说说养老双轨制

说说养老双轨制（上）　　

    ----退休了，为啥还不轻松 　　

人民网记者  杜海涛  靳博 

2011年05月12日08:48   来源：人民网-《人民日报》 　　

　　到2020年，我国65岁以上老龄人口将达1.67亿人，约占全世界老龄人口的24%。中国正在跑步进入老龄化社会。　　

　　由于制度设计等历史原因，我国城镇职工养老保险体系形成了“双轨制”的现状，多数企业退休人员的养老金与公务员、事业单位退休人员存在着较大差距。　　

　　双轨制造成的收入之差究竟有多大？这种差距会对社会造成怎样的影响？改变养老双轨制又有多难？　　

　　“双轨制”下，不同群体间的退休金相差较大　　

　　每月从银行领到1000多元养老金时，65岁的退休职工刘学坤总是百感交集：养老金是多年工作的回报，是国家对自己贡献的认可，这让他很欣慰；可养老金数量毕竟不多，单靠养老金，日常生活都很难支撑，更不必说大病大灾了。　　

　　刘学坤住在山东某县城边缘一个普通的院落内，和周围的农家没什么不同。妻子患糖尿病多年，眼睛已近失明，大部分时间躺在床上；37岁的儿子跟别人跑运输，一个月难得回几次家，收入不高。13岁的孙女刚上初中，刘学坤不仅要照顾生病的妻子，还得接送孩子，承担孙女大部分的学习费用。　　

　　上世纪70年代初，刘学坤以“亦工亦农”的身份，成为该县国营饭店的一名学徒，1982年才转为正式工。1987年，借着“农转非”政策，妻子、儿子也吃上了国库粮，他从县国营饭店调进了毛巾厂。可是，“公家饭”吃了没多久，国企改制大潮铺开，刘学坤下岗了，提前办了内退手续。　　

　　此后，刘学坤自己开了个小饭馆，一边做着小生意，一边自己交养老金。2006年，他正式退休，领上了养老金，如今，养老金虽几次上涨，每月也只有1100多元。　　

　　刘学坤说，养老金虽然不多，自己也能接受。可同时出来做工的，有的后来转入民政部门，工作时不仅不用自己交养老金，退休后每月能拿3000多元，“都是为国家做贡献，差距这么大，我实在想不通。”　　

　　由于制度设计等历史原因，我国的城镇养老保险体系形成了特殊的“双轨制”，不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度：从政府机关和事业单位退休的实行由财政统一支付的退休养老金制度；而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。　　

　　在“双轨制”养老模式之下，工作性质相近、年限相同的职工，从企业退休和从国家机关、事业单位退休养老金可能相差数倍。　　

　　据有关部门统计，2009年，我国企业养老金平均水平为1200元，尽管国家近年来对企业养老金进行了调整，但预计今年企业养老金的平均水平也只有1400元，这给人的生活、心理带来巨大影响。　　

　　天津的陈霞有着令人羡慕的家庭条件：父母都是退休公务员，自己在一家国企工作，女儿在大学毕业后也进入了一家知名外企上班。但一谈起养老，陈霞同样忧心忡忡：“我们所在的企业效益虽然不错，但退休后和公务员的待遇同样没法比。”　　

　　按照现在的标准，像陈霞这样相当于科级干部的主管在退休之后，每月的退休金再加上公司根据工龄、级别发放的补贴，拿到手里总共也就3000元左右。而同为科级干部、但以公务员身份退休的陈霞父亲的退休金每月至少也有4000多元，而按陈霞的话说，“这还是因为老人退休得早，现在退休拿得会更多。”　　

　　“我已经快50岁了，没几年就要退休了。如果退休金太少，老了连看病都困难，更别说什么旅游、保健了。”陈霞说，“我现在就开始节衣缩食，给退休后的生活做准备。”　　

