预防科研腐败需要深化事业单位分配制度改革

　　近年来，媒体发表了一些有关科研腐败的报道，引起了全社会的广泛关注。不少人或许纳闷：怎么知识分子也卷入腐败了?面对公众的疑惑，需要我们把科研腐败与个人收入分配制度联系起来进行思考。

　　一、科研人员违法违规使用科研经费存在法律风险

　　全国现有科研项目名目繁多。比如，国家自然科学基金委员会、全国哲学社会科学规划办公室设有国家级科研项目，国家各部委、各省(市、自治区)和地厅级单位设有纵向科研项目，此外还有种类繁多的横向课题。上述各类科研项目，许多属于政府项目，由财政提供多少不等的科研经费，国家相关部门因而规定了这些经费的开支范围。比如，这些经费可用于实验室改装、购置仪器设备和实验材料，可支付科研业务活动中的测试、化验、加工、计算、分析费，调研差旅费、学术会议费，国际合作与交流费，出版印刷费，论文版面费，文献检索费，图书期刊订阅费，资料复印费，专家咨询费，劳务费(仅支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员)，项目管理费等。

　　尽管国家对科研经费的开支范围有明确规定，但科研人员违法违规套取科研经费的现象十分普遍。据《经济观察报》2011年11月5日的消息，中国科协的一项调查显示，我国科研经费仅40%用于项目，大量科研经费流失在项目之外。2013年6月8日，《半月谈》发表文章，归纳了侵占科研经费的四种惯用手法：一是通过提供虚报发票套取科研经费;二是在购买仪器设备时收受回扣;三是利用虚假课题及其立项资金骗取本单位的科研配套经费;四是财务管理人员利用报销科研经费的漏洞顺手牵羊。据笔者走访调查，虽然媒体报道的用科研经费为个人购车、买房现象仅发生在少数能拿到巨额科研经费的科研人员身上，但高校和科研单位的确普遍存在用虚假发票套取少量科研经费、并将其转化为个人收入的问题。

　　从法律上说，科研人员违反科研经费使用规定，用虚假发票报销并未实际发生的科研经费，并将套取的国家财产据为己有，这种行为可以构成贪污罪。根据《刑法》第383条的规定，个人贪污数额超过5000元，可以处一年以上有期徒刑;超过10万元，可以处十年以上有期徒刑或者无期徒刑;情节特别严重的，可处死刑。2013年1月4日，《新京报》报道，中国科学院地质与地球物理研究所研究员段振豪，以报销科研经费为由，用虚假票据报销差旅费、资料费、餐费、复印装订费、劳务费、租车费、网站开发费等，贪污科研经费124万元，被判刑13年。段振豪连续十年作案，年均涉案金额12.4万元。

　　对广大科研人员来说，他们当中的绝大多数并没有机会像段振豪那样大量贪污科研经费。正因为他们涉案金额不大，所以对违法违规使用科研经费的法律风险普遍认识不足。不少人抱有法不责众的侥幸心理，令人十分担忧。

　　二、科研腐败的根源在于事业单位个人收入水平偏低

　　根据我国现行个人收入分配制度，事业单位工作人员从国家财政那里得到的工资、福利和社会保险，属于国民收入再分配的范畴。在国民收入再分配过程中，由国家财政供养的人口，除了事业单位工作人员外，还包括公务员、军人和部分低收入保障人群。据国家统计局公布的数据，2012年，全国就业人口中，在公共管理部门和社会组织就业的人员有1541.5万，在科学研究、技术服务和地质勘查业就业的人员有330.7万，在教育领域就业的人员有1653.4万，在卫生、社会保障和社会福利业就业的人员有719.3万。以上累计，共4244.2万人，全是国家财政供养人口。

