包容性增长：背景与概念、印度模式及其对中国的启示

伴随着全球化和城市化步伐的加快，当今世界正在经历一次历史性变革，全球体系加速转型、全球贸易治理加强、解决全球贫困与不公平成为各国和人民的共同努力，金融危机带来的连锁反应还在延伸，全球贸易责任急需强化等。[1]贫富差距、社会公平正义等直接胁着人类的和平、进步和发展。据测算，到本世纪末，越来越多的发达国家将迎来低出生率和老龄化问题，而发展中国家人口将持续增长，例如非洲，在2000年至2050年期间，其人口将由现在的7.5亿增加到17.5亿。发展中国家人口的快速增长不仅给就业、社会保障、土地资源等带来了沉重的负担，而且也增加了公共事业投资的承载压力。据统计，到2008年，世界67亿人口中城市和农村人口的比例已经各占50%。到2050年，预计世界城市人口将达到64亿。在非洲的肯尼亚，未来10年城市人口将增加1200万，从目前的4000万增加到5200万，首都内罗毕300万人口中的60%将生活仅在占国土面积5%的贫民窟内。在印度孟买亚洲最大的贫民窟达拉维，约有1~500万人生活在联合国规定的绝对贫困线以下。他们没有固定的工作，只能靠打短工和政府救济维持生活。就全世界而言，发展中国家43%的城市人口将生活在贫民窟内。农村人口的70%每天的生活开支不到两美元。[2] 可见，贫困已经成为人类今天面临的最大敌人。任何国家如果忽视日益增长的贫穷和不平等问题，将为此付出社会的、经济的和政治上的巨大代价。因此，消除贫困，实现公平正义已经成为从联合国到世界各国共同面临的任务。本世纪初以来，包容性增长这一全新的经济发展理论开始进入全球视野，成为国际国内复杂形势下的新命题。　　

一、“包容性增长”的背景与概念　　

   （一）“包容性增长”的诞生以及在相关国家的实践　　

追根溯源，“包容性增长”理论源于本世纪之初联合国颁布的《千年发展目标》（Millenium Development Goals,MDGs）中的相关概念。早在2000年9月，世界189个国家的政府首脑汇聚联合国总部出席世界领导人峰会，会后发表的《千年发展目标》把消除农村地区的贫困作为从联合国到各国政府的明确行动目标，计划到2015年，将世界绝对贫困率减少一半。[3] 如何实现《千年发展目标》，各国政府相应出台了一系列行动纲领，开始探索具体办法和措施。2004年，印度大选期间，人民党、国大党等各党派就印度当时的经济增长模式和日益增加的贫困人口进行了激烈的辩论。新政府上台后明确指出，要想在高速经济增长过程中加速减贫，必须实施“包容性增长”，随后还将其写入《印度第十一个五年计划，2007-2012》。包容性增长旨在促进机会均等和贫困人口能够分享到发展的成果，从而从根本上减少贫困人口。2007年，亚洲开发银行（The Asia Development Bank,ABD）指导的一个由专业人士组成的小组制定出包容性增长战略。并建议将重心由减贫转向包容性增长。[4] 从此，包容性增长作为一种全新的经济政治理论开始进入世界各国经济政治视野，并践行于经济社会发展的实践之中。　　

首先在欧洲，欧盟制定了《巧增长、可持续增长和包容性增长战略》（A Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth）。该战略计划到2010年通过充分就业减少2000万的贫困人口。为此，欧盟提出了到2020年的明确目标，即确保20-64岁的人口中的75%能够就业；欧盟GDP的3%用于研发（R & D）；温室气体排放减贫、新能源生产和能源效益各占20%；义务教教育辍学率控制在10%以下，30-34岁年龄段中的40%必须拥有大学文凭；贫困人口控制在2000万以下。目前，欧盟正在成员国中打造“创新联盟”、开展“青年在行动”（Youth on the move）活动、实施“欧洲数字议程”（A digital agenda for Europe）、构建“资源节约型欧洲”（Resource-efficient Europe）、推行“绿色产业增长政策”（An Industrial policy for green growth）、执行“新技能与就业议程”（An Agenda for new skills and jobs）和建立反贫困欧洲平台（European Platform against Poverty）等，以到2020年全面实现巧增长、可持续增长和包容性增长的宏伟目标。[5]　　

