建议对警察队伍进行一次整风运动

建议对警察队伍进行一次整风运动

　　“中国警察遭遇了近年来严重的声誉危机”，一篇文章如是说。以近期见诸报端的一些事例似乎可以印证：贵州六盘水市缉毒大队长沦为毒贩；四川成都警察“冷漠执法”致三岁女孩饿死家中；陕西西安8名干警涉嫌贩毒；广东广州警方违法收容孙志刚致其死亡……

　　相较于160万中国警察，此类“丑闻警察”通常被视为“少数害群之马”。但警察身为“人民卫士“，系民众安危于己身，且手持执法之权，一旦借此为祸于民，其危害绝不能等闲视之。

　　而在声誉危机的表象之下，积淀的是由来已久的警察素质之忧、财政之困、体制之弊、制约之失。诸般因素交织杂糅，往往使人难辨其病灶所在。

　　改革开放为我国经济和社会发展做出了不可磨灭的贡献，市场经济促进了社会的全面进步，但同时也出现了一些拜金主义、享乐主义、腐朽生活方式的偏激倾向。见利忘义、唯利是图、坑蒙拐骗、以权谋私、权钱交易、贪污受贿等社会不良现象时有发生，对社会风气造成极大的不良影响。西方社会一些丑陋肮脏的社会现象和陋习，正侵蚀着我们的干部队伍，警察战线也不另外。

　　作为仅次于国家军队序列以外掌握枪杆子的警察队伍，其对于国家安全与稳定的重要性不言而喻，一旦受到腐朽邪恶思潮的侵蚀，其灾难性后果也是可想而知的。加之我国刑法在量刑方面因为存在弹性空间过大导致的巨大漏洞，更为腐败的滋生提供了可趁之机。诸如通吃原告、被告贿赂以权谋私；收受重案犯贿赂暗箱操作减刑；利用职务之便颠倒黑白泄私愤公报私仇；假借破案经费名义巧立名目收取受害人钱物；藐视国家法律法规私吞告破案件被追回的受害人财物；官匪勾结涉足黄赌毒非法经营；等等这些，已经让我们的公安队伍在老百姓心目中的形象受到极大的破坏，人民警察队伍的纯洁性和高尚性也严重受到社会广泛的微辞和质疑。整顿公安队伍，重塑人民警察形象，其重要性和紧迫性已毋庸置疑，是关乎国家安全稳定和长治久安不容忽视的大事情，整顿警察队伍重塑警察形象刻不容缓！！！

　　警察队伍中的一些弊端已引起从上到下的关注。当下，中国警察系统正在开展一场“整风运动”。7月14日，公安部部长周永康下达严令：坚决杜绝再次发生伤天害理、激起民愤的恶性案件；坚决纠正一切严重侵占群众利益的滥收滥罚的政策和指标；坚决停止滥用侵犯人权、侮辱人格的强制措施；坚决撤出参与经营的娱乐场所。

　　公安部还决定，从今年7月下旬到年底，以端正执法思想、坚持执法为民为主题，用整风的精神，分期分批对县级公安部门(含城市公安分局)和基层所队领导干部分批进行为期10天的集中轮训。以端正公安队伍执法思想，规范执法行为。

　　而无论是整风还是改革，其目的，按照周永康的表述，就是要“促进在全社会实现公正与正义”。

　　中国将掀起治警风暴

　　当前正在进行的“整风运动”，反映了领导层对中国警察尴尬角色的反思。一场以“执法为民”为宗旨的中国警察改革，已在各方期待之中

　　中国警察面临的信任危机，是摆在新任中国公安部部长周永康面前一个重要课题。

　　身兼中共中央政治局委员、书记处书记、国务委员等多项要职的周永康，在中国人民公安大学王大伟教授看来，是一位“敢于直面问题、善于抓住要害、并将锐意改革的强势部长”。

　　禁止公安人员饮酒等“五项禁令”，被认为是这位新部长致力塑造中国警察新作风的一项开端之举。在他的部署下，中国警察系统正在开展一场“整风运动”。据公安部人士透露，不久将要召开的全国公安系统第20次大会，将着力研讨如何改善现行的公安体制，以从根本上实践“执法为民”宗旨。

　　人们可以从周永康7月14日在公安部会议上的讲话，感受到强烈的改革意愿。他提到要“始终坚持从严治警”，并强调四个“坚决”：坚决杜绝再次发生伤天害理、激起民愤的恶性案件；坚决纠正一切严重侵占群众利益的滥收滥罚的政策和指标；坚决停止滥用侵犯人权、侮辱人格的强制措施；坚决撤出参与经营的娱乐场所。

　　这位部长同时要求全国公安系统，“及时推出一批爱民、便民、利民措施，促进公安队伍严格、公正、文明执法，促进在全社会实现公正与正义。”