　　由于向往稳定的养老保障，仅有1.2％的家长希望孩子成为工人农民　　

　　养老双轨制，不仅直接影响人们退休后的生活质量，更影响着人们的择业观。越来越多的年轻人在选择职业时不再考虑自己的兴趣、自身情况和岗位的匹配度，而是一窝蜂地涌向了工作相对稳定的行业。　　

　　王雨曾是北京一家重点大学中文系高材生。2008年本科毕业后，她进入一家知名的时尚杂志工作。优厚的待遇、惬意的工作环境曾让她成为不少人羡慕的对象。然而去年，考上了公务员的王雨放弃了所有这些光环。　　

　　面对记者的疑惑，王雨显得很坦然，“别看我在那里月薪上万元，但扣除‘五险一金’，拿到手的收入实际上已经大打折扣。现在市场化媒体竞争激烈，前景不可预期。公务员可以给我一个稳定的职业生涯。”　　

　　王雨还表示，和她持相近观点的同学绝非少数，特别是随着年龄渐长、生活压力不断加大，“大家都说，职业发展、个人兴趣都是浮云，稳定、能养老才是王道。”　　

　　南开大学人口与发展研究所教授原新表示，如今年轻人在择业中，重政府轻企业、重白领轻蓝领、重城市轻农村等现象十分常见，“除了与就业环境、职业选择、工资待遇等相关外，与双轨制退休模式必然有关。”　　

　　不久前，中国社会科学院社会学研究所发布的2011年《社会蓝皮书》显示，在对全国286个城市小学四年级和初中二年级在校生及其家长进行的调查中，25％的家长希望孩子成为医生、律师、记者等专业人员；15％的家长希望孩子成为科学家、工程师；另有15％的家长希望孩子成为教师；选择让孩子当政府官员的占11.6％；而选择让孩子成为工人农民的家长仅为1.2％。　　

　　不少网友直言：之所以选择体制内的工作，最主要的原因就是看中了“铁饭碗”的“安全、稳定，不用担心老了以后的生活。”　　

　　“铁饭碗”的巨大诱惑让越来越多的年轻人在找工作时把目光投向了更稳定、更保险的政府机关、事业单位，近年来不断升温的“公考热”就是证明。　　

　　随意点开一家与大学生就业有关的网站，最热门的版面和帖子大多和公考有关。一些地方甚至出现了大学毕业后几年不就业、专职在家复习准备公务员考试的“公考族”。　　

　　天津一家国有企业的职工刘维退休后，每月的养老金只有1800多元。因为女儿大学还没毕业，未来还有很多需要花钱的地方，这些年她一直在一家服装店帮忙。“现在就盼着自己老得慢一点儿，还能再多赚点儿钱。”　　

　　谈到女儿的工作，刘维铁定心要让女儿考公务员：“一年不行两年，两年不行三年，直到考上为止。”她对记者说，“就算找到工作，也得让她考公务员，以后不能再像我这样老了受罪。”　　

　　完善养老保障制度，是消除贫富差距、保障困难职工正常生活的重要之举　　

　　年初，在人民日报和人民网联合进行的一次调查中，高达94％的网民认为养老制度实行双轨制不合理。网友指出，改变养老“双轨制”，是消除贫富差距的重要措施之一。　　

　　专家表示，养老金“双轨制”是计划经济向市场经济转型的特殊产物，其不公平至少包括以下两方面：　　

　　一是从退休前的个人缴费来看，企业人员要缴纳养老保险，公务员不用缴费。　　

　　现行企业单位实行“社会统筹与个人账户相结合的”养老保障制度，由企业缴纳的统筹部分占工资总额的20%，企业职工所缴比例为个人工资的8%。企业职工养老金的多少与个人和单位的缴费额直接相关。　　