　　从理论上说，国民收入主要来源于生产流通领域。国家可采取提高生产流通领域劳动者个人收入的办法，鼓励更多的人到生产流通领域为社会创造财富。在非生产流通领域，凡是参与了国民收入初次分配的教学、科研、技术服务、医疗、文化等部门的工作人员，都应与财政供养关系脱钩;而没有在国民收入初次分配中获取个人收入的机关、事业单位工作人员，应实行相同的工资、福利和社会保险制度。但是，2006年的工资制度改革，把机关、事业单位工作人员的工资制度分成了两个不同的部分。比较公务员和事业单位工作人员的实际收入后可以发现，除少数拔尖人才外，绝大多数事业单位工作人员的收入明显低于公务员。究其原因，在于两者津贴补贴发放的项目和标准明显不同。以北京为例，2006年公务员工资制度改革时，公务员津贴、补贴的项目主要包括职务补贴、公有住房租金补贴、通讯工具补助、冬季取暖补贴、独生子女父母奖励费、工作津贴六项，奖金则包括按月发放的绩效管理奖金、年终一次性奖金。2012年，中共北京市委办公厅、市政府办公厅发布《关于进一步规范本市公务员津贴补贴的通知》，决定把上述津贴、补贴、奖金统一归并调整到生活性补贴、工作性补贴两个项目中。据典型调查，北京市一位副局级公务员，职务工资1080元，级别工资1314元，而生活性津贴4830元，工作性津贴2560元，工资单上还有240元的通讯补贴，另外还有项目不明的2500元收入，累计月工资收入12524元，高出北京地区工龄相当的高校教授2800元，高出北京地区工龄相当的科研单位研究员5050元，高出的部分主要是津贴补贴。另据《中国新闻周刊》2013年4月8日的报道，某中央党群机关本科学历、有9年工龄的正科级公务员陶磊，2013年1月工资条上的基本工资1173元(包括职务工资480元、级别工资498元、工改补贴45元)，各种津贴补贴4660元(包括工作津贴3250元、交通补助200元、通讯补助130元、提租补贴80元、购房补贴1000元)，扣除住房公积金等款项，实发工资5259元。而北京地区事业单位的某专业技术人员，博士毕业，年近30，月工资收入3000元左右，比公务员要少2000多元，接近农民工的收入水平。

　　机关、事业单位之间个人收入分配结构失衡，与相关立法不配套直接相关。2006年，国家出台事业单位工资改革方案，试图通过实行岗位绩效工资制度，调动事业单位工作人员的积极性。岗位工资、薪级工资、津贴补贴之外的绩效工资，主要体现事业单位工作人员的实绩和贡献。但是，九年过去了，全国统一的绩效工资方案至今仍没出台，许多事业单位不能正常发放绩效工资，与公务员之间的收入差距越拉越大。实践中，许多高校把讲课酬金作为绩效工资发放给教师，所以其收入高于科研单位。科研单位一般把科研人员取得的科研成果作为科研考核标准，但对如何依据科研考核结果兑现绩效工资，国家相关政策并没有明确规定，各个单位的探索也是五花八门。并且，由于国家对事业单位的绩效工资分配进行了总量调控，科研人员即便取得了惊人的科研实绩和贡献，所得到的绩效工资也是相当有限的。由于科研人员在单位内部能得到的绩效工资不能起到调动其工作积极性的作用，面对生活压力，他们往往会选择申报本单位之外的各类科研课题，然后将竞争到手的科研经费套现后转化为个人收入，但这被认为是对科研经费的违法违规使用。科研人员的绩效工资成为无源之水，其超额完成的工作量得不到合理的经济补偿，因而大多陷于贫穷。

　　上述情况表明，我国科研经费使用领域出现的许多违法违规问题，源于我国现行个人收入分配制度不合理。由于现行科研经费管理制度没有对科研人员智力、体力等劳动消耗进行合理补偿，没有体现对科研人员创造性劳动的奖励，因而长期以来备受质疑，也是每年“两会”议论的焦点。对此，财政部教科文司负责人曾进行过回应。该负责人称：“国家之所以不允许有工资收入的科研人员在科研课题中列支人员性费用，是由于目前国家财政按照相关工资制度和财政预算管理规定，对正式在编的科研人员已经通过部门预算安排了相应的人员经费。”(见《中国财经报》2011年1月8日报道)

　　事实上，国家财政安排的基本运行经费中的工资薪金，并没有涵盖对科研人员全部劳动的报酬。比如，以教学为主的高校，国家财政安排的基本运行经费中的工资薪金，只是对教学工作提供的劳动报酬。教师在教学任务之外承担的科研工作，往往需要牺牲节假日、寒暑假等大量休息时间，而国家财政并没有提供相应的工资薪金。对工资制度没有覆盖的范围，正需要以科研经费制度作补充。如果不能通过科研经费制度对这些额外劳动给予适当补偿，就会挫伤广大教师从事科研工作的积极性。并且，科研工作归根到底要靠科研人员的创造性劳动才能取得科研成果。如果科研工作只靠一些死的仪器设备和图书资料，没有科研人员活的劳动，人的因素和物的因素不能很好结合，科研工作就不可能形成现实生产力。