在贫困人口最集中的非洲，非洲委员会根据《千年发展目标》确定本区域内的竞争力标杆，通过对中小企业融资、非洲创业、如何获得可持续能源以及基础教育的研究，提出了“包容性增长”的路线图。[6]同时，非洲还在塑造自己“充满生机的社会保障”的方法,国际社会保障协会非洲会员机构也一直在以多种方式改善它们的业务运作能力，这些包括：(1)通过制定客户服务契约来保证提供更好的服务（加纳）；(2)通过吸收私营部门参与并对其进行监管（科特迪瓦、喀麦隆）；(3)通过建立全国性社会保障机构（南非）；(4)通过重组以促进更好的融合与服务提供（利比亚）；(5)通过改革使津贴变得对非正规部门更容易获得（突尼斯）；(6)通过建立独立的监管机构（尼日利亚、塞内加尔、坦桑尼亚）；(7)通过技术革新以改善行政管理（阿尔及利亚、塞拉利昂）。非洲社会保障系统所需要的投资获得丰厚的成果，不仅改善了治理，改善了行政管理，提高社会保障津贴和减少贫困，而且还提高生产性能力，促进更具包容性社会和可持续的扶贫式经济增长。[7]为了处理高失业率，政府还制定了扩大公共工作方案（EPWP），加快了教育与科技的发展，基础设施投资力度加大，住房、饮水、电力、卫生等基本服务明显改善；产业政策更加明朗，制约因素大大减少，生产力水平提高迅速。　　

在拉丁美洲的巴西，从2003年起，政府通过实施包容性增长的“家庭补助金计划”（Bolsa Familia Program），对有孩子并承诺让他们继续上学的贫困家庭，每月发放35美元的补助，作为回报，政府还定期对这些家庭进行健康检查。这笔费用的绝大部分都用到为孩子购买食品、学习用具和衣服。该计划94%的资金惠及到极贫人口的40%，基尼系数一直在下降，穷人的收入增长一直高于对富人的收入增长，巴西的贫困人口大大减少，在1995年至2004年间，贫困人口已经下降了4.6%。[8]究其原因，主要是巴西政府确保贫困人口更公平地获得教育机会，劳动力市场日益一体化，慷慨的缴费和非政府转移支付的供款得到加强，家庭补助金成为解决极端贫困的关键程序等。该计划的成功实施还为智利、墨西哥、印度尼西亚、南非、土耳其和摩洛哥等国所借鉴，成为本国实施包容性增长中一项重要内容。　　

在亚洲的在马来西亚和蒙古，包容性增长用于教育的公共开支超过GDP的6%；亚洲开发银行（Asia Development Bank,ADB）实施了“包容性增长”（Inclusive growth）的扶贫政策，加大了对贫困国家和地区的投入，尼泊尔、斯里兰卡、印度尼西亚、泰国、印度等国的贫困人口递减迅速。在人口大国印度，2007年颁布的《第十一个国民经济五年纲要（2007-2012）》明确制定了“包容性增长”战略路线图，力求要通过扶贫、生产性就业、提高人力资源能力、加强社会保障以及良好的治理等具体措施，计划将目前3亿多绝对贫困人口和每天生活费不到两美元的贫困人口的比例在五年期间内大大降低。[9] 近几年来，“包容性增长”在印度减贫中已经取得明显进步。　　

