论农民集体对城镇化的主导权

　　❉本文已经发表于《未来与发展》杂志2015年第3期。

　　如果可以给城镇化下一个定义，它大体上是指随着科技、工业和现代服务业的发展，农业人口及其社区形态分别向非农产业和城镇形态转移或转化，通过集约高效利用资源而使原农村社区居民生产生活方式在现代化基础上实现幸福化的过程。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是一个自然历史过程，是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，要使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。[1]]然而，在这个过程中，由于官本位传统和外来私有资本等因素的影响，农民集体对城镇化进程的主导权问题是一个虽然至关重要但却很容易被忽视和不容易处理好的问题。主导权意味着规则制定权和利益分享权，而农民集体是城镇化的主体、对象和动力来源，理应享有对城镇化的主导权。没有这个主导权，农民个体极易沦为外来私有资本的附庸，就不能保证城镇化目标的顺利实现，不能保证农民身份转为市民后能够安居乐业，生活幸福。为此，在城镇化过程中，政府要正确认识和恰当处理自身与农民集体和私有资本三者之间的关系，尊重农民集体对城镇化的主导权，支持农民集体发挥自主性和首创精神，使农民集体真正成为规则制定和利益分享的主体。

　　1 城镇化要以农民集体为主导力量

　　政府尊重农民集体对城镇化的主导权，是以人为本的要求。这是因为，农民是农村生产力构成要素中最能动、最活跃的力量，也是城镇化成本的主要承担者和城镇化结果的最终承受者，理应成为城镇化进程的主体和主导力量，但必须将弱小的农民个体组织起来，形成集体，拥有合力，才有能力主导城镇化进程，承担城镇化成本，制定和执行有利于自身的收益分配规则，并享有城镇化的收益。从本质上说，城镇化正是为了农民在实现身份向市民转化后与城镇其他主体一样享有同质均等的生存和发展权利，享有生活幸福和全面发展的保障，而不是为了城镇化而城镇化。在这方面，中央城镇化工作会议提出的原则是，城镇化要“以人为本”、“以人为核心”。可以理解，这两个“人”字，主体是处于城镇化进程中的农村居民，此外，也至少应该包括已经初步转化为城市市民的人。这意味着，城镇化的目标不是简单地通过征用方式剥夺农民的土地，让农村居民进城上楼成为市民，而是至少要保证，在城镇化进程中和城镇化初步完成时，身份向城镇居民转化的原农村居民能够安居乐业，生活幸福，而且这种安乐和幸福不是在别人(尤其是下乡的资本家)的主导下，依据别人制定的利益分配规则恩赐给农民的，而是以农民集体为主体、主导和核心，以符合集体意愿和科学发展规律的步骤与节奏，通过自主奋斗得来的。为此，需要特别强调的是，中国农村现有的土地集体所有制和统分结合的双层经营体制是土地革命、农村社会主义建设和社会主义改革这三者在逻辑上的自然延伸，是党领导农民通过长期的、代价高昂的奋斗和牺牲所积淀和继承下来的政治文明成果，其合法性和有效性是经过广大农民群众承认和农村建设实践检验过的，要坚持、发展、完善和提高，要按照2014年12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议的要求，“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线”[[2]]，而不能进行轻率的、逆向的颠覆性变革。尤其需要注意的是，不能简单地在“土地流转”的名义下，再造一个资本雄厚的新地主阶层来低价掠夺农民的土地经营权，甚至变相颠覆农民集体对土地的所有权，不能通过变相的土地私有化兼并来实现从属于资本家的规模经营和规模效益。