　　对大多数中小企业来说，由于市场竞争激烈，经营压力大，在职职工工资多数偏低，缴费额度较小，这直接导致职工退休后养老退休金普遍低于公务员和事业单位职工。　　

　　二是从退休金占退休前工资的比例来看，退休后，企业人员退休金普遍只有退休前工资的60％左右，公务员却能达到90％左右。　　

　　也就是说，即使退休前工资相差无几，退休后公务员养老金将是企业人员的1.5倍。在有的城市，公务员退休金和企业人员退休金甚至相差4倍多。　　

　　为了解决企业退休人员与机关事业单位退休人员退休金差距过大等问题，自2005年起，国家已连续七次提高企业退休人员基本养老金，总体看，企业退休人员的待遇水平翻了一番。但企业职工与公务员退休金的差距仍未明显缩小。　　

　　原新表示，从全球看，一国之内不同人群、行业间存在不同的养老保障模式是正常的，许多发达国家也有这样的制度设计。关键在于所有模式的执行效果应该是基本公平、公正的，保障全社会每一个公民老年后的基本生活需求，尤其是各类生活困难者的基本生活需求。让每个人生活得踏实，是制定和实施老年社会福利政策的基本要求和根本目的。目前看来，双轨制造成的差别确实过大，有失公平。　　

　　“发达国家的老年社会福利制度有明确的理念：维护全体老年公民的利益，保证公民平等，所有老年公民在达到法定退休年龄后都有权享受基本养老金，不论其有无其他经济来源，也不受其退休前的工作成绩和家庭状况的限制。”原新对记者说。 　　

　　什么是养老双轨制（延伸阅读）　　

　　现阶段，我国城镇职工养老保险制度按企业单位、国家机关和事业单位不同，分别实施不同的养老保险制度，这就形成了所谓的养老双轨制。　　

　　1.企业养老保险制度　　

　　企业养老保险主要包括两个层次：第一层次是基本养老保险，它是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。　　

　　按现行规定，企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，用人单位缴纳基本养老保险费的比例为单位缴费基数的20%，职工个人的缴费比例为个人缴费基数的8%，其缴费基数为本人上年度月平均工资收入。　　

　　第二层次是企业补充养老保险，它是由企业根据自身经济实力，为本企业职工所建立的一种辅助性的养老保险，包括企业年金等。　　

　　2.机关、事业单位养老保险制度　　

　　现行机关以及多数事业单位养老费基本上由政府财政或单位统包，实行待遇确定型养老金计发办法。职工退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发，退休人员养老金调整与在职人员工资调整同步进行。

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养老“并轨”难在哪儿　　

（视窗·说说养老双轨制（下））

本报记者 靳 博 杜海涛

《 人民日报 》（ 2011年05月19日   18 版）　　

　　出现“双轨制”是改革进度不同的结果　　

　　同时参加工作，有的去了国家机关、有的去了企业，退休后却发现各自的退休金相差数倍之多，这种现象是怎样造成的？　　

　　对此，南开大学人口与发展研究所教授原新说，我国在计划经济时代统一实行单位养老，任何单位退休人员的工资均由国家财政统一负担。改革开放以来，伴随向市场经济体制转轨，建立了企业养老保障制度；而公务员和事业单位的退休金依然由国家财政统一支付，形成了所谓“双轨制”。　　

　　原新表示，双轨制的客观作用在于让企业分担部分养老责任，当时设计企业养老制度的融资模式是“三个一点”（国家拿一点、集体拿一点、个人拿一点），体现了政府、社会、个人共同分担养老责任的理念。由于企业单位与国家机关、事业单位的养老制度走上了不同轨道，随着改革的不断深化，不同养老保障制度之间保障水平差距发生了变化。　　