　　另据官方媒体透露，中央领导最近也曾对公安问题做出了重要批示。

　　警惕失衡的权力

　　周永康的履新，使公安机关在中国的行政权力构架中变得更加醒目。

　　周永康是建国后的第十任公安部长。第一任公安部长是身兼中央书记处书记、解放军副总参谋长的罗瑞卿大将，其后是谢富治以副总理身份兼任公安部长，级别最高的是华国锋以总理身份兼任公安部长。历届公安部长的职务背景显示，公安部长角色重要，地位突出。

　　由上而下，当前在许多地方，公安厅长、局长往往进入党委常委班子，或由政法委正、副书记兼任。

　　在当前严峻的治安形势下，公安部门在行政体系中地位的提高，有利于集中资源，加大打击违法犯罪力度。

　　但历来有争议的是，它可能造成的另一后果是，对公安机关制约机制的弱化。身兼常委乃至政法委书记的公安厅、局长，往往可以节制地方法院和检察院，一些重大案件，并不完全是由司法部门独立侦查、起诉、审判，而需要政法委“协调”，从而使公、检、法相互制衡的机制失效。

　　“在一个法治国家，法院应该是中心，享有最终的司法裁判权。但在中国，法院的司法裁判权在很大程度上是被公安所左右。”北京大学法学院副院长陈兴良教授曾参与“甘肃临洮警察制造假案”（见本刊本期报道）的讨论，他举例说，一个人被公安机关抓了，即进入这条司法流水线了，检察院就很难中途卡下来，法院也很难不判有罪。

　　公安部门的“强势”，还表现在它的权力上。

　　北京大学法律系法学博士陈瑞华曾指出，中国的公安机关跟世界上任何一个国家的警察体制不一样，是一个行政和刑事警察双重的组合体。一方面是治安保卫机关；另一方面又是一个非常强大的刑事侦查机构，拥有除逮捕以外的刑事侦查权力。这样带来的一个最大问题是，在进行治安管理的时候，通常可以把刑事侦查权力拿过来用。如把刑事拘留等刑事侦查的手段用于处理治安案件；而在进行刑事侦查的时候又把治安方面的权力拿过来用。

　　此外，中国警察的处罚权在世界上也是较大的。他们在刑事侦查中有刑事拘留权，可以自行决定剥夺公民自由30天。由于事实上大量存在的超期羁押问题，这个时限更长。最近披露的一个案例中，一名广西人被不明不白关了28年。

　　此外，警察拥有特殊的权力往往被其他方面“借用”，用于非警务活动。在农村帮政府部门征收税费、催粮要款、计划生育；在城镇配合政府部门房屋拆迁、市容整顿以及配合工商、烟草、医药等部门执法，还有受命插手经济纠纷、采取强制手段替单位或私人催款追债等。

　　权力的滥用，反过来也会助长警察的特权思想，对如何运用自己手中的权力缺乏清醒的认识。

　　“这种现象势必造成公安与群众的对立。”宪政专家、国家行政学院教授杜钢建指出，传统的阶级斗争为纲赋予了公安过大的权力，这一状态延续至今。他认为，今天中国的公安制度和警务改革，要从理论上正本清源，彻底转变极左状态下专政工具的旧角色，从根本上回归“为人民服务”。

　　谁来监督警察

　　在一些警察滥用权力的背后，是监督的缺失。

　　中国人民公安大学治安系教授王太元认为，中国对警务人员的监督不是多少的问题，而是乱了的问题。公安机关有行政监察，党内有纪检机制，有政法委和纪委的监督机制。外部有各级信访、新闻媒体监督，以及公众的行政复议和行政诉讼。但是这些监督没有协调。

　　宪政专家杜钢建认为，必须建立在警察体制的内外都建立起有效的监督机制。

　　在外部，除健全检察院和法院对公安机关的制约监督机制外，杜钢建认为，可以通过加强地方民主自治，建立起地方民众对地方公安机关的监督与评价机制，使地方公安机关真正做到对地方民众负责。而行政体制之内，可以建立专门监督队伍，以回应人民群众对于公安机关的申诉，对整个公安队伍起到“督导作用”。

　　缺乏独立的警察监督部门，是中国警察体制的一大致命伤。清华大学法学院程洁副教授介绍说，国外通常会设立一个或多个独立的警察监督机构。可借鉴的例子还来自中国香港特别行政区。香港有两个独立的警察投诉机构，一个是ICAC，即著名的廉政公署；还有一个是IPCC，即独立警察投诉机构。IPCC是在警察机构内部设置的，但是又独立于普通警务机构。此外，香港警方还采用行政上的分权制度，调查者，决策者和监督者三种警察权主体在警察内部是三权分立的。调查的人不决策，决策的人不监督，监督是由独立的IPCC来做。

　　一支疲惫之师

　　“中国警察论坛”不久前做了一个小调查：“有罚款任务的请举手。”

　　数百个回应显示，大多数地方的警察都有罚款任务，每年普遍在2万元至5万元，最高可达10万元。

　　“当了这么多年警察，经济创收好像总是处于工作的第一位。”一位警察如是感概。

　　另一位警察回应说，“只要有任务，像孙志刚那样死的人以后还多，那几个被判刑的警察不冤吗？你问问他们看有没有任务!”