　　2 城镇化要以具有内置造血性金融机制的村社共同体为组织核心

　　在政府的支持和帮助下，我们主要应该依靠农民集体的力量来推进农村的城镇化，为此，要找到组成农民集体的合适的组织形式，而具有内置造血性农民互助合作金融机制的村社共同体就是这样的组织形式。通过提炼和比较菲律宾模式与日韩台模式、小岗村模式与华西村—大寨—周家庄模式，通过总结和借鉴越南土地私有化改革的教训，李昌平得出的结论是，应该限制私人资本尤其是外国资本下乡夺取小农土地和建立村镇银行及小额贷款公司之类的外置抽血性金融机制，而要在坚持土地集体所有制、家庭承包制和统分结合的双层经营体制的前提下，建设“三位一体”和“四权统一”的、以内置造血性农民互助合作金融机制为核心的“村社共同体”。其中，“村”字涵盖行政村、自然村和村民。“社”指村域范围的社区、社会和村民经济联合社、合作社。“三位一体”是指经济发展、社区建设、社区治理一体。“四权统一”是指产权、财权、事权、治权统一。[[3]]内置造血性金融机制具有农民自主互助合作金融的性质，由于处于熟人社区内部，成员之间相互了解，信任度高，使得农民能够以土地使用权抵押等方式，比较容易地获得生产和生活所需要的资金，在成本和风险上都比外置抽血性金融机制低得多。因而，内置金融机制显现出知根底、易合作、合力强、矛盾少、程序简、效益高、风险低、底气足的特点。此外，内置金融机制还可以定位为处于政府和国家金融机构与农民个体之间的金融枢纽，可以用更为低廉的成本替前两者办好它们并不擅长或由它们去办成本过高的许多事项，比如替政府发放养老金和各种补贴，替国家金融机构面向农民吸储放贷、办理保险，从而与政府和国家金融机构形成优势互补、各展所长的格局。正是因为有这样的村社共同体作主心骨，华西村、周家庄等地的居民依靠集体力量，实现了农民向非农产业的转移，在基础设施建设方面也取得了较高的城镇化水平，居民享受到了较高水平的社会福利，甚至在一定限度内实现了共产主义的按需分配原则。其中，华西村由原来的贫苦农民共同体演变成了城市有产者和劳动者联合共同体，并率先完成了城镇化。从2001年开始，华西村以打造具有江南特色的“世外桃源”为主旨，通过“合纵”方式复制、传播和发展自身的成功经验，帮带周边20个村共同发展，建成了一个面积35平方公里、人口达3.5万人的大华西，过上了“基本生活包，老残有依靠，优教不忘小，三守促勤劳，生活环境好，小康步步高”的幸福生活。2012年，实现营业收入524.5亿元。[[4]]周家庄从1982年起，陆续为居民兴办了11项福利事业，实现了劳动田园化,生活城市化,娱乐时尚化,休闲和谐化,被誉为“城市村庄”。[[5]]在提炼和总结以上这些地区先进经验的基础上，李昌平也领导中国乡村建设院在河南省信阳市平桥区五里店乡郝堂村等地精选试点，从在郝堂村建立夕阳红养老资金互助合作社这种内置金融机制入手，进行村社共同体建设，对自己解决“三农”问题的理念进行了宝贵的试验，并取得了成功。[[6]]

　　3 城镇化需要农民集体以资本“合纵”节制外来私有资本

　　要实现城镇化的目标，除了要找到组织农民集体的合适形式，解决“人”的问题，还要找到筹措资本的合适策略，解决“武器”的问题，把两者相结合，才能让农民集体在市场经济的战场上打胜仗。由于农民个体经济的分散性和脆弱性，他们难以依靠个体资本的力量在市场经济的风浪中与资本大鳄单打独斗，只有组织起来，凭借集体资本的力量，才能主导城镇化进程，节制外来私有资本，使之发扬优点，收敛缺点，为城镇化作贡献。

　　3.1农民筹措城镇化资本时的“合纵”与“连横”两种联合策略

　　借用中国历史上战国七雄的博弈术语，单个农民在自身资本不足的条件下，为了解决资本短缺的问题，主要有“合纵”和“连横”两种策略可供选择。在这里，“合纵”是特指由农民个体以资金、劳力、生产资料(包括土地)等形式入股，组成股份合作制的集体企业。在这种模式下，集体企业是一种初级的“自由人联合体”，成员之间是平等合作的关系，在利益分配上采取按劳分配与按股份红相结合的方式，既有利于调动农民的自有资本和劳动力资源，又有利于控制两极分化，实现共同富裕。“连横”是特指外来私有资本与农民个体逐个签订土地使用权流转、用工等方面的协定，以外来私有资本为龙头带动农村经济发展。在这种模式下，外来私有资本与农民个体是主从关系，必然在分配利益时拿走大头，而把农民个体压制在价值链的低端。农民个体只能得到小头，就难免像人民日报所披露的东北产粮大县的农民那样，抱怨虽然种出来的有机大米1斤能卖到40元，但一亩地就几百元租金，公司赚再多，也跟自己没关系。[[7]]十分明显的是，农民集体与农民个体在面对外来私有资本时，所处的谈判地位和所分到的利益在比例上有着天壤之别。所以，相比之下，对农民个体来说，“合纵”模式更为可取。除了在本村内搞“小合纵”，还可以像华西村那样在临近村之间搞“大合纵”，通过统一规划和统一管理来推进城镇化。

