回来，或永远走开：农村基层组织的制度性困局

对农民底层身份的认同，是湖南省临武县胡家田村支部副书记胡国和与村内1200名居民少有的共识之一。但在很大程度上，这个自觉的身份认同，不过是他用来抱怨自己在另一份工作中收入太少的手段而已。　　

2008年胜选以来，胡国和每个月都会在县交警队做半个月的交通协管员。那是他2003年就开始干起的一份工作。但一纸农村户口，意味着这名基层干部只能做月收入不超过八百元的临时工，而交警队正式员工（通常为城镇户口）的薪水是其五六倍之多。　　

“最不好的单位也比当农民强几十倍。”这位39岁的村干部总结道。除他以外，其余八名当地村委会及村党支部成员也都在县城或是乡里另有工作。　　

自1988年实行《村委会组织法》以来，在全国60.4万个村民委员会中，已有230多万人通过直接选举，加入这个“基层群众性自治组织”的管理体系。　　

但近年来，这块中国乡村管理的根本基石和中国共产党的政治基础面临着严重的挑战。在国家的鼓励下，市场力量以极迅猛之势席卷了社会的各个领域，农村也概莫能外。亿万农民背井离乡，在天南地北的中小城镇和国际都市里勤勉工作，支撑起了令人惊叹的经济奇迹。而在城市化产生的巨大财富面前，逐利的暗流也在集体资源日趋紧张的中国农村不断成形。华中科技大学中国乡村治理研究中心的刘燕舞近期调研发现，越来越多的村干部已不在村里居住。换句话说，村两委 – 村委会和村党支部 – 正在迅速地空壳化。　　

“农村基层组织和基层干部事实上离其服务的对象 – 农民越来越远。”刘燕舞在一份报告中写道。他在另一篇刊载于2010年第10期《半月谈》的文章中阐述说，这种“村干部离村化”现象的“表象原因在于村庄治理资源的逐渐锐减，而深层原因实际反映了我国农村基本经济制度遇到了重大挑战”。　　

地处湘南边陲山区的胡家田村，或许恰能为刘燕舞的论述提供经典案例。在这个不起眼的村落里，除上级官员为数不多的巡查外，村两委的大门几乎一直紧闭着。副支书胡国和解释说，村干部们每月几百元的补贴“根本就不够”，“如果不去打零工，就没有钱了”。　　

然而由于其薪水相对较高，所谓“零工”往往会占据村干部的绝大多数时间。也就是说，作为村民自治的核心，这些通过选举产生的基层干部事实上并不在其选区内施政，甚至完全不参与施政过程。按刘燕舞的观察，“农村基层组织在村中只是留一块牌子而已”。　　

作为当地最高参政议政机构的中国人民政治协商会议临武县委员会，也罕见地在近期刊文反映，全县289个村委会中有98名村干部并不在村，“村干部离村化现象日趋严重，需引起高度重视”。　　

“村干部离村化没有任何积极影响。其最大的危险就是农村基层组织无异于自动取消，从而使得农村在重大突发事件方面可能面临失控的局面。”刘燕舞对本报记者说。他同时强调，该现象会“导致国家对农村的实际情况，尤其是某些大的事件的变化动态，难以准确掌握”。　　

刘燕舞在报告中所引用的一个事例足以说明现状的严重性：禽流感爆发时，上级到某村检查工作，问村干部村里死了多少只鸡。村干部私下开玩笑说：“现在连村里死了多少个人都不知道，哪还晓得死了多少只鸡呢？”　　

而在胡家田村，副支书胡国和也坦承自己对日常村务没有什么概念。但他辩解称，这并不重要。“农民都是单干户嘛，自己种自己的。”他说。与很多村干部一样，胡国和把自己通过选举得到的职位当成了一份“挣钱的工作” – 而且还是和县里相比，待遇较低的一份工作。“（村里的事情）我顺便也搞一下啦。能做点啥就做点啥啦。”他说。　　

胡家田村前任村主任胡甫林的表述则更为直白。“我那时（当村主任）一年下来，才领800块钱国家补贴，连每年去乡里开会的交通费都不够……给共产党打工，就是赔钱。现在部分人能发财了。要发财就得再找工作干。”他说。胡甫林自己的致富之途，是把村里种的香芋运去广东卖。　　

“县里、市里都这样。要查（干部离岗）得从县里、市里先查起。就是在上班的，有几个不是在那打牌？”他问道。　　

中央政府2006年取消农业税的历史性举措虽然使亿万农民获得了普遍的解放，但刘燕舞认为，这也为村干部或纷纷外出打工，或通过各种手段为己谋财（他将之总结为“资本化”和“私人化”）的行为提供了注脚。　　

由于农业税附加是早年间村级组织的主要收入来源，取消农业税虽然减轻了农民负担，但村级组织却因此面临着收入急剧减少，财政状况空前恶化的困境。中共河北省委党校助理研究员阚景阳撰文称：“（此前）多年的公共工程建设、升级达标、高钱交税费等硬性任务使村级财务负债累累。农业部2006年上半年的抽样调查显示：村级负债估计高达4000亿。多年累积的负债形成沉淀，在村级收入来源不能保证的情况下，还有扩大的趋势。”　　

放眼全国，这样的现象比比皆是。在湖北省京山县，当地农村财政管理局2009年12月刊文称：“农业税取消后，村级组织面临的‘无钱办事’、债务包袱重、村集体经济发展难等问题开始逐步浮出水面。”　　

