国家发改委：全面开放铁路投资与运营市场

　　社会资本投资铁路的最后一道“天花板”被拿开。

　　7月30日，国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局等5部门联合对外发布了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(《意见》)，决定全面开放铁路投资与运营市场。

　　《意见》提出，积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。

　　此外，重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。支持有实力的企业按照国家相关规定投资建设和运营干线铁路。

　　值得注意的是，国家还鼓励社会资本投资铁路的企业通过IPO(首次公开发行股票并上市)、增发、资产证券化等方式筹集资金用于铁路建设。

　　事实上，早在2012年，《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》就已经发布，提出了推进铁路投融资体制改革等14条举措。不过几年过去，收效甚微。

　　保障经营者权益不受侵害

　　近几年，中国铁路建设维持高位运行。此前公布的数据显示，2014年铁路建设取得创纪录的成绩，完成投资8088亿元，新线投产8427公里，创历史最高纪录。瑞银证券交通运输行业分析师徐宾告诉记者，未来几年，中国铁路投资依旧会维持在高位，“我们预计2015年铁路投资规模会到8100亿元。”

　　不过庞大的资金缺口也让中国铁路总公司“喘不过气来”。截至3月31日，中铁总负债合计3.747万亿元，较2014年底增加717亿元;同时中铁总负债率进一步提高，达到66.2%。

　　在这种情况下，中铁总在年初就提出，“支持地方政府、社会企业建设和经营城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路，吸引社会资本投资建设铁路，还要加大铁路发展基金募集力度，创新铁路建设债券发行方式，增强对社会资本的吸引力”。

　　北京交通大学经管学院副教授李红昌告诉记者，如何吸引社会资本真正参与到交通产业中来，首先就需要国家从政策法规上对该行业进行松绑，允许社会资本真正进入，有相对完善的配套措施。

　　李红昌认为，“目前出台的多是一些原则性的政策，铁路、银行、公路等领域都说要鼓励社会资本进入，但实际上，挣钱项目很少让别人进。说到底，是(缘于)政府并没有一套完整的法律法规确保进入。”

　　除此之外，配套措施政策也必须可行。“国外的经验就是，对于亏损项目，进行补贴招投标，就是谁要的补贴最少就给谁。目前我国在基础设施产业市场化的节奏上，面临着观念上、法律法规上、具体运作上的障碍。”李红昌说。

　　针对这个问题，《意见》已经明确提出，“各级发展改革部门做好项目储备和筛选工作，及时向社会公开发布项目信息，优先推荐市场前景较好、投资预期收益较稳定的铁路项目。”

　　同时，《意见》也要求明确社会资本退出条件，按照有关法律和约定，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道，保障社会公共利益和经营者合法权益不受侵害。

　　放开管内自主运输调度

　　社会资本如何进入铁路领域?《意见》进行了具体规定，比如可以“以独资、合资等多种投资方式建设和运营铁路，向社会资本开放铁路所有权和经营权”。

　　此外，国家还将推广政府和社会资本合作(PPP)模式，运用特许经营、股权合作等方式，通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。

　　为了优化社会资本的投资环境，《意见》提出，“依法保障企业自主决策权，不干预企业在勘察设计、工程招投标、项目施工、设备采购等建设过程中的正常活动。支持企业自主选择合适的运输管理方式，有条件的可实行管内自主运输调度。鼓励不同投资主体按照平等互利的原则相互开放各类铁路资源，实现路网资源共享。对按规定实行市场调节价的铁路项目，由企业根据市场供求和竞争状况自主制定具体运价水平。”

　　而这些都是重大突破。比如有条件的可实行管内自主运输调度，这将给投资企业以很大的自主权。由企业根据市场供求和竞争状况自主制定具体运价水平，也将有助于企业合理收回投资。

　　值得注意的是，《意见》明确提出推动实施土地综合开发。“社会资本投资铁路享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策，通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。”

　　上海理工大学区域规划与交通系统研究所所长助理刘巍巍认为，在这一政策思路下，今后将会有更多的“铁路城镇综合体”出现，是因为它既有利于缓解铁路建设和运营的资金难题，构建铁路投资盈利模式，激活中铁总的“造血”能力，吸引社会资本进入;又能通过沿线土地综合开发和城市总体规划的融合，推动城镇化建设，带动地方经济，促进区域融合。

　　税收政策方面，《意见》规定社会资本投资的铁路项目符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

　　延伸阅读：关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见

　　各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、财政厅、国土资源厅、中国铁路总公司、有关计划单列企业：