　　3.2农民集体对外来私有资本要采取以我为主、堵疏结合的策略

　　农民集体作为经济组织，在自身资本充足的条件下，不必与外来私有资本合作即可独力承担城镇化的职能和成本;即便自身资本不足，需要引入外来私有资本作补充，也要能够“以我为主”，凭借自身的联合而具备节制外来私有资本的能力。在农村经济发展和城镇化过程中，对外来私有资本，在产业方向上要区分引导，有堵有疏，善加利用。在这方面，需要特别重视的是土地问题。对农民来说，最重要的生产资料是土地。根据日本、韩国、菲律宾和我国台湾的经验教训，要严格限制外来私有资本尤其是跨国农业资本巨头下乡兼并土地，以避免农民沦为“政治贱民”、“市场贫民”和“社会流民”，致使整个社会陷入政治动荡和经济衰退。但在农村产业集群中的农产品加工业、养老业、医疗业、旅游业和建筑业等方面却可以在农村集体经济组织的主导下、在共赢的原则下向外来私有资本有限开放，这可以称之为农村集体经济组织与外来私有资本的“连横”。在这种模式下，村民不是作为个体，而是作为集体与外来私有资本博弈，在谈判和分配利益时都会处于更加自主和有利的地位。

　　4 城镇化要以农村集体经济的解放和发展为主要驱动力

　　在社会主义制度下，中国城镇化要实现让农民在城镇里安居乐业、生活幸福的最终目标，必须先要奠定实现这个目标的经济基础，要让作为城镇化主力军的农村集体经济组织在观念和权利上实现解放，在产业链与价值链上得到拓展和提升，并通过这些为城镇化提供主要的和持久的驱动力。

　　4.1要在社会观念上打破对农村集体经济组织的误解和歧视

　　农村集体经济组织是城镇化建设所需资本的主要积累者和提供者，也是农村人口城镇化任务的主要承担者，在吸纳农村剩余劳动力和使之向非农产业转化方面发挥着转换器的作用，是城镇化战略得以实现的关键。它们并不必然要和低端、土气、粗放、污染联系在一起，在当代的高水平组织管理和先进科技条件下，它们完全可以是高端的、大气的、集约的、环保的、与社会化大生产相适应的新型企业。此外，华西村和周家庄的发展历程表明，不能简单地把农村集体经济和“吃大锅饭”、出工不出力划等号。或者说，“吃大锅饭”和出工不出力这种现象的确曾经有过，但并不是农村集体经济的天然特征。随着管理水平与时俱进的提高，这两种现象都是完全可以避免的。在这方面，在参观过华西村后，周家庄乡党委书记雷宗奎的感想就很能说明问题。他说：“大集体不等于大锅饭，条条大路通富裕。小农经济由分散经营走向联合是一个大趋势，但联合应该多种多样，我们国家这么大，每个县、乡、村不可能沿用一个模式，不可能走一个路子。只要经济发展，群众满意，就应坚持下去，并不断进步。”[[8]]而在社会主义市场经济条件下，在“乡”的外衣下，周家庄自己的“人民公社”管理方式也在不断变革。比如，对社员外出打工或自主经营由不允许到允许，但在相应期间不享受普惠的集体福利。再者，在大集体下，实行小承包，即“三包一奖”——包工、包产、包成本、超奖欠罚。对每个承包组或劳动力实行精细化的“定额管理”岗位责任制，并采取民主管理方式，由各级干部和群众代表组成劳动定额委员会，以不同工作量的大小、轻重、繁简、难易、远近、技术高低、脏净程度和中等劳动力在单位时间内能够完成某项作业的一定质量和数量为标准，定出不同的工分，然后根据个人完成的多少好坏折算成不同的工分，较好地解决了大集体经营体制最易出现、也最难解决的大锅饭、高成本、低效率、浪费多、干得多少好坏一个样、消极怠工不出力等问题。[[9]]