该文同时表示，村级组织在新形势下的主要收入来源，即上级政府的转移支付，因其数额有限，且“随着近年来物价上涨，农民工资的提高……已难以满足村级组织基本运转支出的需要，收支矛盾日益突出。有的村连干部工资都难以保障，更难谈及其它。”　　

现任安徽省财政厅社会保障处副主任科员的陈中楼，在2007年挂职中共安徽省安庆市望江县委组织部时撰文称，村级组织的财政困境是历史原因造成的。他分析道：“在统分结合的双层经营体制左右下，过分强调‘分’，而忽视了‘统’的功能，没有重视发展集体经济，再加上缺乏好路子、好班子和资金，使村集体经济发展困难重重，很多村都是负债累累。”　　

相比之下，刘燕舞的论述更一针见血：“支撑此前村干部不离村的农村基本经济制度遭到了破坏……首先，作为土地所有权的主体，逐渐丧失了对土地的任何支配能力，集体所有权名不符实；其次，大部分村庄的集体资产被瓜分殆尽；第三，基层组织的干部被严重丑化，在村民眼中基本丧失了合法性；第四，在前述三个方面的持续作用下，村级组织及村干部严重丧失了统筹治理村庄的能力。”　　

“这种基本经济制度被破坏的恶劣后果，在1990年代至税费改革以前，因为还能收取部分村提留，因此也就还能有一些集体资源，从而延缓了问题爆发的时间。而伴随税费改革特别是取消农业税以后，这种早已被不断破坏的基本经济制度所形成的严重恶果开始迅速显现。缺失收费的权力后，因为统的一面被不断弱化，从而造成村庄集体资源早已被瓜分的局面赤裸裸地呈现在人们面前，人们才发现，除极少数资源型村庄外，大部分农村均是‘空壳村’。空壳村的背景下，村干部即使想积极作为也无法作为，巧妇难为无米之炊。尽管有转移支付，但也只够村干部的工资开支，连日常办公经费都不够。”刘燕舞写道。　　

而在农业税取消之先，曾任湖北棋盘乡党委书记、现河北大学中国乡村建设研究中心主任李昌平就已指出，由于土地农民集体所有权虚置，县以下的治理体制又从“以块为主”转向“以条为主”，条块分割，“全国数十万村级组织，背负数千亿巨额债务，被迫黑良心从农民身上打主意，村级组织成为了麻烦制造者。”　　

湘南的胡家田村正是一例。2008年初，一场雪灾突如其来地侵蚀了大半个中国。胡家田村所属的郴州市是最重灾区，断水断电达十几个昼夜。村民胡辅兵反映，政府当年下拨的蜡烛“连一根都没发给村民”。村干部们则回应说，“家里人多，不够用，而且也没想到国家这么快就不发（蜡烛）了”。　　

通过选举产生的基层领导集体的不断离村化、资本化和私人化，急剧恶化了其与当地选民（即村民）间的关系。虽然这已是官方话语中的普遍性问题（在中共中央与国务院近年来连续下达的农村工作文件中可见端倪），但基层败政之烈，仍深刻地作用于像胡家田这样的平常村落。　　

由于村两委总锁着门，干部们又不在村，若要与他们取得联系，当地居民只能打电话。而对那些年纪稍长，没有手机的村民来说，最保险的办法居然是到乡政府去抄本村干部的号码。“他们的号码太敏感，村里不敢说。”47岁的胡辅兵说。　　

在胡家田村千里之东的福建省邵武市卫闽镇谢坊村，模范村支书刘月明早先接受本报记者采访时，反复强调村干部必须要有“公心”。“只是人在村里没有用，心也得在村里，跟群众打成一片。”他说。　　

刘月明表示，在农村单干化的大环境下，村级集体财政短缺的现状并不能为基层干部的各种弊政增加任何合法性。但他也同时承认，单凭自我约束的道德力量是完全不足以防止基层腐败的。　　

刘燕舞在七省十村调研发现，在争资金跑项目的过程中，多数村干部“由于缺乏具体的激励机制与监管机制……逐步变成以村级组织资源有限为名而变相地谋财为己”。他把这种现象的成因归结为近年来村社集体权力和资源的弱化。否则，刘燕舞写道：“（村干部）就不需要去巴结富人，就不需要被迫离开村庄去谋个人发展，就不需要合村并组省几个盐巴巴钱。”　　

他同时认为，村干部离村化是富人治村和村级组织撤并建的必然结果。虽然弱化村级组织、节省基层组织财政开支的话语占据了主流，但现在应做的，恰恰是“要更好地加强农村基层组织建设，推进农村经济、社会、政治发展……此前的贿选、败政等系列现象的出现并不是要消灭村社集体的理由；相反，应该在其他制度层面尽力消减这些现象，在此基础上应努力强化村社集体。”　　

就此，刘燕舞提出两点建议：第一，改条条为块块，减少中间环节，从中央以专项财政资金的形式直补村社集体；其次，借鉴河南邓州市推行的所谓“‘4+2’工作法”，加强村社集体内部的民主和监管。　　

2005年以来，河南邓州推行并逐渐细化了一整套应用于重大村务的民主程序。按照该程序，任何村级重大事项均需由村党支部会议提议、村两委会议商议、村党员大会审议、村民代表大会或村民大会决议，并实现决议公开、实施结果公开，同时对相关程序严格把关。　　

多名国家领导人公开赞扬了邓州的民主试验。当地官员们则表示，工作法帮助重振了基层党组织的活力，发展了农村民主，也促进了社会和谐。