　　而这个论坛的另一项调查显示，在中国，一个普通的警察薪水通常在800元至1200元之间。

　　警察一方面在社会上享有特殊地位，一方面收入总体偏低，不仅影响士气，还容易产生心理失衡在执法中滥用权力。

　　为了弥补收入和经费之缺，罚款成了公安机关一个重要任务。在当前大多数地方，财政拨款只能满足警察经费的一小部分，其余需通过罚款解决。

　　中国人民大学行政管理系主任毛寿龙指出，罚款的实质就是，政府利用老百姓的过失作为生财之道，成为警民关系紧张的根源。

　　与财政供给不足相对照的，却是中国警察强大的工作量负荷。中国人民公安大学王大伟教授告诉中国《新闻周刊》，各国警察与人口数量的平均比例是万分之三十五，中国远远低于这个数，基本上是一个警察干三个警察的工作。

　　一些调查显示，警察的工作量是所有公务员中最大的。他们一般每天要工作11～15小时。一个警察一年的工作量相当于同级政府部门公务员两年半的工作量。

　　据王大伟介绍，中国每年有400多警察牺牲在岗位上，这在世界范围内也是很大的数字。这位老公安感慨地说，“虽然这支队伍存在着各种各样的问题，但整体上，他们的奉献精神是超人的。”

　　但是奉献精神并不能永远管用，王太元指出，中国的警察大部分刚进队伍时还是不错的，但是后来却越来越差。“物质的力量不解决，精神力量最终将不起作用。”

　　“战士”还是“公仆”？

　　在今天中国讨论警察形象与职能的时候，世界发达国家已进行了四次警务革命。

　　1829年，英国人罗伯特·比尔创立了近代最早的警察。比尔设计的警察服与当时街头上普通男性的服装毫无二致。惟一的差别是，这件衣服上挂着警察标牌，以利公众识别。这一设计的初衷，是提醒警察要始终贴近公众，塑造警民一家的形象。

　　开始于20世纪20年代的第二次警务革命发生在美国，叫警察独立执法运动。美国警方提出，警察应当是单独的执法力量，警察只对法律负责，只承担执法的任务，大量服务公众的非警务活动被改革掉了。

　　第三次警务革命是发生在20世纪70年代的警务现代化运动。西方各国警察都实现了四个现代化：车巡代替步巡、计算机的运用、指挥系统现代化、个人装备现代化。警察被定位为打击犯罪的“战士”。

　　在西方警察达到其人财物的鼎盛状态时，问题出现了：与警察人员数量和装备同步上升的，却是犯罪的增长，以及警民关系的恶化。老百姓发现，“车轮子跑得越快，警察却离公众越远”，他们提出新口号：“宁要更夫不要机器人”。

　　于是，第四次警务革命应运而生，其主题是社区警务运动。犯罪学家们发现，产生犯罪的根源是社会，抑止犯罪的主力是公众，警察只是打击犯罪的一个方面，不是主力。

　　在这种理念支配下，整个西方国家警察工作的重心变了，警察主要是起组织领导民众的作用，更多的防治工作在社区和群众。这就是标本兼治、综合治理。与此同时，西方警察的形象，开始由“战士”，向罗伯特·比尔最初提出的“公仆”回归。“满意决定警务论”成为新流行，警察们开始进驻社区和村庄，公众的安全度和满意度成为他们追求的目标。

　　王大伟认为，今天中国警务改革面临的，是西方第三次和第四次警务革命的双重任务。一方面，要进行装备现代化，另一方面，要迎合世界潮流和民众的需要，回归警察的公仆职能。

　　“有求必应，有难必帮”，这是福建漳州110确立的口号，几年前，它曾经令中国人对于警察形象耳目一新。但现在，这句口号成为许多警察机关的包袱。许多人抱怨，110成了“万金油”，人们什么事都要找110。

　　世界警察理论界有个八比二理论：全世界的报警电话，80起是求助的，20起是执法的。也就是说，百姓期望的警务，80％都是公仆的工作。王大伟在基层派出所做过的调查发现：派出所的工作，20％是打击犯罪，30％是基层基础工作（户口、档案、身份证），50％是其它服务性琐事。

　　这固然让目前的警察机关不堪重负。但王大伟说，这却正是世界警务革命的潮流，也是中国警务改革必须走的方向。

　　回顾世界警务革命170多年走过的历程，公安问题专家王大伟说，今天，中国社会各界对孙志刚案件、黄碟事件作出的强烈反应，在根本上体现的就是公众满意度的问题，它在事实上上已经成为中国老百姓衡量警务工作的根本标准，这也正是“执政为民”、“执法为民”的根本含义之所在。（中国《新闻周刊》记者/胡奎孙展）