　　武汉大学社会保障研究中心教授刘昌平对记者说，“双轨制”产生的一个重要原因就是机关、事业单位和企业的改制进度不同。　　

　　比如，1984年后国有企业开始进行改制，国有企业退休金制度也进行了相应的改革，建立城镇企业职工基本养老保险制度；而同期机关和事业单位并没有实行改革。　　

　　“值得注意的是，机关和事业单位的退休保障制度并没有要求职工缴纳养老保险费用，但企业在职职工必须按照工资的8％缴纳养老保险费。缴费者的养老金待遇反而远远低于不缴费者，这是不公平的。”浙江大学社会保障与风险管理系主任何文炯对记者说，“在一次分配时分得的利益少，二次分配时利益还是少。从这个意义上说，现行的养老保障制度加剧了收入差距。”　　

　　“双轨制”并非造成退休待遇差别大的唯一原因　　

　　社会保障的核心价值是追求社会公平，但在现行的社会养老保障制度下，却出现了越是社会地位高、收入水平高的人群，其保障待遇越高；而社会地位、收入水平越低的人群，其保障待遇则越低。　　

　　北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员、首都经贸大学劳动与社会保障系主任朱俊生研究发现，1990年，企业离休、退休人员人均离、退休费相当于事业和机关单位离休、退休人员人均离、退休费的88%和82%；而到了2005年，该比例分别下降为53%和47%。“这说明目前机关、事业单位的养老金水平远高于企业养老金水平。”　　

　　但刘昌平认为，双轨制并不是造成退休待遇差别巨大的唯一原因。即便在企业职工基本养老保险制度下，不同行业之间、同一企业不同层级人员之间的养老金待遇也存在着较大的差距。　　

　　他表示，社会保险制度一方面要贯彻社会公平原则；另一方面职工退休后的待遇与之前的缴费部分有关。同一家企业里，一位工资收入较高的高管与一位普通职工在同等的缴费年限下，因为前者月平均缴费大大高于后者，相应的基本养老金也大大高于后者。“这还不包括有些高管的年金收入和其他的一些期权计划、激励计划，否则差距会更大。”　　

　　专家表示，行业、企业内部不同人员的退休金确实存在差距。对于企业职工养老保险而言，这种差距源于缴费基数以及累计缴费年限的差距，这种为了加强养老保险缴费与退休待遇之间的联系，强化缴费的激励机制，有其合理因素。但一些实行企业年金制度的企业，没有很好地贯彻无歧视原则，给高管缴的费特别高，是极不合理的。　　

　　“如果单纯考虑从基本养老保险制度中获得的基本养老金待遇，应该说企业高管的退休待遇与同级别公务员的退休待遇不会相差太大，甚至可能会高些。”何文炯说，“真正能看出不同养老制度之间差距的，是一线工人、农民工和普通公务员之间的待遇差别。”　　

　　养老保障制度“碎片化”制约了劳动力流动　　

　　在采访中，专家对目前养老保障制度的“碎片化”多有诟病，认为这种趋势给不同群体之间养老待遇的巨大差别提供了制度空间。　　

　　何文炯指出，在现行的社会养老体系下，不同的人群适用不同的社会养老保障制度，且不同的制度之间难以衔接，造成了各群体之间待遇的巨大差距。这就是所谓的社会养老保险制度“碎片化”。　　

　　按现行养老制度设计，职工基本养老保险制度覆盖企业、企业化管理的事业单位和民办非企业单位，以及城镇个体劳动者和灵活就业人员；退休保障制度覆盖国家机关、事业单位中的正式在编职工；土地被征用人员社会养老保障制度覆盖依照一定规则土地被征用的人员；农村社会养老保险制度覆盖农村居民。　　

　　刘昌平认为：“不同的养老保险制度并存，必将增加管理成本、养老保险关系转移接续成本，形成劳动力流动障碍。”　　

　　朱俊生则认为，只有减少制度之间的分割，才能为制度整合留有足够的空间，“这样既可以提高风险分担的效率，也可以降低管理成本，促进筹资的公平性，提高社会养老保险制度的可持续性。”　　

　　破解利益壁垒是最大难题　　

　　何文炯认为：“实现不同社会养老保障体制的‘并轨’，最大难点在于群体间的利益协调。”　　