世纪之初，中国政府就与联合国建立起旨在“为实现小康社会和千年发展目标的平衡发展”的伙伴关系，以“实现小康社会——和谐、湿度繁荣、平等的社会，在这个社会里，社会和经济、环境和人类利益得到平衡，人人都能享受到发展带来的益处”。[10] 经过努力，中国已经取得举世瞩目的成就，按照中国2009年确定的1196元的标准，中国贫困人口仅有3597万（范小建，2010）。自2009年11月以来，胡锦涛总书记先后三次论及“包容性增长”，明确指出，“我们应该坚持发展经济，坚持社会公平正义，坚持以人为本，让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群。我们应该坚持优先开发人力资源的指导方针，实施有利于充分就业的发展战略，提高全体劳动者素质和能力，加快构建可持续发展的社会保障体系”。今天，包容性增长正在成为国际复杂形势下各国实现经济社会发展的新命题，也成为我国经济社会发展的路径选择。　　

（二）包容性增长的内涵　　

如前所述，“包容性增长”首次出现在2007年亚洲开发银行的研究报告中。该概念的提出基于一种现实，即经济的发展和物质财富的丰富，不仅没有减少贫困，相反贫富之间的差距还在扩大，这是由于部门影响（如产出的构成和产出的增长、部门增长率）、公共投资（如健康、教育、住房、农业等）和治理的质量等所致。为此，有不少学者指出，要解决这种经济社会发展中存在的贫困、机会不均等现实问题，就必须实行“包容性增长”，这种增长并非是通过再分配形式来盘剥富人的财富，或是分配给贫困人口，而是要通过扶贫或是益贫（pro-poor）、生产性就业(productive employment)、提升人力资源能力（human capabilities）和加强社会保障（social protection）等途径，让那些贫困人口在国家政策的扶持和自身能力的提高中，能够均衡分享到社会财富，有尊严和体面的生活。这种包容性增长既强调速度，也强调增长模式，两者互为联系。由此可见，“包容性增长”强调以下几层意思：（1）包容性增长旨在实施生产性就业，而不是收入的直接再分配。为了增加那些被排挤在社会外人员的收入，有必要调整再分配的政策；（2）包容性增长不仅仅要创造机会，而且要保证每个人，尤其是贫困人口能够均衡地分享创造财富的机会；（3）包容性增长的目标是要保证发展中国家的大多数人能够从经济社会发展中获利，以实现经济和政治上的可持续性。[11]（4）包容性增长也是一种机会均等的增长，及强调通过经济增长创造就业机会与其它发展机会，又强调发展机会的均等化。[12]总之，包容性增长的目的是实现经济与社会发展更加协调、就业更加充分、劳动关系更加和谐、社会分配更加合理，社会成员在可持续发展中拥有公平的发展机会、共享经济社会发展的成果；其核心是强调机会平等。　　

另外，“包容性增长”也常与“广泛基础的增长”（broad-based growth）、“分享式增长”(shared growth)和“扶贫性增长”(pro-poor growth)等几个概念交换使用。这是因为几个概念追求的宗旨和途径在很大程度上具有趋同性。第一，为了快速和可持续地减贫，这就要求在实施包容性增长中能够让贫困人口从经济增长中受益（Elena Ianchovichina and Susanna Lundstrom,2009）；第二，包容性增长既需要增长的速度，也要增长的模式，两者互为连接，不可分割；第三，包容性增长需要长期的观察，对贫困人口来说，他们需要的是大力发展生产性就业，而不是通过简单的收入再分配来减少贫穷；第四，包容性增长需要集中对资源、制约可持续高增长的因素,而不仅仅是集中对贫困人口群体的事前分析(ex-ante)；第五，包容性增长是政府制定可持续增长政策最重要的要素。[13]由此不难看出，包容性增长强调的不仅仅是经济财富的再分配，而更加强调生产性就业、社会保障、扶贫方式、资源禀赋和促进公共参与等领域。总之，要实现包容性增长，就必须坚持可持续性和负责任的原则，把追求社会进步和人类福祉视为己任，以治理与善治为根本保证。正如世界银行国家主任郝福满所言：“更持续的，快速增长仍然是减少贫困的基石，但增长必须需要配套政策，通过教育，劳动力市场，为行业、为穷人带来更多的就业机会支撑的包容性。” 　　

