国资所有权须移交国家权力机关

　　我们国家的企业国有资产属于全民所有，但行使所有权的事实上都是国家行政机关，只是好长时间有似乎都未有明确的说法。一直到1992年国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转换机制条例》）第四十一条才明确规定，“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产所有权。”2003年出台的国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《监督管理条例》）第四条又一次明确：“企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”到2008年，《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《国有资产法》）颁布，规定：“国务院，代表国家行使国有资产所有权”（第三条）；“国务院和地方各级人民政府依照法律、行政法规的规定，代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”（第四条）自此，政府代表国家行使企业国有资产所有权的正式表述，由行政法规上升为国家法律。

　　因此，我们国家的政府，作为国家权力机关的执行机关，国家行政机关，长期以来就被赋予两个方面的职能，一是社会公共事务的管理者职能，一是国有资产的管理者职能。社会公共管理是其主要职能，而企业国有资产的管理职能则可以说是由政府的社会公共管理职能派生出来的次生职能。

　　在计划经济条件下，在公有经济一统天下的时代，这种由政府代表国家行使企业国有资产所有权的制度设计，可以说没有任何问题。作为人民民主专政的社会主义国家，要搞好社会公共事务管理，就必须搞好国有和集体经济，国有和集体经济搞好了，社会公共事务就会井然有序，兴旺发达。同时，又因为国有企业的生产活动都是按照国家国民经济发展计划（包括年度计划和中长期计划）进行的，这个计划虽然最初由政府编制，但最终则须经过国家权力机构通过后方能生效，因而具有法律效力，有些内容是属于指令性的，从这个意义上说国家行政机关也只是承上（人民代表大会）启下（国有企业）的执行机构，自由裁量权有限。所以在这时期，政府的社会公共管理职能和国有资产管理职能是高度统一，相辅相成，并行不悖，没有矛盾之处。也就是说，在计划经济时期，政府机关对国有资产的支配使用都是在国民经济计划的“笼子”里进行的，实际上自身并不具备太大的支配使用权。

　　随着计划经济体制的取消和市场经济体制的建立，政府的双重职能之间的矛盾也就出现了。现在社会上不仅有国有和集体经济，而且还有私有企业、外资企业，以及混合所有企业等，政府搞好社会公共管理的财政基础不再是单一的公有经济了，一些地方政府的财政收入甚至更多地依赖非公经济。与此同时，指令性的国民经济计划取消了，政府机构在国有资产使用上有了更大更多的自主权，也就是说政府机关取得了对国有资产的实际占有和使用的权利。在这种情况下，如果国有（集体）经济的发展始终比较顺利的话，政府双重职能的矛盾还不会暴露。但是，我们的国有（集体）企业在进入市场经济之初，由于种种原因缺乏相应的适应能力，出现了严重的经营困难，大量企业陷入停产半停产的困境之中，职工们会不时找政府要工资。这些企业已不再是政府的“聚宝盆”了，而成为政府难以背动的“包袱”，矛盾也就因此产生。

　　政府作为国有资产所有者的代表所承担的国有资产管理的职能，现在主要的不是享受出资人的权利，而是要更多地承担出资人的责任。然而这时的政府却因为深感财政困难而无能为力，于是就产生有意无意地放弃国有出资人责任，听任国企自生自灭的现象，甚至可能利用出资人的权利主动抛售国有资产，以减少国有企业，减轻政府负担。

　　促成这种可能变成现实的一个及其重要的原因，就是政府机构的“行政首长负责制”和“任期制”。对于国家行政机关来说，“行政首长负责制”有利于保证决策的果断和执行的有力，但是也容易使行政首长产生独断专行的作风。至于“任期制”，可以避免行政首长由于任职时间过长产生“惰性”而“懒政”，但同时也容易促成行政首长产生急于求成的“短期行为”。因此，在有限的任期内利用自己掌握的权力尽快干出耀眼的成绩，对于每一位行政首长来说都是自然不过的事情了。当然，对于那些为人民服务信念的坚守者，一定会恪守职责，不易被名利左右，但是我们也不能排除名利心较重者会采取趋利避害的态度。在这样的情况下，国家行政机关的双重职能的统一，就会因为行政首长的个人素质的差异而出现不可避免的矛盾和对立，甚至会出现无视、甚至背弃国有出资人的责任，亵渎国有出资人职能的情况。