　　铁路是国民经济大动脉和关键基础设施，加快推进铁路建设，对稳增长、调结构、惠民生具有重要意义。吸引社会资本进入是深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的重要举措。为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)及《国家发展改革委关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》(发改基础[2015]969号)的有关要求，进一步鼓励和扩大社会资本对铁路的投资，拓宽投融资渠道，完善投资环境，合理配置资源，促进市场竞争，推动体制机制创新，促进铁路事业加快发展，现提出以下实施意见：

　　一、全面开放铁路投资与运营市场

　　(一)积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目，除法律法规明确禁止的外，均向社会资本开放。

　　(二)重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。支持有实力的企业按照国家相关规定投资建设和运营干线铁路。

　　二、推进投融资方式多样化

　　(三)支持社会资本以独资、合资等多种投资方式建设和运营铁路，向社会资本开放铁路所有权和经营权。

　　(四)推广政府和社会资本合作(PPP)模式，运用特许经营、股权合作等方式，通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。

　　(五)支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路资产，广泛吸引社会资本参与，扩大铁路建设资金筹集渠道，优化存量资产结构。

　　(六)拓宽铁路发展基金吸引社会资本的渠道，扩大基金募集规模。按照特事特办的原则，支持通过设立专项信托计划和公募基金产品募集铁路发展基金，各类社会资金和基金投资铁路发展基金，按照约定获得合理稳定回报。

　　三、完善社会资本投资的实施机制

　　(七)做好项目遴选和公布。根据经济社会发展需要和规划要求，各级发展改革部门做好项目储备和筛选工作，及时向社会公开发布项目信息，优先推荐市场前景较好、投资预期收益较稳定的铁路项目。对社会资本提出的规划外项目，在科学论证的基础上，积极推进项目前期工作，并研究纳入相关规划。

　　(八)公开透明选择投资主体。通过招标、竞争性谈判等多种竞争方式，公平择优确定融资实力较强、信用状况良好、具备相关专业能力的投资主体。各地向社会公开发布投资主体选择公告，按照相关法律法规，依法确定投资主体。社会资本投资铁路项目根据国务院投融资体制改革的相关规定，按国家基本建设程序组织建设。

　　(九)明确实施机构及责任。地方引进社会资本的实施机构应是省级人民政府授权的相关部门、事业单位等机构，在授权范围内负责工程前期研究、项目实施方案编制、投资主体选择、项目合同签订、项目组织实施等工作。跨省(区、市)项目由相关省(区、市)协商确定实施机构。项目实施方案重点包括社会资本投资形式、投资主体基本条件、建设运营标准、监管要求、项目投资回报机制、投资主体选择方式、项目合同条款、项目风险、退出机制等内容。实施方案经过评估和批准后，作为投资主体选择和项目实施的重要依据，必要时应充分听取社会公众和专家意见。

　　(十)健全风险防范和监督机制。省级政府相关部门和投资者要对项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分分析，完善合同设计，建立健全纠纷解决、风险防范和监督机制。各地要根据财力状况，合理确定政府参与方式，防范政府债务风险。

　　(十一)完善退出机制。明确社会资本退出条件，按照有关法律和约定，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道，保障社会公共利益和经营者合法权益不受侵害。对涉及资产移交的政府和社会资本合作(PPP)项目在合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。

　　(十二)加强后评价和绩效评价。实施机构定期组织开展社会资本投资铁路项目后评价和绩效评价，从安全、服务、效率等方面建立健全评价体系。评价结果可以作为政府加大支持和完善监管的依据，激励社会资本不断改善管理，推进技术创新，提高服务水平。

　　四、进一步改善社会资本投资环境

　　(十三)切实保障社会资本合法权益。按照相关法律法规，维护企业平等的市场主体地位。依法保障企业自主决策权，不干预企业在勘察设计、工程招投标、项目施工、设备采购等建设过程中的正常活动。支持企业自主选择合适的运输管理方式，有条件的可实行管内自主运输调度。鼓励不同投资主体按照平等互利的原则相互开放各类铁路资源，实现路网资源共享。对按规定实行市场调节价的铁路项目，由企业根据市场供求和竞争状况自主制定具体运价水平。

　　(十四)依法履行投资经营权利和义务。社会资本应按现代企业制度要求，完善企业法人治理结构。严格按照基本建设程序，履行项目法人责任。依法承担安全、质量和环境责任，按照国家关于铁路运输服务、运输调度等相关规定，切实履行运输企业社会责任和公共服务义务，服从国家应急调度和管理。

　　(十五)进一步改善国铁服务。铁路总公司要抓紧完善清算体系，公开清算规则，健全清算平台，向社会资本开放相关设施，积极提供技术支持、人才培养和管理服务，实现线路使用、车站服务、技术作业、设施设备维护、委托运输等各类铁路社会化服务项目的内容和收费标准公开透明，切实维护社会资本合法权益。