当然，评价包容性增长需要建立一种科学的和可操作性的模型和测度工具。包容性增长评估框架通常要考虑三个方面的因素：（1）背景分析，包括一个国家过去增长和减贫走向、生产力与就业的动力机制、面临的主要机会和挑战、实现经济转型的和经济多样化的可能性等。（2）对经济行为者（economic actors）构成的描述，尤其是要关注被排挤在外的群体及其收入的水平、收入来源、就业类型、以及城乡之间的差异性等因素。这是包容性增长的必要条件，但不是充分条件。（3）市场增长的必要条件是包容性，是确保人口中有平等的机会。（4）理清制约包容性增长的主要因素等。[14]　　

　 　

二、印度实施包容性增长的主要路径　　

包容性增长的实践经验证明，经济增长的产业门类构成直接影响增长的包容性；增加对人力资源开发和社会事业尤其是健康、教育、住房等领域的开支，直接贡献于增长的包容性；治理的质量对增长的包容性产生强烈作用。印度采用的手段正好证明了这一点。　　

（一）印度经济社会发展基本情况　　

印度与俄罗斯、巴西、中国被誉为“金砖四国”，既是世界新崛起的新兴工业化经济体（newly industralising economies,NIEs）之一,也是世界上经济第二增长最快的国家。在过去的60年里，印度经济发展大致经历了四个阶段。第一阶段为独立后的30年。期间，印度经济GDP年增长速度在3.5%左右；第二阶段为上个世界80年代初期的改革，GDP年增长为5.6%；第三阶段为上个世纪90年代的改革时期，早起GDP年增长为5.8%，到了最后的五年，经济年增长率飙升到8.5%。第四个阶段是2006年以来的快速发展时期。在2006-2007财政年度，GDP经济增长率高达9.4%。预计到第十一个五年计划完成时的2012年，印度经济增长率将达到10%以上。[15]尽管印度经济有了长足的发展，但不能忽视一个事实，由于印度长期实行的种姓制度（caste）、体制上的安排、快速的城市化等原因，城乡之间、区域之间的差别还在继续扩大，贫困现象十分严重。在2007年的前四年间，印度GDP增长率达到8.8%，可有3亿多人口依然生活在绝对贫困线以下（每天不到一美元），另外还有3.5亿人生活在不到两美元的水平上。经济高速增长，减贫速度缓慢，绝对贫困人口的减速甚至要低于世界上最贫穷的国家孟加拉国。而且地区之间、邦与邦之间、部门之间、社区之间的差距越来越大，[16] 直接影响到印度社会稳定和国际形象。　　

为了改变这种现状，基于《千年发展目标》和基本国情，印度政府提出了实施“包容性增长”的战略措施，辛格总理更是明确指出，实施“包容性增长”必须急速加强对农村地区的投资，强化农村基础设施建设，加强农业基础地位，增加对农民的信用担保，建立统一的社会安全网，增加农村的生产性就业机会，提高对教育、卫生、保健等公共服务的投资比例等。为了积极响应政府的号召，全国上下采取行动，出台了实施“包容性增长”相应政策，如银行提出了“为包容性增长实施包容性金融”理念，即实现网点布局农村贫困地区全覆盖，做好信贷资金向贫困地区倾斜，加大对农村基础设施投入力度等。[17] 经过努力，印度已经取得了一定的成绩，在占印度全国人口71%广大农村地区，粮食生产有所增长，农村收入水平不断提高，贫困人口有所减少。根据计划委员会统计的官方数据，农村贫困率从1973年的56.4%减少到2004～2005年的28.3%。同期，农村绝对贫困人口从2.61亿下降到2.21亿。但在另一方面，伴随着工业化和城市化，城市贫困人口不减反增，从6000万增长到8000万(表1)。　　

　表1　　1973～2004年印度贫困线以下人口官方统计数据　　

Source: Indian Planning Commission, 2009.　　