　　4.2要把用地自主权还给农民集体

　　按照《宪法》，农村土地实行集体所有制。但在国家层面上，1988年的《土地管理法》剥夺了农民集体在自己的土地上自主用地创办和扩大乡镇企业，进行城镇化建设的权利，把用地审批权收归县级以上政府。此外，地方政府一方面垄断了土地一级市场，另一方面对土地实行用途管制，在农村低价征地，高价卖地，并按不同用途类型一次性预征了40-70年的增值收益，在财政上高度依赖卖地收入，形成了饱受诟病的土地财政模式和由房地产开发商垄断建房售房资格及相关暴利的房地产开发制度。随着楼市的低迷和征地补偿支出越来越接近拿地收益，土地市场在2014年迅速冷却，5月份已出现断崖式下坠，靠卖地来维持地方财政越来越难以为继。[[10]]在农民失去将自己的农用地自主转换成建设用地权利的同时，各种外来的征占农用地项目却逐步蚕食农村集体土地，让集体经济组织的发展余地越来越小。从一定意义上说，土地用途管制制度只管制了农民这一个群体，把他们“管”得越来越穷，越来越不愿意种地，甚至不得不把土地抛荒，把老人和孩子留在农村，自己背井离乡出去打工，却把本该属于他们这些土地所有者的土地增值收益“管”给了别人。这样极端的经济政策如果持续下去，将严重危及共产党的执政基础和社会稳定。党中央意识到这种危险，先是在2008年十七届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，2013年的十八届三中全会又在这个基础上提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”[[11]]这个“同地同权同价”的决策为农民集体做回土地的真正主人提供了必要的依据，但还够不上是充分的依据，需要通过修改相应的法律法规和健全具体的机制来落实。一是要健全规划民主机制。农村的城镇化规划涉及到几亿农民的切身利益，不能由政府和规划专家包办，让农民无缘置喙，而应该实行规划民主，让农民代表参与规划决策，这样也便于农民集体以后根据规划开发自己土地。二是要兼顾农村城镇化和国家粮食安全的需要。既要根据对社会平均利润率的常态监测结果，对粮农收入进行动态调节，把粮价提高到能保证在国家基本农田保护区内的粮农至少能够获得社会平均利润的水平，以便确保国家粮食安全，又要在基本农田保护区外放开土地用途管制，实现农村集体经济组织在用地自主权上的解放。而且，从法理上说，既然农民集体是农村土地所有权的享有者，那么对土地占有、使用、收益、处分的权利就应该完整地属于农民集体。而作为法律义务的承担主体，农民集体可以独立地承担与国有土地所有者同等的依法纳税义务，也就是说，在“同地同权同价”之后可以加上“同税”而由“三同”变成“四同”，从而让政府垄断土地一级市场、低买高卖的土地财政模式和房地产开发商垄断商品房建房资格及暴利的模式寿终正寝。但是，鉴于新中国建立后“三农”为国家工业化所作出的历史性牺牲和贡献，本着“反哺”的原则，在城镇化进程中，国家理应在税收方面给予农民集体经济组织更多的优惠，并在与农村城镇化相关的基础设施建设中提供更多的财政补贴。这样，农村的平均税率可以随着城镇化的进展而同步提高，并在城镇化实现时达到完全“同税”。

　　4.3农村集体经济组织要实现产业链横向拓展和价值链纵向提升

　　在社会主义市场经济条件下，在不违反法律法规的前提下，政府不应该为农村集体经济组织在产业链横向拓展和价值链纵向提升方面设置禁区，把它们限制在利润率较低的种植业，而应该按照党的十八届三中全会精神，把决定集体企业生死存亡的权利交给市场。从大寨和周家庄的实践经验来看，虽然在几十年的发展过程中难免有波折，但只要它们在管理体制和管理水平上进行与时俱进的创新和提高，它们的集体经济就不但能很好地适应计划经济体制，而且能很好地适应市场经济体制，能够根据信息经济和低碳经济的要求，结合自身特点和优势，利用高新技术改造和提升传统产业，利用好国内国外两种资源、两个市场。拿大寨来说，截至2011年底，大寨集团所控股、参股、合作的企业有19家，主要涉及旅游开发、工业制造、煤炭发运销售、房地产开发、新农业科技开发、养殖业、加工业等领域。拿周家庄来说，到1992年，集体企业就已发展到18家。有阀门厂、修配厂、印刷厂、五金水暖厂、轧钢厂、建材厂、纸箱厂等工业企业11家，商业企业、建筑企业、运输企业等7家，其中合资企业2家。[[12]]此外，他们还利用现代科技改造传统农业，发展有机农业、品牌农业、特色旅游农业和休闲体验式农业，发展农产品深加工业，建果品出口基地、高档苗木基地、优质小麦育种基地和奶牛养殖示范基地，拉长了产业链，提升了附加值。而华西村在产业链拓展和价值链提升方面更是为农村集体经济的发展树立了良好的榜样。他们主动关掉产能落后、污染较大、市场前景不看好的企业，开展转型升级，向以金融投资、物流储运、海运海工、旅游航空、网络科技、农产品市场为主的第三产业拓展。有了这样与时俱进的产业链和价值链，农村的城镇化、村社共同体的治理和农民的幸福生活也就都有了坚实的保障。