　　湖南警察刮骨疗伤

　　针对丑闻，陕西公安系统开展多项整改工作，如对干警的“三项教育”、“五条禁令”的学习教育等等。而湖南省公安厅2001年出台的公安人员执法质量考评制度，则是用法律约束执法者的手脚，加强执法队伍的内部管理

　　2003年5月21日，记者在湖南省公安厅采访时，湖南省永州市蓝山县公安局局长唐基利的离职手续正在办理之中。

　　唐基利是湖南省公安厅“责令引咎辞职”的，省厅的措辞很严厉，要求其在4月30日前辞职。

　　湖南省公安厅法制处处长汤向荣告诉中国《新闻周刊》，考评两度落马之后，根据湖南省公安厅的规定，这位公安局长必须引咎辞职或由公安厅商请任免机关给予免职。随后，该县政法委领导便来要求“给一个退路”，汤向荣明确回答：“今年没有退路”。

　　引咎辞职的公安局长

　　事实上，早在2001年1月25日，蓝山县就有1000多名群众签名上书县人大，要求罢免唐基利和主管政法工作的副县长王国强。7天后，10位蓝山县人大代表联名向县人大常委会提交议案，请求依照程序罢免唐、王二人。

　　当地人大代表在议案中说：唐基利上任以来，全县治安状况非常混乱，凶杀、抢劫案接连不断；公安民警内部管理混乱，致使许多凶杀案久拖未决。

　　当年媒体报道，蓝山县塔峰镇西外村的雷勇1997年被其前妻带来四个人打死，犯罪嫌疑人被县公安局刑警队抓捕归案后，却被以1.5万元取保候审，随后数年中逍遥法外。

　　类似的事情在这个县还有许多，媒体称，“因为有冤屈，蓝山县有多口棺材没有下葬。”

　　但是，唐基利的位子并未因人大代表的罢免议案而动摇，直至两年后在湖南省公安厅开展的“执法质量考评”中落马。

　　在今年初结束的湖南警方2002年度执法质量考评中，蓝山县公安局被评为“不合格”，这已是它连续第二年得到这一“成绩”。

　　据湖南省公安厅调查，蓝山县公安局去年所办的35起“刑事案件”中有8起立案不合法。54件刑侦案件中，12件事实不清、证据不足或不符合法定程序。该局还存在刑事拘留超期及取保候审不了了之等问题，公安执法质量考评中，刑事执法总分35分，该局就被扣了22.5分。

　　调查还发现，该局所办的54起“行政案件”中，有12起事实不清，证据不足。

　　汤向荣领导的法制处是“执法质量考评”的主要执行者，对蓝山公安局的两次考评他都参加了。据汤称，上述调查结论还算是比较客气的，“可以说，我们检查到的每个案件都有问题。取保候审和监视居住没有一件没问题。蓝山公安局的执法还停留在20世纪80年代的水平，我感到很惊奇。”

　　“非法持有枪支把另一个人打死了，局长一批示就取保候审放了。一个老百姓占了人家的房子，属典型的经济纠纷，政委一批就刑事拘留。一起重婚案件，典型的自诉案件，也将当事人刑事拘留。他没有把执法质量当回事，没把执法对象的合法权益当回事。”汤向荣如此评说身为局长的唐基利。根据调查，唐还办了一个矿，做的生意比较大。

　　设置“红色警戒线”

　　唐基利是湖南省第一个引咎辞职的公安局长，但并不是因质量考评不过关而下台的第一人。

　　在2001年度首次执法质量考评之后，因考评不及格，全省有5名县、市、区公安局长被当地党委、政府免职，27名基层派出所队负责人被免职。

　　今年4月14日上午，蓝山县公安局政委，醴陵市公安局、岳阳市岳阳楼区公安分局、常德市武陵区公安分局、长沙市开福区公安分局、永兴县公安局、溆浦县公安局、新宁县公安局及花垣县公安局的局长共9人，被一纸通知召到长沙，接受湖南省委常委、省委政法委书记、省公安厅厅长周本顺主持的训诫谈话。他们所在的公安局均是2002年度公安执法质量考评中的未达标单位。

　　在会上，在电视镜头之下，他们每个上台领到了一个“湖南省县级公安机关执法质量考评不达标单位”的黄牌，并且回去后必须挂在党委会议室里。

　　曾赴英国考察警察体制的法学硕士汤向荣，是“执法质量考评制度”的主要设计者。他说，这项制度就是要设立“执法质量的红色警戒线”，凡以身触线者一律严办。

　　汤向荣曾在2000年下半年受命在全省进行了为期一个月的调查摸底，他并不讳言，“在去年全省公安系统会议上，我们明确指出农村干警违法可能是因为不懂法，但城市的警察主要是有意违法。”

　　湖南省公安厅设立的考评制度，就是将从报警、立案开始到采取强制措施、告知、处罚、执行等整个办案执法程序，对其合法性逐项逐案进行考核评议，然后进行打分。由省厅往下层层检查，将所有单位所有民警纳入考评范围。

