实施“安全发展”进口战略的思考

实施“安全发展”进口战略的思考

国际贸易研究室  宋泓

    
    一、我国进口发展进入了一个新的阶段

     我国对外贸易已经超越了单纯的出口支持和进口替代阶段，整个经济也步入自主创新，自主发展新阶段：国内所需要的高新技术和设备越来越难以通过进口的形式获得；自主技术、自主创新越来越成为产业升级、经济发展的主要来源。同时，在这个阶段，进口管理的重心，也将转移到保障稳定供给，防范进口冲击上。

     我国的进口发展已经跨入了新的阶段，几个非常突出的特点是：(1）进口规模和进口依存度都很高，表明整个经济已经深深融入国际经济体系之中。因此，经济发展受到外部经济变化的潜在影响越来越大。保证正常稳定的外部供应，尤其是重要资源性和能源性产品的供应，维护国民经济平稳发展成为进口管理的新挑战。(2）中等技术的机械等产业成为我国的比较弱势产业。进口贸易也已经突破“保护国内弱势产业”的阶段，进入自由贸易阶段，因此，WTO所倡导的自由贸易原则等比较适合我国现有的经济发展阶段。这为我国在WTO为代表的多边贸易体制以及世界经济体系中发挥积极作用奠定了坚强的基础。(3）我国的经济发展也已经达到了一个新的高度，进入加工制造新阶段，成为世界上一个重要的工业化大国和强国。因此，即便没有加工贸易的存在，处在这个阶段上，一个国家也最容易创造更多的贸易赢余。最近几年，一方面，我国贸易赢余在大规模增长;另一方面，整个工业设备技术水平还比较低。贸易赢余的增加也成为外部要求我国人民币升值的一种借口。因此，整个经济发展到了自主创新和大力振兴设备产业的新阶段：我们需要的技术和高级设备越来越难通过直接的进口获得，同时，国内装备工业的发展又需要一个过程。自主创新成为新的国家目标。（4）具有环境和安全潜在影响的进口的发展也值得密切关注。

     进口对我国经济发展发挥了非常重要的促进作用，但其中也存在一些问题。我国进口贸易中存在的主要问题有三个：一是巨额对外贸易不平衡；二是国内快速增长的能源资源需求得不到充分有效保障；三是高技术产品进口受到国外种种管制和限制。

     这些变化和问题对我国的进口战略和管理提出了新的要求。

     二、“安全发展”进口战略及其实施

     在回顾改革开放以来的进口发展及其演变的历史，分析进口所面临的环境和影响因素、进口对国民经济的作用、进口的未来发展趋势以及科学发展观对于对外贸易的要求，总结过去的贸易战略成就的基础上，我们认为“十一五”和“十二五”期间，我国应该实施“安全发展”的进口战略。其中，“安全”是指宏观经济安全、能源资源进口保障、产业安全和社会安全；“发展”是指基于自主创新基础之上的效率提高、产业结构升级、技术进步和居民福利改善。

     为了实现安全和发展战略目标，在当前和未来几年中需要采取“抓住两头、放开中间、促进平衡”的进口举措。“两头”是指资源类行业和高技术行业，“中间”是指劳动密集型和资本密集型行业，“平衡”是指贸易在长期内的基本平衡。这些进口举措主要包括以下主要内容：
     第一，由于我国在劳动密集型产品具有非常强的比较优势，因而可以根据不同的产品逐步放松对这类产品的进口限制，消除关税和非关税壁垒，实现这类产品的自由贸易。这样既可以更好地发挥我国的比较优势，又可以让自由贸易促进竞争和提高效率。

     第二，中等技术水平的机械等产业，作为我国的比较劣势产业，我们要继续予以保护和支持，并积极运用WTO中的贸易救济措施。

     第三，对能源和资源类产品，要实行多元化战略，并加强进口的协调和管理，避免能源和资源进口风险，确保能源和资源进口的安全和稳定。这里的多元化战略是指寻求更多的进口来源地。实行多元化战略是为了降低政治风险和分散卖方垄断力量。这里的进口协调和管理是指通过鼓励并购等手段加强行业内集中度，或者通过行业协会等有组织的行为协调企业的进口行为，充分利用我国的整体买方力量，从而抗衡卖方卡特尔等垄断力量。另外，还可以鼓励本国企业投资海外的能源和资源生产。我国越来越大的能源和资源需求也为这一战略的实施提供了机会。