在实施“包容性增长”政策中，并非所有印度国民能够均衡分享到近十年来经济高速增长创造的财富。例如在广大农村地区，生产性就业仅仅增长2.7%，而整个国民经济部门就业增长率为2.85%。从农村就业的性别来看，女性和男性分别占66%和83%。[18]可见就业的性别歧视依然严重。　　

（二）印度实施“包容性增长”的基本路径　　

1.充分认识社会不公平上升的原因，制定明确战略和行动纲领　　

印度的实践证明，经济高速增长并非是减少贫困人口的途径，相反还会增加新的贫困人口，加剧社会的不公。造成这种现象的原因主要是地区之间、城乡之间、家庭收入之间存在着明显的差距。比如禀赋好、基础条件好的先发地区自然会加速资源、要素的配置，加快信息、资本、人才的聚集，从而导致后发地区的各种要素流向先发地区，加重贫困地区更加贫困；在城乡之间，由于制度上的“二元”结构矛盾的存在，农业的落后，土地资源的稀缺、农民教育水平的低下，致使那些有一定文化的农村年轻人涌向城市和先发地区。但由于机会的限制，他们无法进入“体面”的部门，只能靠出卖劳动力维持生计，过着“贫民窟”的城市生活。这种“城市生活”不仅没有改变贫困人口的生存状态，相反还加剧了农村地区因缺乏有知识的人从事农业生产所导致的更加贫困。　　

有鉴于此，印度政府一是从战略的高度加强了对减贫的认识，制定出明确的行动纲领。辛格总理认为，国家单纯的高速增长如果不能解决就业问题，减贫和实现地区的均衡和可持续发展也只能是一句空话，经济快速增长本身也不可能改变印度今天的面貌。因此，印度必须确保“包容性增长”，协调一致发展。二是通过制定《第十一个五年纲要》，明确把“包容性增长”纳入国家经济社会战略层面，将其作为减贫、实现社会公平正义的指导原则，并嵌入到减贫的政策体系构建之中。三是基于印度的基本国情构架起三大支柱的行动路线图（见图1），[19]界定“包容性增长”的内涵，理清操作性强的思路，变为各部门的共同行动。　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

减少贫困

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

包容性增长

　　　　

经济效益最大化　　 　 　 经济机会最大化

　　　　

确保经济财富均衡

　　　　

确保准入机会平等

　　　　

充分的、生产性的、体面的就业　　 l         提高农村地区的生产效率和农民收入　　 l         城市化：发展新的增长中心　　 l         提倡个人主动性：产业政策的作用

　　　　

社会保障　　 l         安全网络　　 l         弹簧板

　　　　

硬实力增强　　 ·         教育　　 ·         医疗　　 ·         基础设施　　 -道路　　 -电力　　 -饮用水

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

治理与体制

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

图1 包容性增长三大支柱　　

印度当局还认为，“包容性增长”不是简单的收入再分配，而是要在治理和体制的基础上，通过广泛的增长、生产性就业、社会保障能力提升，来获得最大的准入机会，扩大中产阶级比例，全面提升“包容性增长”水平，从而达到减贫、实现社会公平正义和社会和谐的目的。　　

