农村治理危机酝酿新一轮政治合法性困境

税改后农村治理危机酝酿新一轮政治合法性困境

作者：田先红、杨华   来源：三农中国网

2008年11月，我们在中部某省H市农村观察村委会选举时，亲眼目睹了由于乡村治理的恶化、农村社会建设停滞而爆发的包括数百人集访、致人死亡等在内的一系列恶性事件，严重干扰、阻碍了选举工作，并进而酿成县乡村的政治危机，乡镇工作因此而瘫痪。这些事件打破了税费改革后乡村社会短暂的平静与沉寂，重新变得波澜壮阔、危机四伏。

如果再联系前不久发生的贵州“wengan事件”、甘肃“陇南事件”、江西铜鼓林改事件，我们可以看到，最近一段时间的乡村社会显得异常躁动，不仅各类事情频发，且问题异常尖锐、复杂。农村正在酝酿一场由治理性危机带来的新一轮政治合法性困境。这一轮的政治合法性困境较世纪之交由于税费过重导致的政治合法性困境要复杂和深刻得多，波及范围超过乡村，向市县发展，难以通过政治上的调整在短时期内予以化解。

一

早在三年前，随着中央一声令下，在中国绵延几千年的皇粮国税得以终结，博得了举国亿万人民的欢呼。取消农业税这一德政的实施的确令人欢欣鼓舞，以致人们在兴高采烈之余，鲜有人去认真倾听那发自肺腑的“取消农业税后的农村形势依然严峻”的呐喊。然而，当历史的车轮满载着欢声笑语、歌舞升平进入2008——一个多事之秋，却不能不让我们驻足去冷静地思索：税费改革到底解决了什么？同时又带来了什么？

早在1990年代末，李昌平“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“痛诉”既触动了总理，也惊动了整个社会，三农问题由此才被真正“建构”成为一个“问题”，并迅速升华为学界及社会的热点。面对由农业税费负担沉重所引发的种种恶性事件，学界称之为治理性危机。然而，如果细细追究起来，情形可能不然。实际上，尽管当时的税费负担沉重，但是农村的公共品供给依然能够基本得到保障，而且，在税费征收的过程中，农民可以通过拒交税费来要求甚至威胁乡村干部提供公共服务。即使当时的乡村社会远未达至善治的理想，却也尚未陷入治理性危机的困局。因而，与其将由于过重的税费负担而引发的大量群体性事件归为治理性危机，毋宁视之为由于农业税费负担沉重引致底层民众的奋起抗争而使得乡村基层政权面临着政治合法性困境或政治合法性困境。

为了化解这场政治合法性困境，解决党和政府的合法性问题，中央于2000年启动了农村税费改革的试点工程，并最终于2005年全面取消农业税。

考察税费改革以及取消农业税政策，不能不注意到贯穿于其中的两条主线：一方面，税费改革及取消农业税的直接后果，就是乡村组织的收入来源大大减少，使其陷入财政困境，许多地方的乡村基层组织甚至在“玩空转”或者沦为“吃饭财政”。为了缓减乡村组织的财政困境，国家加大了对乡村组织的财政转移支付力度，然而，这些财政转移支付也只是杯水车薪，难以救乡村组织于水火之中。于是，我们看到，后税费时代的乡村组织普遍变得消极无为，他们不再有为农民提供公共服务和社会建设的动力。尽管国家的财政支农力度在加大，但因资源的有限性及分配的非均衡性，同样难以有效地为农村提供公共品。

另一方面，在取消农业税的同时，国家还逐年加大了对农民的粮食直接补贴，粮食直补虽然增加了农民的收入，增强了国家对中央政府的认同，但却由于其钱款使用的分散性而无法为村庄公益事业提供支持。由是，我们便可看到税费改革的两个层面的后果，一是政治层面的，一是治理层面的。从政治上看，取消农业税从根本上斩断了加重农民负担之源，由税费负担沉重引致大量农民群体性事件而导致乡村基层政权陷入政治合法性困境的困境得以消除，各种因为税费问题而引致的群体性事件迅速平息，农民对国家的认同也迅速提高。也就是说，正是因为在世纪之交出现的危机是一场政治合法性困境，所以中央采取基于政治逻辑的办法进行处理能够迅速见效，将这场危机适时遏止。

然而，由政治逻辑主导的税费改革却同时忽视了治理逻辑，即忽略了乡村社会对治理的需求。在税费改革之后，全国各地又掀起了新一轮的乡镇机构改革。这方面的典型如湖北省推行的以钱养事改革，将乡镇事业单位推向市场，实现从“以钱养人”到“以钱养事”的转变，希冀达到改变冗员过多、调动乡村干部工作积极性的目的。然而，实践证明，以钱养事改革远未达到改革设计者的预定目标。乡村社会在税费改革后出现了诸多学者调查到的公共物品凋敝，乡村社会出现混混、黑恶势力焦灼的局面。

总结起来，税费改革因忽视治理逻辑而至少在以下两个层面促成了当下乡村社会的治理性危机：其一，从财政上看，税费改革、取消农业税使得乡村基层组织收入来源大大削减，断了他们的“奶源”，也打击了他们干事的动力、削弱了他们为民服务的能力。其二，由税费改革“倒逼”而致的乡镇综合配套改革在给乡镇政权“消肿减肥”的同时，也削弱了他们可以动员的力量，从而削弱了其执政能力。

在税费改革的政治逻辑的指引下，乡村基层政权的治理功能也一并削弱。换句话说，乡镇基层政权这一“必不可有之恶”在丧失了“干坏事”的条件的同时，也失去了为农民“做好事”的动力和基础。当然，税费改革之后，乡村社会在短期内获得了一个相对和谐的环境，税费改革的政治逻辑发挥了其应有的效果。