　　(十六)规范和简化国铁接轨手续。铁路总公司要进一步规范和简化接轨审核相关程序和手续，明确办理时限，积极支持社会资本投资铁路与国铁接轨。要按照公开公平的原则，在项目实施前与接轨企业及时协商确定接轨相关工程技术方案，签订接轨意向协议，明确接轨验收标准。合理界定接轨工程范围和资产界面，因接轨引起的相关改造工程投资，应明确分担标准，由双方平等协商，合理分担。

　　(十七)加强市场监管。国家铁路局加强对运输秩序的监管，探索建立市场化清算和争议协调、仲裁机制。各企业要按照合法、公平、诚信的原则，合理收取服务费用，自觉规范价格行为。各级价格主管部门加强对各类社会化服务项目和收费标准的监管，规范收费行为，依法查处价格违法行为，维护市场正常价格秩序。

　　五、加大对社会资本投资的政策支持

　　(十八)推动实施土地综合开发。社会资本投资铁路享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策，通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。支持盘活既有铁路用地，在符合土地利用总体规划的前提下，鼓励新建项目按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则实施土地综合开发。各地要统筹做好铁路站场及毗邻地区相关规划，及时办理用地、规划许可等手续。

　　(十九)积极做好征地拆迁等工作。对社会资本投资的铁路项目，各地要切实负起征地拆迁主体责任，做好群众补偿安置工作，为项目建设创造良好条件。在保障被征地拆迁群众合法权益的基础上，允许地方政府以国有土地入股参与铁路项目建设。社会资本投资的铁路项目用地，在用地政策上与政府投资的铁路项目实行同等政策。

　　(二十)加强政府资金引导。对社会资本控股的城际铁路和中西部干线铁路项目，中央预算内投资可以视情况通过贷款贴息、投资补助等方式给予支持。对社会资本承担的公益性运输，按照事权与支出责任相适应的原则，建立合理的补偿制度。鼓励各地研究建立相应的政府资金支持政策。

　　(二十一)创新金融服务。鼓励金融机构按照商业可持续、风险可控原则支持社会资本投资铁路项目建设。鼓励金融机构为社会资本投资铁路项目创新担保方式，支持利用采矿权、特许经营权等进行担保贷款，积极探索利用铁路运输、土地综合开发等预期收益进行质押贷款。发挥政策性和开发性金融机构的作用，加大对符合条件的政府和社会资本合作 (PPP)项目的信贷支持力度，为项目提供长期、稳定、低成本的资金支持。

　　(二十二)促进债权和股权融资。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券和债务融资工具等方式筹措铁路建设资金。允许符合条件的、以新建项目设立的企业为主体发行项目收益债，支持重大项目发行可续期债券。鼓励社会资本投资铁路的企业通过IPO(首次公开发行股票并上市)、增发、资产证券化等方式筹集资金用于铁路建设。

　　(二十三)实行税收优惠。社会资本投资的铁路项目符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

　　(二十四)加大配套外部电源建设。电网企业要积极支持社会资本投资的铁路建设，参照国家铁路配套外部电源建设的办法，通过电气化铁路还贷电价政策补偿电网投资。

　　六、建立健全工作机制

　　(二十五)进一步加快项目核准。深化行政审批制度改革，优化审核流程，推进建立并联审批机制和在线审批平台，明确咨询评估和核准时限，开辟绿色通道，加快核准进度。对于法律、法规没有明确规定作为项目审批前置条件的行政审批事项，一律不再作为前置审批。

　　(二十六)加强事中事后监管。国家铁路局要强化安全、质量等监督管理，依法开展检查、验收和责任追究，切实维护公众利益和公共安全。各有关部门要加强对项目建设、运营和相关经营活动的监督管理，规范行政许可，维护公平竞争秩序，建立健全社会资本投资铁路市场信用记录。

　　(二十七)充分发挥协商机制作用。国家发展改革委会同相关部门依托铁路投融资改革和建设项目前期工作协商会议制度，形成工作合力，及时研究推动社会资本投资铁路建设工作。近期重点推进蒙西至华中、长春至西巴彦花铁路等引进社会资本的示范项目实施。

　　(二十八)做好项目跟踪服务。各级发展改革部门要进一步增强对社会资本投资铁路项目的服务意识，协调矛盾解决问题。要建立信息平台，加强跟踪指导，掌握项目进展，及时沟通信息。做好舆论引导，营造良好氛围。

　　国家发展改革委

　　财政部

　　国 土 资 源 部

　　银监会

　　国 家 铁 路 局

　　2015年7月10日