　　汤向荣说，效果是立竿见影的，过不了关就得“下课”。“没有人会拿自己的政治前途开玩笑。”

　　汤向荣用一串数字说明了发生的变化，与2000年相比，2002年全省刑事拘留人数大大下降，刑拘后报捕起诉的比例却大大提高；取保候审人数大大下降，保证金由4827万元下降到3015万元；将犯罪嫌疑人关押在看守所、拘留所等监管场所，进行变相羁押，或者将监视居住作为催缴钱款手段的现象已基本杜绝。

　　难以解开的体制之结

　　执法质法量考评是警方完善内部监督体系的一种方式，但是，此间一些人士认为，一些症结仅从内部仍难以解开。

　　汤向荣举例说，条块分割，以块为主，地方公安的财权和人事权都归地方管，上级公安机关“管不了钱，也管不了帽子”。因此，一些地方公安机关办案难以摆脱当地领导干预。“有些案件，领导批示非常具体”。他在彬州看到地方领导对某一案件有这样的批示：“我看可以按治安拘留10天（处罚）。”去年某县还规定，取保候审要由政法委批，还承诺自首就可以取保，据说目的是为了追逃。而这显然是违反法律规定的。

　　在谈到处罚随意，罚款盛行的现象时，这位处长认为：“经济收入如果没有一点关系也不是，但不是绝对的因素。”但他并不讳言，警方存在“内部利益驱动”。

　　“地方政府不仅不给钱，还要收钱，这叫逼良为娼。”汤举例说，他们调查了一个县公安局，一年经费1200万，政府只给290万，其余靠自己挣。

　　和全国很多地方一样，罚款和取保候审一度成为公安机关的重要财源。记者看到的一份资料显示，在湖南的两个地级市，某年一季度的罚没收入分别达到了230万和180万，没收保金近百万和40多万。

　　汤向荣说，在创收这个问题上，他曾和一个地区公安局长有过争论，后者提出“依法创收”，而汤向荣认为应“创收依法”。

　　他如此理解执法与创收的关系：在现有条件下，完全不创收并不太现实，但必须依法。严格执法可能减少收入，但能树立良好的投资环境。地方有了财政收入，公安条件也就好了。但汤向荣认为，根本的问题还在于体制和观念。他观察到，“现在公安部门承担了太多的非警务职能，如拆迁、催款等等，成了‘打手’。这使得公安机关越来越处于矛盾的最前面。”（中国《新闻周刊》记者/唐建光）

　　甘肃出租车司机运毒冤案至今未了

　　为了完成当年的缉毒任务，得到表彰和奖金，两名缉毒“英雄”铤而走险制造了一起出租车司机运毒冤案，导致该司机差一点冤死

　　今年4月，记者在甘肃省兰州市看到被关押了518天的出租车司机荆爱国时，他已经很麻木了。对于那次死里逃生经历，荆不愿意重提。而此时，记者从当地政法部门了解到，一度陷他于死地的甘肃省定西地区临洮县公安局副局长张文卓已身陷牢狱，缉毒队长边伟宏在取保候审期间，潜逃不知所终，这一起案件至今未了。

　　缉毒英雄

　　荆爱国的冤案发生在2001年8月。

　　据此案后来的讯问笔录显示，在2001年过去了大半年的时候，临洮县公安局缉毒队却连一个像样的案子都没破，主管刑侦和缉毒的副局长张文卓很着急，于是找到缉毒队长边伟宏商议对策。

　　甘肃中部的临洮，地处川甘公路要津，是省外毒品运进甘肃的要道，因而临洮缉毒警察任务非常繁重，“以往每年的任务要缉查1300克毒品。”该县公安局政委李德芳说。

　　张、边二人均是定西地区公安系统的风云人物，缉毒队在他们的领导下，一直在地区公安系统的各种评比中名列前茅，获集体三等功一次，1998年还获“全国青年文明号”先进集体。张文卓曾获个人三等功两次，边伟宏获个人二等功一次，三等功两次。可想而知张文卓和边伟宏不能接受这样的现实：在当年的地区评比中，他们可能倒数第一。

　　在压力之下，要扭转局面，必须破大案，但大案并不是想来就来的。在多次扑空后，无计可施的张文卓提出，自己做一起案子。

　　一个叫马进孝的人被选来演这场戏。马和张关系非同一般，他被张亲切地唤做“尕喜”（方言）。张文卓对边伟宏说，“让他找一个人把东西（毒品）拿上，他知道怎么做。”

　　警察设局

　　据后来公安部门的调查，马进孝的真实身份是一名毒贩，他与张文卓发生联系，因为他是一名为警方提供线索的“特情”，这种关系已持续多年。

　　事后查明，案发半年前，马进孝曾找到张文卓，为其同乡马宏宝及其妻严玉萍求情。二人因涉嫌非法持有海洛因，被武威市公安局逮捕。张文卓即向省公安厅假称与马宏宝有工作关系，并拟发展为“特情”。马、严被顺利移交到临洮后，以“犯罪情节显著轻微，不构成犯罪呈请撤案”。知恩图报的马进孝听说张、边二人有事相求，自然从命。