2.采取倾斜政策增加贫困地区投入，扩大扶贫生产性就业力度　　

如前所述，印度的贫困人数主要来自于广大的农村地区和城市的贫民窟。据联合国统计，目前印度的贫困人口要占总人口的26%；儿童上小学率92.14%；男性识字率74%；女性才达到52%，两性之间差距高达22%；84%的家庭能够饮用到卫生干净水。[20]这种局面直接影响到印度经济快速增长和可持续发展。为了迅速改变广大农村贫困地区和城市贫民窟的现状，印度政府一是加大对农村落后地区基础设施建设、农村教育等投资力度，投资比例要占每年GDP的3-4%左右。二是实行新的土地政策，消除种姓制度隔离等，进行全方位的扶贫。在投资上，除了国家投资外，政府还出台优惠政策，鼓励公共机构-私营机构-合伙人（public-private-partnership，PPP）参与投资，以弥补政府投资的不足，加速贫困地区面貌的改善。目前，印度的私营投资已经成为印度包容性增长的主要动力之源。[21]三是对一些后发的邦通过改革，建立起统一的人力资源市场，消除就业歧视，出台激励措施，实行工资导向，扩大招商引资力度，促进产业发展。[22]四是扩大生产性就业范围。生产性就业既是一个基本的个人权利，也是一个有尊严的表达自我实现之和。它使包括妇女和青年人在内的所有人能够体面工作，获得工资收入。为确保生产性就业，印度政府积极创造条件，制定宽松政策，提供技术支撑和信用担保，建立良好的市场机制，鼓励有意愿和有一定文化的贫困人口自己创业，促进小企业发展；在实施土地改革方面，实行性别平等，并充分发挥贫困地区非政府组织（NGO）的作用等。[23]五是实施旨在加强农村地区生活保障的“国家农村就业保障计划”，在每一个财政年度内，为每个家庭提供至少100天的就业保障。如果就业申请人的申请被接受后，在15日内仍未得到工作的，将享有每日失业津贴。“国家农村就业保障计划”已覆盖了印度全部农村地区共596个，2009～2010年预算达到80亿美元。[24]目前，“生产性就业”政策正在印度取得明显进展，就业人数在一些部门和地区有了弹性增长。但农村地区就业形势依然严峻，且40%为自助式就业，每月的收入还不到1000卢比（约170人民币），[25]摆脱贫困的能力依然很弱。　　

3.提升人力资源能力做好社会保障，强化弱势群体自造血功能　　

毋庸置疑，发展中国家贫困的根源在很大程度上主要是贫困地区人力资源受教育水平的低下，印度也不例外。根据2005年官方发布的资料，印度15岁及更大年龄人口中的识字率为61%。另据2009年联合国教科文组织公布的数字显示，印度10多亿人口中有大约1/3的人不会阅读或写字，[26]其中，放弃上学挣钱谋生的童工人数约在6000多万～1.15亿人之间，位居全球第一。他们或是在富人家庭做佣人，或是在血汗工厂中艰难谋生，过着艰辛的生活，更不用说有享有社会保障的机会。　　

表2　印度劳动力人口教育水平状况(2004～2005年度)(%) 　　

资料来源: National Sample Survey Organization of India（NSSO）, 2004 and 2005.　　

因受教育程度所限导致的自我造血功能（Self-hematopoietic function）低下的庞大弱势群体，给经济快速增长的印度带来了极大的挑战。为此，印度政府着力采取了以下措施：一是确定国家扫盲目标，建立学习中心，整合教师资源，加大政府的投入（10.7%的政府开支用于教育）等。 对贫困地区教育经费投入的增加和扫盲运动，大大提高了人力资本的能力，增强了农村地区弱势群体的自我造血功能，农业劳动力结构开始发生变化（见表3 ）。　　

表3 1983～2005年印度农业劳动力变化情况(%)　　

资料来源: National Sample Survey Organization of India（NSSO）, 1983-2005　　

二是建立和完善农村社会保障制度，如通过全国性的公共分配系统、综合儿童发展计划、农村就业方案、全国老年社会援助方案、与非政府组织的合作计划等，重点帮助解决那些因失业、残障所导致的生活贫困问题，让这些弱势群体能够比较均衡地分享到社会发展成果，过上有保障的体面生活。　　

4.强化善治抓好政府部门通力协作，确保均衡性分享财富机会　　

“治理”是指决策的过程或是决定得到执行（或不实施）的过程。“治理“可用企业治理、国际治理，国家治理和地方治理。[27]“治理”有好有坏，好的治理当属“善治”（good governance），而衡量“善治”的标准一般包含8个特征（见图2）。“包容性增长”涉及面宽，内容广，要想实现真正意义上的“包容性”，治理（governance）和政府各部门的通力协作十分重要。　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