　　5 结论

　　综上所述，城镇化是解决“三农问题”的重要途径和自然结果，在这个进程中，要特别重视农民集体对城镇化的主导权。这表现在五个方面：一是在主导力量上，要让农民真正从脆弱的个体成为强有力的自主联合体，要依靠集体的力量，根据在农民集体主导下制定的规则，按照符合集体意愿和科学发展规律的步骤与节奏推动城镇化进程，并按照有利于自身的利益分配规则分享城镇化的成果。二是在组织建构上，要以具有内置造血性农民互助合作金融机制的村社共同体作为城镇化的组织核心，使之成为农村社区治理、建设和转型的领导者，成为联系政府、国家金融机构、外来私有资本和农民的枢纽，成为农民利益的保护神。三是在城镇化资本的筹措上，主要依靠农民个体的资本“合纵”来形成集体资本，主要依靠集体资本的力量推动城镇化，并以此节制和引导外来私有资本，形成以我为主、堵疏结合的资本博弈格局。四是在城镇化的驱动力上，主要靠农村集体经济的解放和发展。在社会观念上要打破对农村集体经济组织的误解和歧视;在符合规划和保障粮食安全的前提下，要把用地自主权还给农民集体;在农村集体经济组织发展战略上，主张在产业链上横向拓展，在价值链上纵向提升。五是在政策环境上，要做好兼顾城镇化与粮食安全的政策配套，根据对社会平均利润率的常态监测结果，对粮农收入进行动态调节，把粮价提高到能让粮农至少取得社会平均利润的水平，让在国家基本农田保护区里种粮的农民能够安心种田，既让他们获得丰厚的物质回报，又保障国家的粮食安全，还能为城镇化进程的健康稳定发展提供一个良好的社会环境。

　　[[1]] 央视网.中央城镇化工作会议在北京举行[EB/OL].(2013-12-14)[2014-02-07].http://news.cntv.cn/2013/12/14/VIDE1387019892793969.shtml.

　　[[2]] 深改小组.农村土地制度改革坚持三条底线[EB/OL].(2014-12-02)[2014-12-04].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-12/02/c_1113491695.htm。

　　[[3]] 李昌平.我向总理说实话[M].北京:中国财富出版社,2012:87-96.

　　[[4]] 华西村简介[EB/OL].(2013-07-25)[2014-02-08].http://www.chinahuaxicun.com/content/2013-07/25/content_150565.htm.

　　[[5]] 李芳栋.周家庄模式及其对新农村建设的启示[D].20-21.

　　[[6]] 李昌平.建设新农村，先建新金融[EB/OL].(2013-03-26)[2014-02-08]. http://www.ciudsrc.com/new_anliku/neirong/haotang/2013-03-26/42882.html.

　　[[7]] 平子.人民日报话说新农村：土地流转别成少数人的盛宴[N].人民日报，2014-11-30(9).

　　[[8]] 雷宗奎. 学华西村成功经验，促周家庄更快发展[J].中共石家庄市委党校学报,2003(12)：30.

　　[[9]] 李芳栋.周家庄模式及其对新农村建设的启示[D].8-10.

　　[[10]] 史可.土地财政大考[J].新理财,2014(7):34-37.

　　[[11]] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].新华每日电讯，2013-11-16(2).

　　[[12]] 李芳栋.周家庄模式及其对新农村建设的启示[D].15.

　　On Farmers Collective’s Dominance Power of Urbanization

　　Zhang Zhiguo

　　(Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300071)

　　Abstract: Through case study and literature analysis methods, this paper analyzes the cases of Huaxi village, Dazhai village, Zhoujiazhuang people's commune, Haotang village and the CCP central committee's literatures about urbanization, and finds that urbanization is an important solution and a natural result of the three rural issues of agriculture, countryside and farmers. In this process, special attentions need to be paid to the dominant power of farmers collective. This is displayed in five aspects: first, farmers need to rely on the collective strength to ensure their dominance of urbanization. Second, as the core organization of urbanization, village communities with built-in hematopoietic mutual aiding and co-operational financial mechanisms should be built up. Third, in the process of urbanization, collective capital alliances of the farmers’ individual capitals are needed to control and guide the exotic private capital. Fourth, the liberation and development of rural collective economies are main driving forces of urbanization. Fifth, our country should seek a set of policies with which to keep a balance between urbanization and food security, at least make it possible for the grain farmers in basic farmland protection zones to get social average profits.

　　Keyword:farmers collective, urbanization, dominant power

　　CLC number: F320.3 Document code:A

　　张治国邮箱：[email protected]