　　据后来马的口供显示，2001年四五月间，由临洮县公安局提供资金，马从毒贩手中买回1000克毒品加工。8月11日早晨，马进孝给荆爱国打传呼，让荆到临洮沙楞村接他。马将一个蓝色提包放到荆的出租车后座旁，称自己有车跟着，让荆先到兰州等他。

　　马进孝与荆爱国以前不认识，马只是偶然租过荆的车并留有荆的传呼机号码。

　　荆爱国刚把车开出不远，即被边伟宏率领的6名缉毒警察拦住，并在车上搜出3600多克毒品。

　　2001年11月20日，定西地区中级人民法院一审判决荆爱国死刑。在人赃俱获的现实下，荆爱国要逃过一死希望渺茫。

　　造假有“功”

　　作为身经百战的刑事警察，张文卓和边伟宏当然可以把此局设得天衣无缝。事实上，他们在那块3600多克的石灰上只涂了7克海洛因，但已足以陷荆爱国于死地。

　　随后，张文卓、边伟宏从缉毒经费中，以奖金形式支付马进孝购买毒品等费用6万多元，并安排其外出避风。而在线索来源上，马被写成了“东乡县农民马学龙”——一个并不存在的人。

　　一切似乎无懈可击。

　　此案是临洮县公安局历年来破获的第一大毒品案。当年，边伟宏被地区公安处评为“全区优秀人民警察”，缉毒队被评为“全区公安系统先进集体”，并获奖金73380元，张、边各得奖金1000元。

　　记者在采访中了解到，在临洮，缴获1克毒品可以获得奖金30元，其中省里奖励20元，地区奖励10元，这样算下来，“8·11”运毒案中缴获的3669克毒品，总共能使他们获得奖金11万余元。政委李德芳后来说：“如果案子真实，最起码会立二等功。”

　　偶然变故

　　如果不是后来一些偶然的变故，荆爱国也许现在已不在人世了。

　　正在荆爱国等待二审判决时，甘肃省公安厅忽然决定对2001年内较大的涉毒案件进行逐案复核，而这种复核往年并无安排。

　　在此案的案卷中，有这么一段记录：复查时，技术人员发现，临洮公安缴获的所谓9大块共达3669克毒品，实际的海洛因含量在0.1%～0.19%间，就是说，此案真正缴获的海洛因最多不到7克，其余都是类似石灰的物质，且海洛因被涂在外角和外表面，而一般贩毒分子会将海洛因藏在中间。

　　几乎与此同时，在一次严打行动中，兰州市公安局抓到了马进孝，而马进孝的供述，揭穿了这个由张、边二人布的局。

　　很快“8·11”运输毒品案二审开庭，一审被判死刑的出租司机荆爱国被无罪释放。

　　2002年8月，定西法院做出一审判决，以徇私枉法罪判处张文卓有期徒刑5年，判处边伟宏有期徒刑3年，缓刑4年。

　　但迄今为止，据记者所知，此案尚未进行二审判决，据称一是因为法院要求检察院补充侦察，主要是抓马宏宝和严玉萍，调查张边二人私放犯罪嫌疑人一事。另一方面，取保候审的边伟宏已弃保潜逃。

　　记者来到临洮县刑警队，这支赫赫有名的队伍已物是人非，其他6名警员都被调到乡里的派出所。

　　监督失控

　　据当地警方人士介绍，在临洮缉毒队，就是张文卓一个人说了算，缉毒队的案子也从来不上局党委会讨论。对于“8·11”运毒案，直到张文卓、边伟宏被刑拘，县局领导才知道这个案子的具体案情。

　　缺乏制约的权力有时是无所不能的。荆爱国后来向记者讲述了2001年8月11日下午的情景：我被带到一间房子里，他们叫我脱光了全身衣服，然后用手铐将我反铐着吊起来，对我进行讯问，非让我承认毒品是我同他人一起运送的。我没有遵从他们的意愿，他们就对我大打出手，他们打打歇歇，一直持续到8月12日下午2时。我痛不欲生，但如有声音发出，他们便用袜子塞住我的嘴。我不得不在他们所谓的讯问笔录上签了字。他们才把我送进看守所。当时，我已被打得无法行走，大小便失禁……

　　奇怪的是，此案的重要证据——经过伪装的3669克“毒品”在公、检、法却能层层过关，定西地区中级人民法院法官宋涛先后审理了运毒案和徇私枉法两个案子，他对此也表示无奈：“对于公安机关提供的证据，我们一般都是比较相信的。”文/中央电视台《今日说法》记者孙静婧

　　陕西夫妻黄碟事件再调查：派出所不罚款怎么办

　　陕西的“黄碟事件”虽不如甘肃的荆爱国案骇人听闻，但陕西频发的警察丑闻，已经一定程度上影响了陕西公安干警的整体形象。一年后，记者再赴延安，对陕西黄碟事件进行再调查，探究“执法经济”的存在背景