　　这也就是上世纪九十年代末，在借“调整国有经济布局和结构”之机所进行的“国退民进”的企业改制中，一些地方政府迫不及待地推行中小型国有（集体）企业的私有化，将大量公有资产卖光送光，造成国有和集体资产的大量流失的一个极其重要的深层次的原因。“无厂一身轻”，一度时期成了一些地方行政首长在实际工作中的指导思想。

　　有学者认为，政府机构的首长对国有公司只有控制权而没有剩余索取权。因而让国有公司的股票控制者赞同转让对国有公司的控股权会变得非常困难。（参见刘凡、刘云斌《产权经济学》，同上，第179页）显然说这种话的人，如果不是别有用心，那就是不了解政府机构的实际运作情况，并且对国家行政机关双重职能缺乏应有的认识。

　　不错，政府部门首长，特别是分管领导对卖掉自己分管的公司股权起初也许会不乐意，但这并不是他的全部工作，对整个政府来说，更不是主要工作。当政府控股企业经营状况不好，频频找政府麻烦时，政府的主要首长以及其他领导者，包括分管领导都是非常乐意甩“包袱”的，转让国有企业的控股权并没有一些所谓学者想象的那样困难。何况实行任期制的行政首长，即使是在任期内也可能因一纸调令而高就他职，根本不会考虑长期在现有岗位上控制国有公司以谋取好处。相反，“离手三寸不为财”，即使不谈“受贿”，现实的“政绩”好处也会令人心动，如甩去企业“包袱”所减少的工作麻烦、所博得的“改革”名声、所赢得的“老板”感恩、所增加的政府收入、所获到的晋升机会等等。短短几年时间，那么多国有、集体企业被“卖（送）光”的事实（附注）说明，“崽卖爷田心不疼”，政府机构一些首长就个人而言，对政府的国有资产出资人身份并不在意，不会特别珍惜国有公司股权。某些学者的有关言论，可以说是对人民群众施放的“烟幕弹”，对政府官员采取“激将法”，不能不令人怀疑其为“国退民进”的私有化推波助澜的用心！

　　实践证明，在计划经济时期形成的，国家行政机关的社会公共管理职能和国有资产管理职能合二为一的体制，在市场经济条件下已经很不适应了，改革势在必行。

　　1992年国务院的《转换机制条例》第四十二条规定，“为确保企业财产所有权，政府及其有关部门分别行使下列职责：……（笔者注：一共有八条，涉及到经济计划、财政监督、组织人事、工商管理等若干部门，文字较多，这里恕不一一列举）”这种由多部门共管国企财产所有权的情况，到2003年国务院的《监督管理条例》出台方才结束。

　　《监督管理条例》第七条是这样规定的：“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。”“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行国有资产出资人职责。”

　　2008年10月全国人大常委会通过的《企业国有资产法》，再次重申：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开，社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”（第六条）“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据各级人民政府的授权，代表各级人民政府对国有出资企业履行出资人职责。”（第十一条）

　　必须承认，在政府内部把社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，使得国有资产有了专职管理机构和人员，相对于过去多头管理实际上无人能够真正担当起责任这样的状况来说，无疑是一大进步。但也不容讳言，这种“政资”分开仅限于政府机关内部的不同部门之间，在政府层面上“政资不分”的问题依然没有解决。实际情况是，政府的部门负责人拥有的只是执行权而不是决策权，能够真正起决定作用的是政府的行政首长，因此将政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分别由不同的政府部门来履行，并没有解决政府层面上政资不分的问题。而只要政资不能做到真正分开，政府对于国有出资企业就不能一点都不介入，而国有出资企业对政府也不可能完全没有依赖。“政企分开”是改革中一直追求的一个目标，而要实现这个目标，就必须做到“政资分开”，只有确实做到了“政资分开”，“政企分开”才能真正实现。