　　朱俊生说，按照目前的事业单位养老保险改革试点方案，制度的并轨意味着要向职工养老保险制度看齐，在职业年金制度及其保障水平没有明确的前提下，改革会降低原有的机关事业单位退休人员的保障水平，显然会受到抵制。　　

　　分析人士指出，当今我国养老金的社会平均替代率（劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）已经由1997年的76.3%下降为2009年的46.8%。在这种情况下，改革应是提高企业退休职工待遇，缩小企业与机关事业单位养老保险的待遇差距，实现二者制度的统一。　　

　　何文炯建议，可尝试建立覆盖全民的年金制度，政府对于每一个到达退休年龄的公民统一发放养老金，其资金通过税收实现，其标准按照退休后居住地生活水平确定。同时辅之以个人账户制，工薪人员强制参加并缴费，其余人员（含农民、自由职业者）自愿参加和缴费。这样可以把政府的责任限制在一个合理的水平之内，以保障全体国民的基本养老。　　

　　刘昌平也建议，针对公务员、事业单位工作人员和企业人员的不同身份，可分别建立公务员年金、事业单位年金和企业年金作为补充养老保险制度。同时，统一所有基本养老保险的替代率标准。　　

　　刘昌平认为，养老保障制度改革是一个渐进的过程，“在企业改革完成后，下一步将是事业单位改革，然后是机关体制改革。相应地，养老保险制度改革也存在这样一个过程。”　　

　　专家表示，我国人口众多，经济发展水平不平衡，设计统一的、覆盖全民的社会养老保障制度并非易事。应当坚持平等原则，从实际出发，统筹兼顾，稳步推进，放眼未来，最终建立一套科学、规范、统一的社会养老保险体系。　　

　　看看国外的养老制度（延伸阅读）　　

　　●美国养老责任由政府、社会和个人共同承担　　

　　美国的养老责任由政府、社会和个人等多方面共同承担。其资金来源主要是在职人员把工资所得的一部分作为“社会保障税”（社保税）上交给政府，用于发放给已退休者、残疾人以及他们的家属，在职者退休之后便可以从社会保障制度中享有相应的福利。　　

　　在职人员退休后获得社会保障福利（社保福利）的多少视其工作时间长短、缴纳社保税数额以及退休年龄而定。但提前退休者的福利额将适当扣减。　　

　　除了社会保障制度，美国政府和一些公司还建有自己的退休金制度。美国政府制定了“联邦雇员退休制度”。政府工作人员除参加社会保障制度、缴纳社保税之外，还必须每月上缴工资收入的1.3%，政府工作人员退休后可根据其退休时的薪水、工龄长短等领取相应的退休金。　　

　　●德国鼓励发展“补充养老保险”　　

　　德国的养老保险制度包括法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险三部分，后两者又被称为“补充养老保险”。 　　

　　在德国，法定养老保险的覆盖面较广，既包括一般的养老金，也包括职业康复待遇、职业能力或就业能力丧失养老金等。 　　

　　法定养老保险资金主要来源于雇主和雇员缴费，费率根据实际需要随时调整，目前的缴费比例为工资的19.5%，由雇主和雇员各负担一半。养老金根据退休者退休时的工资和工龄长短计算，但最高不超过退休前最后一个月工资的75％。　　

　　此外，德国还大力鼓励企业养老保险和私人养老保险。与法定养老保险不同的是，企业养老保险采取“直接支付原则”，即职工在工作期间积攒了多少企业养老保险，退休后他就能得到相应数额的养老金。目前，德国法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险所支付养老金的比例大约分别为70％、20％和10％。　　

