受害人，也是被侵权的第一时间知情人和证明人，他们是三权系于一身。特别是食品中毒、饮用水污染或者中毒等事件，从诉讼证据学的角度，证据可能会比较容易被销毁、灭失，直接受害的民众和他们的近亲属或者知情人、见证人都必须有权在第一时间直接向法院提起诉讼。法院应当无门槛受理并也在第一时间介入调查。这样才是人性化法制化的公益诉讼制度。否则，这样的立法只能是列宁说所评的形同虚设的“空气振动”。民众作为公共安全造成的受害者，而不能依法享有“诉权”，这在理论上是根本讲不通的！

       3，最高法院要出台规范与之相适应的简化案件受理、审理制度。既然公益诉讼是新兴的一种司法制度，也得有多少区别于其他出台类型的受理、审理内部机制。如果也放在多如牛毛的民事案件这个大箩筐中去“排队”，对于社会稳定有害无利。在众多的民事案件中，“公益诉讼”案件应当享有受理、审理的优先权。

       4，对“有关机关、社会团体”推诿懈怠要追究法律责任。特别是在农村、小城镇，“有关机关、社会团体”（我国农村没有“社会团体”，小城镇一般也没有）对民众的投诉推诿懈怠的，必须追究法律责任；要对单位和第一时间接待的工作人员厉行“首问制”；《公务员法》和其他行政规章、纪律也有相应规定。

       5，对待公益诉讼的态度，政府是第一责任人。如果是因为“有关机关、社会团体”的推诿懈怠导致民众利益损耗扩大的，受害者引发“群体事件”的，政府要承担领导不力的法律责任。这种责任可以量化为经济代偿责任；体现法律的权威和对政府管理职能的监督。对于引发群体事件给社会和他人造成损害的，“有关机关、社会团体”直接负责人要按照“共同犯罪”连坐。

       公益诉讼，是国家民主法制文明进步的表现；是以人为本执政理念提升的表现；是维护社会稳定大局的需要；是维护经济发展正常秩序的需要。如果能够落实以上五个方面的问题，公益诉讼在我说的“二个表现”和“二个需要”方面一定能够起到意想不到的、事半功倍的良好效果和作用。