　　如何才能实现政资分开？笔者觉得，最重要的就是取消政府对国有资产监督管理的职能，将国有资产的所有权移交国家权力机关，由国家权力机关的专门委员会负责对国有资产实施监督管理。

　　笔者在2004年曾发表过一篇短文《应当加快“政资分开”的改革步伐》，提出了取消政府的国有资产出资人身份，将国有资产的监督管理交给人民代表大会常务委员会专属委员会直接管理的建议。（古嘉林《应当加快“政资分开”的改革步伐》，《中国当代思想宝库》（九），中国工人出版社2004年版）据说进入20世纪90年代以后，吴敬琏先生就曾提出，要在全国人大下面设立专管全民企业的机构，实行政府与企业的分离。（参见晓亮《所有制理论与所有制改革》，同上，第50-51页）金碚先生说，这一意见似乎因为所谓不合中国国情（金碚《何去何从—当代中国的国有企业问题》，同上，第66页）未能得到更多的回应。不过笔者以为，那时候我们连国有企业经营权都没有十分明晰的情况下讨论此事确实不合时宜，但在如今国有企业建立现代企业制度的问题已经解决，企业法人财产权已经确立，国有企业已经能够真正自主经营、自负盈亏的情况下，进一步讨论国有经济所有权的明晰应该是正当其时了。

　　将对国有资产的监督管理移交国家权力机关，不仅是客观现实的需要，同时也是贯彻《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的精神，落实人民群众民主权利的必然。

　　《宪法》第七条指出：“国有经济，即社会主义全民所有制经济”，2008年颁布的《国有资产法》第三条再次重申：“国有资产属于国家所有即全民所有”，反复表明我国国有经济的全民所有制性质。

　　既然我们的国有资产属于全民所有，将国有资产的所有权赋予国家权力机关人民代表大会及常务委员会，由其下属的专门机构履行国有出资人职责，而不是由政府行使国资所有权，那是自然不过顺理成章的事情了。政府是什么？《宪法》规定，包括国务院和地方各级人民政府，不过是“国家权力机关的执行机关”，是“国家行政机关”（第八十五条、第一百零五条）。这说明政府和国家是不能等同的，国家和政府是两个既相互联系又完全不同的两回事。马克思在批判“哥达纲领”时曾说过这样的话，“事实上，他们是把‘国家’了解为政府机器，或者了解为构成一个由于分工而和社会分离的独特机体的国家。”（《哥达纲领批判》，《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1972年版，第22页）由此可见，将国家和政府等而视之，在理论上是讲不通的。

　　不过，政府毕竟是“国家权力机关的执行机关”、是“国家行政机关”，它根据国家权力机关的授权代表国家履行所赋予的各种职责。同时，国家权力机关通过对政府人事的任免和对工作的监督，来保证国家行政机关和国家权力机关的一致性，保证政府对国家赋予的权利和责任的履行。政府能够代表国家，但绝不意味政府可以等于国家，更不能说政府就是国家。应该说，最能体现我们这个国家的，是人民代表大会及其常务委员会这个国家权力机关，而不是政府这个权力机关的执行机关和行政机关。

　　政府毕竟是一个不等于国家，也不同于国家权力机关的相对独立的主体，我们无法排除政府与国家权力机构之间存在不完全一致的可能，甚至做出僭越国家权力、有违国家根本利益的行为。即便政府机关没有主观上的故意，也不等于说政府机关在实际工作不会有出现任何纰漏，能够百分之百符合国家的利益。这种可能性变成现实性，从理论上说也许只有极小的概率，但是政府机关的“行政首长负责制”和“任期制”的负面效应的叠加，就会大大提高可能性变成现实性的几率，我们万万不可小觑。