     第四，在高技术行业的开放和保护之间寻找平衡，避免过度开放和过度保护造成技术创新激励不足和限制高技术行业发展。一方面，要鼓励高技术产品的进口，同时，要积极采取各种措施和手段打破发达国家对我国高技术产品的出口管制和限制，保证这些产品的正常供应；另一方面，也要鼓励对高技术产品的进口替代，并对国内企业的吸收消化、自主创新活动提供有力的激励和支持。在某种程度上，外部高技术产品的出口管制正好可以为国内企业的自主创新提供额外的刺激，同时，也避免了贸易保护上的摩擦和争端。

     第五，建立能源和资源的战略储备和商业储备体系。采取多种方式，在能源和资源开发的各个环节上逐步介入，并将储备体系的链条做长。譬如，从能源和资源的勘探、开发以及半成品、成品等各个环节上建立储备网络。这样既可以更大程度地保障能源资源的进口安全，又可以通过更多的进口来平衡国际贸易。

     三、“安全发展”进口战略的措施

     为了落实我国的进口战略，切实可行的措施非常重要：

     （1）分步骤、分阶段降低劳动密集型产品的进口关税水平，削减非关税措施约束，并在多边和双边领域中，积极促进劳动密集型产品的贸易自由化。

     （2）为实现初级产品的进口保障，对能源和矿产品等大宗资源性产品的进口，要加强国内的协调。支持大宗产品进口企业在自愿基础上实施“联合采购，统一谈判”，建立行业组织协调、企业联合对外的谈判模式，增强国际市场定价话语权；推动重要能源资源进口多元化，鼓励企业运用长期合同、控股参股、套期保值等手段，努力规避市场风险；培育建立我国具有较强实力、跨国经营的大型能源资源集团公司，提高资源利用的集中度。同时，要建立和完善重要进口资源储备体系。推动建立国家储备、商业储备和企业义务储备相结合的重要资源储备体系；当前要重点建立国家支持的商业储备制度，进口国内短缺的石油、有色金属、稀有金属和土地密集型农产品，保证资源的有效供给，规避市场风险，确保经济的安全运行。

     同时，将行政、经济手段相结合，鼓励强强联合，增加长期合同比例，减少现货份额，提高资源供给的稳定性；推进国内大宗资源商品期货市场，建立和完善价格发现机制，正面发挥中国因素对市场定价的引导作用；改革境外投资管理体制，加大国家对海外投资的政策性金融支持，切实帮助企业走出去开发资源。

     （3）对弱势产业的产品进口，积极运用WTO允许的贸易保障措施进行保护。与弱势产业中的国内主要企业保持持续和稳定的联系，随时接受这些企业的反倾销、反补贴和保障措施申诉；加强对弱势产业进口产品的检测和风险防范；对进口来源的重点企业和重点国家要密切监测和关注。

     （4）高技术产品的进口开拓，既要努力突破西方发达国家对我国高技术出口的管制和限制，实现高技术产品进口的多样化，适当降低这类产品的进口关税，同时更要大力推动和鼓励国内企业和产业的自主创新，逐步实现高技术产品的进口替代。这里要特别注意一点，即便是高技术产品的进口，我们也不是无所限制地进口。作为振兴我国装配制造业努力的一部分，这种进口显然要服从国内企业的技术能力的提高，而不是相反。显然，我们不可能通过扩大高技术产品的进口来实现装配制造业的振兴，这种做法也决不是我们振兴装配制造业的初衷。因此，我们要引导和推动企业提高技术引进质量。通过优惠进口信贷和进口担保等形式，加大对先进适用技术引进的支持力度；完善引进技术的税收政策，调整外国企业向境内转让技术获取的特许权使用费减免所得税的范围，制定引进技术在进口环节完税价格的确定和征税办法，鼓励企业引进专利技术、专有技术和先进管理技术。同时，大力支持对引进技术消化吸收和再创新。设立专项资金，支持对引进先进适用技术的消化吸收和再创新，形成自主知识产权；进一步鼓励跨国公司在华设立研发机构，支持企业赴境外设立研究与开发机构，鼓励国内科研机构、学校、企业等与跨国公司展开技术研发合作，不断提高企业技术开发和创新能力。

     （5）优化进口结构，适度扩大进口，促进长期贸易平衡的实现。以促进产业结构调整、提升核心竞争力为目标，调整进口关税税率结构，鼓励扩大重大装备关键件、先进技术和设备及国内短缺的资源性商品的进口；通过政策性进口信贷、进口信用保险、进口担保等手段，优化进口结构，为企业提供融资便利。对最不发达国家进一步开放市场，扩大进口商品零关税范围；利用外贸发展基金，加大进口促进的公共信息服务；举办进口商品展览会，拓展进口商品信息平台，为国内外企业创造便利的贸易环境。