善治

　　　　　　　　　　

共识取向的

　　　　

吸引参与的

　　　　

遵守法律法规

　　　　

高效与效率

　　　　

公平与包容的

　　　　

及时响应的

　　　　

透明的

　　　　

有责任的

　　　　　　　　　

图2  善治的八大特征　　

　 　

印度当局认为，“包容性治理”（inclusive governance）是实施“包容性增长战略”的关键要素。没有“善治”，“包容性增长”的目标是很难实现的。这是因为要达到包容性的目标，它既需要中央政府对部门和地方政府授权（empowering），也需要地方政府的“自治”（self-government），能够基于国家战略层面，根据地方客观现实制定具体措施和办法。印度总理辛格曾指出，实行包容性增长的关键是要“改善公共开支的质量，提高执政能力和办事效率，向社会提供较好的服务”。近几年来，印度在包容性治理中主要采取了以下几项措施：（1）加快了对农村地区、农村基础设施和农业的投资速度；（2）增加了对农民和其他贫困人口的信贷供应，为他们生产的粮食提供有利的价格支撑；（3）创造机会，增加农村就业人口，并建立起城乡一体化的社会安全网；（4）增加对农村地区公共服务事业尤其是教育、医疗保险、养老等的投资力度等；（5）加强对城市贫困人口基础设施的投入，帮助他们改善生活环境，提高生活品质；（6）确保特定的种性群体、部落、落后阶层、少数民族、妇女和儿童等在社会、经济和教育方面享有同等权利；（7）通过公共投资加快落后地区经济增长速度。[28]　　

  政府倡导的“包容性治理”也得到了其他部门的重视，银行就提出了“包容性金融”（inclusive finance）的新理念，贸易部门制定了“包容性贸易”（inclusive business）的具体措施。例如，为了实施“包容性金融”政策，促进贫困地区“包容性增长”，印度商业银行加速了在贫困地区的网点布局，分行由1969年6月的8，262家增加到2006年的69，471家，并在便捷金融服务、银行利息、多渠道的信用担保、效益与效率的统一、增加对农业的投入、向小型企业倾斜发放贷款，以及成立农民俱乐部、知识中心等方面采取了十分具体的措施，同时，还加速了对城市贫困人口在住房、卫生、饮水、照明、垃圾处理、教育、健康设施等建设，以及在其它金融服务方面的扶持力度。[29]“包容性金融”,使越来越多的农村贫困地区和城市贫困人口受益，正在成为印度“包容性增长”的新引擎。　　

三、印度“包容性增长”对中国经济社会发展的启示　　

拥有25亿人口、占世界总人口的五分之二的中印两国，既是举世公认的文明古国，也是当今世界迅速发展起来的新兴工业化经济体。作为发展中大国，中印面临着发展经济、改善民生的共同任务，肩负着维护地区和平稳定、实现亚洲发展振兴的共同责任，在促进世界多极化、国际关系民主化等重大国际问题上也有着广泛的共同利益。在过去的几十年里，两国根据本国现实，从不同时间起点上实施了改革，探索出适应本国国情的发展道路，实现了经济快速增长。应该看到，两国之间都面临着广泛基础式增长、共享式增长动力机制缺乏，地区之间、城乡之间和贫富之间差距拉大等巨大挑战，都需要寻求包容性、可持续、平衡的经济增长；都需要优化产业结构，提高经济发展质量，提高全社会就业水平，增强抵御危机和风险能力；都需要加强社会保障网络建设，着力解决教育、医疗、养老、住房等民生问题，实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的目标。[30]尽管两国面临着共同的任务，但在促进经济社会发展实现上述目标上也具有很大的差异性。　　