　　一方面，在国有经济出现困难的时候，行政首长有可能不愿意承担国有资产出资人的责任，而放任甚至促成国有资产的流失，以减轻自己应该承担的责任。而另一方面，那就是当国有资本的运营可以促进地方经济和社会发展，为行政首长带来“政绩”上的好处时，行政首长于公于私都不会放弃国有出资人的权力和责任。对于其中的渴望升迁者，更有可能乘机大搞“形象工程”、搭“花架子”，劳民伤财；而贪赃枉法者则会不失时机以权谋利，索贿受贿，中饱私囊。

　　将国资所有权由政府移交人民代表大会及常务委员会，现有的履行国有资产出资人职责的国有资产监督管理机构退出政府序列，转隶人民代表大会常务委员会，成为其专门委员会的下属机构，其意义重大而深远：

　　其一、为《宪法》中“国有经济，即社会主义全民所有制经济”的规定，真正落到实处提供了可靠的政治保证和组织保证，国有产权主体名正言顺，更为明晰。同时，也就把社会主义的国有企业和资本主义的国有企业彻底区别开来，截断了社会主义全民所有制的国家资产蜕变为资本主义官僚资本的最后通道。

　　第二、令政府摆脱了既当裁判员又当运动员的尴尬，确保了行政资源为全社会服务的公正性，促进了社会主义市场经济体制的进一步完善。国家行政机关的社会公共管理职能相对于市场经济来说，所起到的作用就相当于维护市场经济秩序、保证公平交易的裁判员，而国家行政机关履行国有资产出资人职能时，则是以市场主体的资格出现在市场经济之中，犹如参与市场竞争的运动员。政府以“双重身份”出现世人面前，就有了偏袒国有企业，歧视私有企业和其他非国有企业的嫌疑。虽然事实上我们看到的比较多的是一些政府机构对国有企业的诋毁和刁难，但在名义上这种“嫌疑”是摆脱不了的，因此也就成为某些社会势力抨击政府缺乏公正性的借口，影响政府的权威。取消政府的国有资产监督管理职能，政府就可以专注于社会公共管理职能，更为客观公正地对待不同性质的所有企业，根据企业对国家宏观经济政策的态度，履行社会责任的情况，遵守社会主义市场经济秩序的表现，一视同仁，提高政府的社会公共管理的效率。

　　第三、真正实现“政企分开”，最大限度减少国有出资企业对政府的依赖和政府对国有出资企业的干预，有利于国有经济在国家宏观调控政策的指导下，依据市场经济的客观规律，从维护国家和人民的利益出发充分自主经营，更好地促进国有经济的发展。国有资产的监督管理职能在移交国家权力机关以后，有关国有资产的投资和收益等重大问题的处理，其决策程序由“民主集中制”取代了“行政首长负责制”，势必杜绝政府官员为个人的“政绩”而兴办的、往往会造成资源极大浪费、被群众戏称为“花架子”的形象工程的出现，极大地提高国有资本的投资效益，促进国有经济更优、更好、更快地发展。

　　其四、国有资产所有权移交国家权力机关后，取消了行政长官直接支配国有资产的权力，也就根除了政府官员腐败泛滥的制度基础。政府官员腐败的一个重要因素，就是他们手中具有直接支配国有资产的权力。一般地说，政府官员赤裸裸地侵占国有资产十分困难，事实上这样的情况也极其罕见，但依靠权力“寻租”的空间却比较大。社会上觊觎国有资产者往往会把下手的目标锁定在这些有权官员的身上，千方百计拉关系，搞贿赂，拖他们下水，以便非法占有国家所有者的权益。心怀贪欲的有权官员难以拒绝这样的诱惑，就可能通过放弃国家所有者的权益来换取私人利益，所谓“官商勾结”、“权钱交易”、“权色交易”等，说的就是这样的事情。一度时期，政府官员贪腐横行，前腐后继，不能说与这样的制度设计没有关系。取消政府的国资所有者代表身份后，政府官员不再掌握直接支配国家资产的权力，“寻租”现象就会大为减少，官员腐败的问题将得到根本性的遏制。

