物权法：界定“公共利益”才有“平等保护”

物权法：界定“公共利益”才有“平等保护”
 
舒圣祥
 
光明观察
 
    8月23日新华社电，备受关注的物权法草案22日第五次提请全国人大常委会审议。中国人的私有财产在几经修改的法律草案中取得与公有财产的平等地位，由此结束了先“公”后“私”还是先“私”后“公”的争议。毋庸质疑，“平等保护”公产私产，是物权法草案的一大亮点。美中不足的是，物权法草案同时却为“平等保护”留下了一个缺口：对“公共利益”未做出界定。理由是：“不宜也难以对各种公共利益作出统一规定”。

    物权法草案规定：为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。——显然，“公共利益”是政府有权征收公民私产的前提条件，是预防公共权力滥用的约束性规定，旨在保护公民私有财产不被公共权力肆意侵犯。然而，一个如此重要的约束性规定，却并没有明确的法律界定，可想而知其约束效果会如何糟糕。比如“嘉禾事件”，比如“铁本事件”，“公共利益”皆成了违法行政的挡箭牌：“公共利益”是个筐，所有私人利益都可以往里装。

    正因为如此，公众对在《物权法》中明晰“公共利益”，一直有很高的呼声和期待。物权法草案没有对其做出界定，无疑会让“平等保护”大打折扣。因为公共利益和私人利益本就是此消彼长的关系，不界定公共利益，必然会留下被滥用的机会，而公共利益被滥用的直接受害者只能是私人利益。某种程度上，不界定“公共利益”，等于就是放纵对私人利益的侵犯，“平等保护”又如何能实现呢？

    法律委不界定“公共利益”，理由有两个，一是“不宜”，二是“难以”。前者是立法必要的问题，后者是立法技巧的问题。先来看“不宜”。以“征收属于公权力的行使，而物权法是民事法律”作为“不宜”理由，我认为是说不通的。征收固然是行使公权力，可被征收的对象却是公民的物权，《物权法》的立法目的就是要“保护权利人的物权”，而不界定“公共利益”就无法实现立法目的。因此，界定“公共利益”不仅是必要的，更是必须的，是迫切的。

    再来看“难以”。确实，在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂。但既然界定不可或缺，那就只有华山一条路：排除万难，攻克难关。否则就是“立法条件不成熟”，只能暂缓立法；而既然准备立法，就不该留下明显的瑕疵，因为瑕疵明显的法律比没有法律有时更糟糕。

    何况，界定“公共利益”也并非毫无办法，有专家建议采取“概括加列举再加排除”的方式来界定，我看就很可行。即：先给“公共利益”下一个简要的定义；再尽可能全面地列举出属于公共利益范畴的事项，如国防设备、交通事业、水利事业、公共卫生，等等；再次，设立一个概括性的兜底条款，即“无法列举或难以列举的其他应属于公共利益范畴的事项”；最后，再设立一个排除条款，明确排除那些不属于“公共利益”范围的事项，如企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场等。

    立法是为了使用，矛盾因此无法避开，立法机关不界定“公共利益”，只能是把界定的权力“下放”给行政机关，让行政机关在执法过程中“自行立法”。这个意义上，不界定“公共利益”，等于是扩大了执法者的权力而缩小了公民的权利，“平等保护”在起跑点已然一前一后了。所以，要实现“平等保护”，就必须界定“公共利益”。