　　2002年10月13日，根据西安一家媒体记者的暗访和举报，200名武警包围了西安市碑林区公安分局缉毒科，对碑林分局缉毒科33名干警全部进行核查。查出该缉毒科共有8名干警涉嫌毒品违法犯罪。而在此前后，陕西媒体曝光的还有“民警设局抓嫖客案”、“派出所办假证罚款案”、“失窃车派出所服役”等多起“新闻事故”。

　　根据去年12月陕西省公安系统处局会议上发布的消息，去年1月至11月，陕西共查结公安民警违法违纪案件63起76人，其中1人被判死刑，1人被判无期徒刑，其他法纪处理的5人，党政纪处理的69人。从这些查处的民警违法违纪案件情况看，科、所、队以上领导干部违纪案件占总数的41.4%。

　　2002年12月，陕西省在“公众安全感问卷调查”新闻发布会上，公布了“2002年全省政法工作有影响的十件大事”，延安“黄碟事件”被列其中。

　　罚款与黄碟事件

　　2002年8月18日晚11点左右，陕西延安市宝塔区万花派出所的民警尚继兵像往常一样外出巡逻回来，刚刚坐到派出所的院子里，突然院内的磁卡电话铃声响了，有人报警说：“临街门面房的第二间房内有人在放‘黄碟’”。尚继兵随即带上两名协警(由乡政府派出协助派出所执行治安任务的工作人员)以及一名司机匆匆出发了。

　　这不过是一个基层派出所普通的一幕出警过程。但此后事件的发展却最终酿成了震惊全国的“夫妻在家看黄碟”事件。

　　2003年6月6日，记者在延安见到了尚继兵。这名因为在延安“夫妻在家看黄碟”事件中而饱受非议的民警，已经被调到离市区较远的枣园派出所“待岗”。

　　“我当时绝对不是因为罚款才去的。”尚继兵说出这句话的时候，显得有些激动，这名年届30的民警，坚决否认了传言中此案的发生是由于经济利益驱动所致的猜测。

　　尚继兵的否认是有其原因的：在其原先所在的万花派出所，“四年下来总共的罚款数额也不超过8万元”。这种说法也得到了万花派出所原所长贺宏亮的证实(贺本人也由于“黄碟”事件而被撤职调离)。

　　6月4日，记者来到万花派出所。万花派出所位于延安市南郊的城乡结合部。

　　一进院门，几名民警正闲坐在值班室内。而值班室对面的报栏中张贴着每个干警学习公安部“五条禁令”的心得。

　　新任教导员杨小虎向记者证实了这样一个说法：万花派出所在2002年前半年的罚款额的确“只有1万多元”。

　　但此事不久，延安警方即出台了一项“治安案件只查处不罚款”的制度，而万花派出所所在的宝塔区财政局，更是史无前例地将400万元办案经费列为政府财政预算。

　　一个派出所的经济账

　　难以否认的事实是，延安大多数基层派出所，在新政策出台之前，的确是靠罚款维持的。

　　“原先之所以罚款，就是为了保证行政经费，也是为了维持警察队伍的正常运作。”延安市宝塔分局指挥中心主任李泽斌对记者说。据他介绍，宝塔分局下辖16个派出所，再加上刑警大队以及行政工作人员，每年需要经费600～700万，这笔经费原来财政上是不给拨款的，主要靠罚款解决。

　　在延安，要维持一个普通的基层派出所的正常运作，每年的办案经费至少需要5～10万元，而大一些的派出所则需要花费30～40万元。

　　延安的一位民警给记者算了一笔细账：一个普通的派出所需要两名司机一名厨师，三人全年的工资加起来是12000元左右，食堂补助每人每月500，全年需要18000元。电话费每月300～400元，全年需要4000～5000元，每年烧煤需要近1万元，两辆警车的油料和修理费要2万元，其他的水、电、办公用品、宣传费等等至少要花费5000元。总计7万元左右，如果再算上招待费，则这些费用肯定会更高。而这些费用即便再压缩也至少需要5万元以上。

　　任务之外，派出所还会有意外的支出。例如西安南郊一个所要争取优秀派出所的称号，该所将简陋的办公楼装修一新，据称，加上配备电脑等，花费近百万元。

　　公开的秘密：罚款创收

　　事实上，在陕西公安系统，公安机关“罚款创收”的秘密虽不足为外人道，但已经是心知肚明的事。

　　根据知情人透露，在延安的一个普通派出所，每年的罚款额都在8万～10万元以上。一名民警曾私下向记者说，延安市最大的派出所——凤凰派出所，曾经“一天晚上就罚了18万”。

　　这个说法并没有得到凤凰派出所的证实，但是该所教导员李浩则表示，在新政策出台之前，该所有一年的最高罚款额达到过80万元。平均的年份则在30～40万元左右。而宝塔分局局长高玉才则告诉记者，宝塔区的罚款正在逐年在下降，去年的罚款额“大约是500万”。