　　第五、国有资产监督管理部门（出资人）成为人民代表大会及其常务委员会的下属机构以后，也就取消了政府这一中间环节，由人民代表大会及常务委员会下属的专门机构充当国有资产出资人，这对于减少国有产权实施和监督的层次，降低了国有产权的实施和监督成本，提高国有资产管理效率的有着极其重要的意义。

　　其六、国有资产所有权由人民代表大会及其常务委员会行使，必将进一步增强人民群众的国家“主人翁”意识，极大地提高人民群众参与对国有资产实施民主管理和民主监督的积极性。必须承认，在脑力劳动和体力劳动存在极大差别的情况下，政府机关要完全避免官僚主义作风几乎是不可能的，在政府机关代表国家行使国有资产所有权的情况下，人民群众对国有资产的监督和管理常常会因此而有名无实，或者说是流于形式。在国有资产的监督管理权移交国家权力机关后，就进一步拉近了普通群众和国家之间的距离，令群众监督更为直接些，有利于增强人民群众的民主意识，提高整个国家的民主管理水平。

　　其七、国有经济监督管理职能移交国家权力机关，可以通过国有经济的公开独立的预决算向人民群众展示国有资产对国家的贡献，以及给人民群众所带来的实惠，提高人民群众对国有经济发展的关切度。以往人民群众对国有经济收益权的享受，往往被遮挡在政府为社会提供公共产品，为全民增加社会福利的行为背后，被视为政府的关爱、恩赐，与政府首长对人民群众的态度有关，而不是作为人民群众应当享有的权益被人们所了解、所认识，因此普通民众常常无从感受国有企业对自己的意义。随着人民群众直接感受到国有经济的发展与自身利益的关联越来越多、越来越大、越来越密切，势必激发人民群众对国有经济发展的热情和力度，这对于放大国有资本的功能，更好地主导整个国民经济持续快速健康发展有着极其重要的、不可估量的积极意义。

　　国有资产所有权由国家行政机关移交国家权力机关，国有资产监督管理机构退出政府序列，转隶人民代表大会常务委员，“政资分开”得以真正实现，“政企分开”也就不成其为问题，这是国有产权制度的最深刻的变革，是人民群众当家做主人的根本保证，也是我们坚持走社会主义道路的必然结果。不过这一改革不仅涉及到工作的调整和衔接，甚至还可能影响到权力和利益的再分配，难说不会有较大的阻力。但笔者坚持认为，由国家权力机关的下属专门机构直接履行国有资产出资人职责，是社会主义公有制要走向胜利的必然要求，希望能够看到这样的改革及早出台。

　　（注：据人民出版社2008年出版由张卓元、郑海航主编的《中国国有企业改革30年回顾与展望》一书介绍，“到2005年年底，国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面为52.7%。国有中小企业改制面已达80%以上，其中县属企业改制面最大，一些县已达90%以上。”<第3页>大家知道，对于国有中小企业来说，所谓企业改制按照一些专家学者当时的解读，就是“国退民进”，以私有资本取代国有资本，实质上也就是“私有化”。在这当中，有多少国有资本被贱卖、被无偿奉送，具体数据我们也许无从知晓，但这绝对不会是微不足道的，那可是国有经济在四五十年中的积累啊！再说还有数量远超过国有中小企业的集体中小企业，其中的集体资产几乎也都变成了私人资本，流失知多少，只能叹息了事。至于大型特大型的国有企业在改制中有否同类现象，从新闻媒体披露的信息看，似乎也不是没有一点“猫腻”的。）