　　●瑞士养老保险有三大支柱　　

　　瑞士的养老保险制度建立在由国家、企业和个人共同分担、互为补充的三支柱模式上。　　

　　瑞士养老保险制度的第一支柱是由国家提供的基本养老保险，其全称为“养老、遗属和伤残保险”。这是一种强制性保险。瑞士相关保险法规定，在职人员从17岁生日后的第一个月1日起开始支付养老、遗属和伤残保险金。支付方式是由雇主和雇员各支付50％。第二支柱是由企业提供的“职业养老保险”。第三支柱是各种形式的个人养老保险，这是对第一和第二支柱的补充，以满足个人的特殊需要。　　

　　（茂  边整理） 　　

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农村老人的尴尬晚年（市场漫步）　　

北 岸　　

《 人民日报 》（ 2011年05月19日   18 版）　　

　　城镇居民和农村居民之间的养老差距，是更大范围的“双轨制”。只有真正立足“城乡平等”，完善制度保障，向农村老人释放更多的人文情怀，才可能从根本上解决农村养老问题　　

　　每次去乡下采访，看到坐在村头聊天的老人，我就想起祖母。　　

　　再过两个月，就是祖母去世5周年忌日。作为中国农村一名普通的老人，80多岁后，祖母靠叔叔提供粮食，仍然自己生火、做饭。直到临终前几年，祖母才轮流在两个叔叔家里居住。后来，一次意外导致祖母腿部骨折。卧床半年，祖母不幸离世了。那年，祖母已近89岁。　　

　　缺少经济来源，在晚年一个人孤独生活，这是当前大多数农村老人的现状，折射出中国农村养老的尴尬。　　

　　从狭义上讲，养老双轨制是指城镇企业职工和公务员、事业单位退休人员之间的养老差别；而广义上讲，城镇居民和农村居民之间的养老差距，则是更大范围的“双轨制”。　　

　　无论是企业职工还是国家干部，无论有怎样的制度差别，年老后，城镇居民总是有一定的制度保障；而在大多数地方，农村缺乏完善的养老制度，农村老人养老，主要靠家庭。但近年来，随着农村大量年轻人外出打工，农村家庭规模也在逐渐缩小，家庭养老——这种传统的养老模式正面临严峻挑战。　　

　　目前，我国正加快步入老龄社会，农村人口老龄化速度比城市更快。第六次全国人口普查数据显示，我国65岁以上老人占8.87%，比2000年上升1.91个百分点。随着农村青壮年劳动力向城市的大转移，农村“空巢家庭”不断增多，农村老人既无经济积累，又少知识储备，在“421”倒金字塔形家庭结构下，年轻人生活压力已经沉重，老人又何以安度晚年？　　

　　不仅如此，家庭养老还受到多种因素制约，如家庭关系是否和睦等。若子女无心或无力赡养父母，很可能加剧老年人的凄凉晚景。　　

　　近年，农村养老问题已引起政府高度重视。自2009年8月起，我国采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的办法，在部分地区开展新型农村养老保险试点。按照“新农保”时间表，在2010年覆盖全国23%的县（市、区）基础上，到2020年将实现“新农保”全覆盖。但是，按目前标准，参加“新农保”的老人60岁以后每月领到的补贴也不过55元，不但保障水平偏低，农村老人独居、缺少照料、生活寂寞问题也无法从根本上解决。　　

　　我国有近70%的老人居住在农村。农村养老情况复杂，难度巨大。要从根本上解决农村养老问题，必须统筹考虑，多方入手。政府、社会、社区、家庭都应真正重视起来，切实树立“城乡平等”观念，完善制度保障，向农村老人释放更多的人文情怀。　　

　　其一，公共财政应增加对农民养老保障的投入，提高农民基础养老金标准，把符合条件的老人全部纳入保障范围。其二，加快农村社区建设，为留守老人提供必要的生活服务，实现家庭养老和社区养老相结合。其三，落实农村最低生活保障制度，避免“老无所依”。此外，子女也要多尽赡养义务。　　

　　在统筹城乡发展的背景下，以实现农村养老的全覆盖、多层次、多元化为目标，逐步建立起人性化、可持续的农村养老体系，这是一项艰难的工作，但意义非同寻常。