　　罚款上交财政之后，以一定的比例再返还给各分局，由分局返还给下辖的各个派出所。一位干警告诉记者的分配比例是在财政返还给分局的经费中，“普通派出所可得到返还款的80%，个人10%”，罚款数量比较大的派出所的比例是——“所里40%，个人10%，其余留分局。”如若按照80%的返还比例，一个派出所每年的罚款额至少需要达到6～7万元才能维持正常的运作。

　　而万花派出所“4年不到8万元”的罚款额显然不能满足其正常开支。对此，贺宏亮的解释是万花派出所前几年由于成绩比较突出，市财政对此有所倾斜，每年的办案经费都可以通过财政拨款得到充足保证。

　　贺强调说，“我们根本不需要通过罚款来保障办案经费。”

　　尚继兵对干警有10%返还额度的说法提出异议。他说，在万花派出所，10%是下发到各个警区的，而并非个人，一个警区大概有3个人，这10%也是作为办案经费，个人几乎不可能有多少剩余。

　　罚款之道

　　正是因为这样，一些派出所被以能否罚到款作为“好所”和“坏所”的区分标志。西安市长安区一偏远的小派出所，总共不到10个人，只有一辆很旧的吉普车，因为没钱买汽油，长年闲着。去年初，该所的电话因为没有交电话费而被停了。那段时间，干警有事打电话就在门口小卖部赊账，一次5毛，赊账再统一结算。

　　记者在延安采访时还了解到，罚款的主要对象是赌博和卖淫嫖娼等黄赌毒案件。赌博罚款的标准是每一把“1元以上，罚款500元以下；5元以上，罚款1500元以下；10元以上，罚款3000元以下”。而卖淫嫖娼的罚款标准则是“一对1万元”。其他一些“特种行业”，如歌舞厅、网吧、废品收购等等行业也是罚款的“重点照顾对象。”

　　尽管每年有大量罚款用来支撑办案经费，但延安许多基层民警还是普遍反映经费紧张，警力短缺。万花派出所教导员杨小虎向记者讲述，曾经在办案过程中，因为警车缺乏经费长时间得不到维修而坏在途中，不得不徒步推车，因此耽误了办案时间。

　　为了弥补警力短缺的状况，各派出所还不得不招收一些“协警”帮助办案。这些协警人员成分复杂，由于没有正式编制，他们的工资也只能从罚款中拨划。“这些协警很多是一些待业在家的干部子弟，他们并不是看重警察这个职业，只是找个地方管着别让他们学坏了。”一位民警这样评价说。

　　巨额的办案经费压力加之良莠不齐的警察队伍，一旦脱离约束，难免会出现各种为了自身经济利益而不惜违法的现象。麻旦旦“处女嫖娼案”就被认为是警察权力“寻租”的典型案例。

　　北京大学法学院教授贺卫方评论类似现象时说，有的警察和某些违法人员形成了一种食物链，违法的人从事不法行为与执法人员之间相互依存，从警察的角度讲他们需要有人违法，否则没得赚了，在这样一个过程中，有的警察甚至会人为地制造违法行为。

　　不罚款怎么办？

　　延安警察“不罚款”，办案经费由财政拨款制度推行后，立刻引起广泛关注。人们在期待这项新制度,能够在解决警察队伍存在的“执法经济”问题的同时，也带动延安警察风气的改变。

　　但宝塔区指挥中心主任李泽斌介绍说，400万元既要维持分局工作的正常运转又要保证公安队伍的建设发展确实有些困难。

　　凤凰派出所教导员李浩则告诉记者，400万元划拨到城市派出所，每个干警头上的经费是7000元，城郊派出所每人是5500元，而农村派出所是每人4000元。凤凰派出所有18名干警，划拨的经费将近14万元，这些经费只不过是往年开支的一半左右。而宝塔区公安分局局长高玉才也表示，“400万元经费确实不够，”他同时形容财政局的做法是“开天辟地”。“这在整个西北地区都是很少见的。”高说。

　　除了拨款不能满足正常的运作之外，新制度还面临着人们对其在法律上的合法性的质疑。记者在一份名为“关于对《延安公安机关执法质量考核评议实施办法》(实行)的修改意见”的文件上看到的表述是：“轻微违法案件的查处只纠违不罚款，情节恶劣、后果严重的予以行政拘留。”

　　“《治安管理处罚条例》中规定有三种处罚手段：警告、罚款、拘留。人为地取消罚款这种处罚手段在法律上并不是一个妥善的办法。”一位法学专家这样评论说。

　　而一名干警则举例说，现在处理一些案件本应该通过罚款解决问题，由于要执行“不罚款”制度，要么升级成为“拘留”，要么降格为“警告”了事，这显然都是不妥当的。

　　中美联合国际疑难病研究院院长陈中华