　　三、预防科研腐败的治本之策在于深化事业单位收入分配制度改革

　　在现行个人收入分配制度不变的情况下，预防科研腐败，主要应从保护知识分子的角度，合理规避科研经费使用领域的法律风险。可供选择的思路主要有：

　　一是改革科研立项制度，从投入上规避科研经费使用的法律风险。现行科研项目的经费分配，在立项环节存在以下弊端：竞争性经费过高，保障性经费过低;对少数人过度资助，对多数人资助不足;重视应用研究和技术开发，忽视基础研究。由于大量科研经费掌握在少数人之手，而这些人并不能拿出足够的时间和精力从事具体的科研工作，他们往往会雇佣学生做课题，结题时临时拼凑，从而降低科研成果的水准。科研经费过于集中分配，也是近年来大案要案高发的直接原因。为了规避因科研经费分配不公可能导致的法律风险，必须深化科研立项制度改革。具体思路是：其一，由科技部、教育部牵头，根据国民经济和社会发展规划，研究确定各个时期用于基础研究、应用研究和技术开发的经费比例。其二，适度减少竞争性科研经费的分配比例，对部分专家实行长期稳定的科研资助模式。比如，每年可从科研立项经费中拿出一定比例，支持同时具有博士学位、教授级职称的在职科研人员潜心从事基础研究。其三，省部级以上的各类科研立项，统一归口到中国科学院、中国工程院、中国社会科学院、中国军事科学院、中国艺术研究院，首先由这五家单位分学科对申报立项的课题进行形式审查，然后由这些单位分别组织专家进行实质评审，防止重复立项和一人一年多次立项，避免大量科研经费集中于少数科研巨头之手。

　　二是实施科研成果奖励制度，从产出上规避科研经费使用的法律风险。目前，各级各类科研立项的门槛较高，而成果结项的门槛偏低，这是本末倒置。科研工作的目的在于出成果。如果不能形成推动经济发展和社会进步的科研成果，无论立项级别有多高，对国家和社会都没有益处。因此，从长远上考虑，必须从制度上扭转重立项申报、轻结题成果的局面，把科研人员的注意力从关注科研立项转移到推出科研精品上来。为了更好地体现对科研人员智力、体力劳动消耗的合理补偿，激励科研人员推出具有良好经济社会效益的科研成果，可以通过建立科研成果奖励机制或科研成果购买机制，取代现行科研经费分配办法。其基本原则是：个人获得科研经费的多少，完全取决于所获科研成果奖励金额的高低;而个人所获科研成果奖励金额的高低，完全取决于科研成果的数量和质量。

　　以上思路，还只能算是预防科研腐败的治标之举，治本之策在于进一步深化事业单位收入分配制度改革，使科研人员的工资制度与科研经费使用制度相衔接。可供选择的思路，一是提高科研人员的工资待遇，二是允许科研人员在科研经费中提取劳动报酬。两相权衡，工资制度改革牵涉面广，程序复杂，不容易操作，较为简单易行的办法是把科研人员从科研经费中提取劳动报酬合法化。

　　科研人员从课题经费中提取劳动报酬的合理性在于：第一，由于科研人员的智力、体力劳动具有特殊性，科研人员的工作时间并不会限于法定的工作时间。很多科研人员没有休息日，每天工作时间超过12个小时，甚至通宵达旦，有的还英年早逝。如果这些付出得不到回报，显然不合理。既然公务员加班能得到加班工资，科研人员超出正常每周五天、每天八小时工作时间而付出的劳动，理应得到相应的工资补偿。第二，科研人员的劳动属于创造性劳动，与常规劳动明显不同。科研人员通过创造性劳动取得的科研成果，往往能对经济发展、社会进步起到巨大的推动作用。因此，让科研人员获得合理的劳动报酬是理所当然的。第三，科研人员只有通过长期的知识积累，才可能进行创造性劳动。科研人员大多是高学历，有着近二十年的求学投入和长期的知识积累。根据按劳分配原则，复杂劳动等于倍加的简单劳动，科研人员的复杂劳动理应得到比简单劳动更多的工资补偿。

　　作者单位：北京市社会科学院