     （6）在第三国建立我国企业分布集中的出口加工区，并以该国的名义出口加工区中生产的产品到其他国家，尤其发达国家市场，是减少贸易赢余，规避目前我国所面临的各种出口限制、减缓贸易摩擦的有效方式之一。但是，在海外建立出口加工区，转移我国低端的生产能力，需要注意这样几个问题：

     其一，慎重选择东道国。在海外建立出口加工区成败的关键在于选择合适的东道国。合适东道国需要具备以下两个基本条件：一是与我国具有比较悠久、比较稳定的政治、经济和外交关系，同时，与西方发达国家的关系良好，最好是与欧盟、美国和日本签订区域贸易协定、或者双边自由贸易协定的世贸成员国。二是该国政局稳定，有比较成熟的政治体制；法律体系比较健全，实施积极的对外开放政策；劳动力供应充分，纪律性强，素质较高，成本低；基础设施较好。

     其二，在长期友好关系的基础上，与东道国签署双边投资贸易合作框架协议，或与东道国、产品出口国签署三边或多边的投资贸易合作框架协议、将我国在海外建立出口加工区的做法包装在东道国吸引外资的战略之中，包括在三边或多边的经济合作框架之中。在经济全球化的条件下，引进外资，尤其是出口导向型的外资已经成为一个国家经济发展的最重要战略之一。我国的对外投资实际上是东道国的外资引进。这是一个事物的两个方面。在此基础上，把我国的贸易风险规避、产业转移型投资转变为东道国的外资引进，把我国的困难变成东道国的发展机遇和条件，真正形成互利共赢局面。此外，要努力探索三边或多边投资贸易合作的各种形式和各种机遇。譬如，在联合国针对经济不发达国家的“千年发展规划”名义下，可以考虑联合美国、欧盟和日本等国家，与某些经济不发达国家一起签署类似于“千年发展多边框架协议”形式的投资和贸易安排，由发达国家提供产品出口的市场便利和优惠安排，我国提供劳动密集型的投资，在经济不发达国家建立出口导向型的加工贸易区，吸引投资，吸纳当地就业，带动当地经济发展，形成多方共赢格局。又譬如，可以选择与欧盟和我国关系都比较密切、有进入欧盟市场优惠安排的经济不发达国家合作，形成欧盟出市场、我们出投资和经济不发达国家出政策的“三方投资贸易安排”的形式，推动我国企业的国际化扩展，减少摩擦，规避风险。

     其三，循序渐进，稳步推进。由于劳动力成本便宜，产业结构完备，轻纺产品是我国目前最具竞争力的出口产品之一。并且，这种态势还会维持相当长一段时间。另一方面，客观地讲，受到贸易保护主义限制的轻纺产品在我国该类产品的出口中的比例还不是很高。外部市场对我国出口提供的空间仍然比较大，直接受到限制和约束的生产和出口还不是很多。譬如，即便是受到了242段保障机制的限制以及中美、中欧纺织品贸易协定的约束，我国纺织和服装的出口仍然持续快速扩张。随着242段机制的废除（2008年12月底），我国出口市场还会不断扩大。综合以上因素，我国目前产业转移的对象和规模先应以受限生产和出口能力为限度，并逐步推进。

     我国劳动力的成本在不断提升，人民币也处在长期的升值过程之中。因此，这种做法，不仅可以减轻我国的出口贸易摩擦，长远来看，还可以促使我国产业结构的调整，并为以后的产业转移做准备。同时，循序推进也会减弱对东道国和产品进口国的冲击和压力。

     （7）建立进口产品监测预警体系，时刻关注重点产品、重点地区和重点企业的进口变化。

     四、进口战略实施的国际空间

     以WTO为代表的多边贸易体制为我国这种战略的实施提供了比较充分的政策空间：一方面，对自主创新以及对国内研究和开发的鼓励和支持是WTO规则所允许的；另一方面，WTO中的“两反一保”也能为维护我国产业的正常发展提供保护。“入世”以后，我国基本的进口管理体系已经建立起来。

     从其他成员，尤其是发达成员的经验来看，加强对WTO一般例外条款20条和国家安全例外条款21条的挖掘和利用是贸易政策，尤其是进口管理政策发展的一个方向。以技术贸易壁垒和卫生防疫措施为代表的技术措施已经成为发达国家进口管理的主要政策来源。历史地看，应用WTO20和21条的实际案例并不是很多，但是，这并不意味着它们的作用很小。实际上，发达国家在具体的技术、社会和安全标准制定上，甚或在进口管理的思路中，都贯穿着这种思想，即环境保护、人身安全和国家安全的维护。这方面，有许多国际经验值得我们学习和借鉴。