然而，短暂的和谐与平静却难以掩盖其内部的问题与矛盾。当乡村基层政权普遍因无能为力而变得消极无为、无法为农民提供足够的公共服务，使得农民对治理的渴求无法得到满足时，乡村社会的治理状况便愈益恶化。许多学者的乡村调查已经敏锐地发现了税改带来的这一效应。

二

2008年11月，当我们亲身进入中部某省H市观察当地村两委换届选举时，看到的却不仅是乡村治理表面上的恶化，而且更为严重的是治理的恶化导致的治理性危机逐渐凸显，并渐渐升华为新一轮的政治合法性困境。

在该市G镇展开的村两委换届选举中，有十来个村庄发生了程度不同的恶性事件。就在选举的前夕，G镇六房村的200多名村民因为前任村干部在任期间“没有为村民办实事”，致使村里的道路失修、水利灌溉系统瘫痪、几百亩的水田不得不蜕化为旱田耕种等等问题而聚集到镇政府上访，将镇政府大门围了个水泄不通。就在同一天，与之相邻的广田村则因为村民告发村干部遭致报复而导致一老人服毒自杀的惨剧，引起极大的民愤。村干部在处理事件中还动用了黑社会的力量。在其他一些村庄的选举过程中，也发生了诸如冲击选举现场、砸毁投票箱之类的恶性事件。整个乡镇和市政府都陷入到了此次选举事件所引发的政治危机的泥淖之中。

凡此种种，如果我们行走到乡村社会底层去仔细观察与品味，就可以卸去我们以前单纯地将其化约为“农民维权”或者简单地定性为“莽夫犯法”的想像。发生在村两委换届选举过程中的系列事件，实际上是农民对当下乡村治理现状极其不满的表现，表达的是农民对善治、对公共服务、对能为农民办实事的能人的强烈渴望。然而，问题恰恰在于，村民自治能解决这一问题吗？能达至乡村社会善治的理想吗？也许，某些村庄的农民可能幸运一些，能够选举出有能力的、愿意为村民办实事的村干部，然而，如果深入乡村社会进行观察的话，就可发现，这样的几率实在是微乎其微。当“做一天和尚撞一天钟”的消极无为状态成为大多数乡村干部的普遍信条时，选举不是成为一个“过场”，就会演绎为一场“乱战”，由是，村民自治在治理层面的功效也就大打折扣。

关于后税费时代的农村社会形势的研究，许多学者都注意到了公共品供给缺失、乡村社会黑恶化的问题。然而，至于公共品供给缺失等问题将在乡村社会产生何种影响，将如何会影响到乡村治理及乡村基层政权的政治合法性，却鲜有人关注。

我们认为，在取消农业税后的三四年里，乡村社会虽然表面上平静，其实内部却正酝酿着严重的治理性危机。这段时间的乡村社会正在煎熬着无治理（或者治理混乱）的状态。伴随着乡村基层政权执政能力的削弱，农民对治理的需求与渴望无法在乡村基层政权获得满足，他们的诉求对象便呈现出逐渐升级的趋势（比如上访到县里、市里等更高一级的政府），治理性危机便接二连三地爆发。如果再将眼光投向今年发生的贵州“wengan事件”、甘肃“陇南事件”、江西林权改革事件以及其他种种由黑恶势力介入引发的种种事件，那么，我们的话语将不再是“危言耸听”了。

总而言之，取消农业税后的乡村治理性危机如果无法在乡村两级得以解决，就必然爆发更大规模的政治合法性困境，而这个危机又不仅限于乡村范围内，它必定要向更广阔的政治空间扩散，引发更大的政治性困境，而这种政治合法性困境将进一步导致农村底层社会的失序，危害政治稳定与社会和谐。

在这个意义上说，乡村社会的治理性危机才刚刚开始。

三

从取消农业税至今，仅仅过去三年。短短的三年，只是人类历史长河中的一瞬间，却足以酝酿出诸多让人们细细回味的故事；逝去的三年，已经在平静中度过，却可能昭示着一个不平静的未来。昨日的阴影依然挥之不散，今日的残酷现实已经若隐若现。面对由税费负担沉重引致的政治合法性困境，国家可以通过免除农业税来“一劳永逸”地解决之。然而，当由治理性危机所带来的乡村政治合法性困境来临时，我们还能够“免除”掉什么？

前文已述，在世纪之交的乡村社会出现的危机，是一场因税费过重而导致的一系列政治性事件，是由政治的不当带来的政治合法性困境。它的解决方式是在政治上的彻底调整，所以当税费改革和取消农业税后，这个危机似乎在一夜之间便得到化解。

然而，当由乡村社会的治理性危机而引发新一轮政治合法性困境时，仅仅采取政治性的策略显然已经难以奏效。其原因在于，治理层面的问题虽不如政治层面的问题那样具有危害性，但却因其结构性、复杂性特征而更加棘手，更加难以解决，它不会因为政治策略的实施而得以迅速化解。当下乡村社会的政治性困境无法通过单一的政治性的调整来解决，它所需求的解决方式不是一次性的、短期范围内的，而必然要与整个乡村的治理面貌相适应。

只有乡村治理出现根本的转换，这场政治合法性困境才可能化解，而这又涉及到乡村内部的治理体制的重构，县乡体制设置的调整，以及乡村内部的社会建设等问题。

    总而言之，改革无止境，问题也无止境。“农村真危险”的时刻可能才刚刚开始，“底层的动荡”也许不再是一个遥远的话题，我们的国家正面临着一场新的、更为严峻的考验。唯有反思历史，直面现实，才得以从容应对之。