第一，两国政治制度不同决定不同政策执行力。作为执政党的中国共产党有集中力量办大事强大的执政力，四川汶川特大地震救灾与灾区重建、抵御2008年国际金融危机与保持经济快速增长、抗击2010年青海玉树地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流以及百年不遇的洪涝旱灾等，都足以证明了中国政治体制的优势。而印度实行的是多党议会制，中央和地方政府常常很难协调一致，“拉锯式”的政策争论会延误甚至是制约民生问题的快速解决。同时，政党的更迭也会导致政策的错位，降低发展效率。或许这正是近几年来印度减贫缓慢的原因之一。　　

第二，发经济展水平差异较大。30年前，中印两国经济规模相当，发展水平相近。经过30年的发展，两国的差距拉大。据联合国发展计划署公布的2005年人类发展指数，中国为0.777，居第81位，而印度为0.619，仅列第128位。[31] 在人均GDP方面，到2008年，中国已经达到3312美元排在“金砖四国”，印度则才首次突破1000美元，以1022.34美元排在“金砖四国”最后，中印两国人均GDP整整相差2000多美元。另据2008~2009年度的世界经济论坛全球竞争力报告，中国的全球竞争力排名为全球第30位，印度为第50位。中国的宏观经济环境排名为第11位，而印度的宏观经济环境排名为第109位。中国的GDP总量是印度的三倍多（1978年，中国人均GDP是印度的2/3，目前是印度的两倍多）；中国的外汇储备更远远多于印度。[32]　　

第三，社会发展数字鸿沟明显。首先是受教育方面。中国1964年文盲率为33.58%，1982年则迅速下降到22.81%，2000年文盲人口占总人口的比重仅为6.72%，截至2008年，中国青壮年文盲率已降低至3.58%。而在印度，根据1981年人口普查，在印度农村17640万个主要劳动力中，识字的劳动力占35.4%；而文盲劳动力所占比重为64.6%。在识字的劳动力中，小学文化程度者占37.1%，初中文化程度者占18.6%。这说明，即使印度非文盲的工人，其文化程度也是很低的。另据世界银行统计，2000年印度小学入学率为94%，初中入学率为46%，高中入学率仅为10%，即使小学入学率较高，但其毕业率只有72%。这些数据说明，印度劳动力文化素质低的直接原因就是国民教育初中以上入学率相当低。[33]其次是贫困人口方面。经过艰苦努力，中国每天消费不到一美元的贫穷人口从1981年65%减少到2004年10%，近5亿人摆脱贫困。[34] 到2009年，绝对贫困人口降为有4000万（陈德铭，2010）。而在印度，根据牛津大学的研究人员发现，印度有超过4.1亿贫困人口，生活在比哈尔邦、北方邦和孟加拉邦等地。在印度一些地方的贫穷“强度”甚至同非洲相仿。比如印度的中央邦有7000万人口，而遭受战火破坏的非洲国家民主刚果有6200万人口，两者的贫穷程度相当。[35]　　

尽管两国在诸多领域存在明显差异，经济社会发展方式也不同，各自形成了自己的模式，但印度在实施“包容性增长”过程中的一些做法对中国抢抓“重要的战略机遇期”加速经济增长方式转变和经济结构调整，实现包容性、可持续、平衡性发展，从而促进公平正义和社会和谐，仍具有较强的启示和借鉴意义。　　

（一）  加快农村贫困地区基础设施建设，转变农业经济发展方式　　

毋庸置疑，当今中国发展最突出的问题当属农村问题，尤其是贫困农村地区。而广大农村贫困地区的发展在很大程度上又取决于其基础设施建设和农业经济发展方式的转变。改革开放30多年来，尽管我国广大农村地区已经发生了翻天覆地的变化，但由于自然环境恶劣、底子薄、基础设施差，青壮年外出务工人员多，加上传统种植占有主导，技术含量不高，农业经济发展方式转型较慢，后发地区减贫压力依然较大。要迅速扭转这种被动局面，各地方政府应该把中央实施西部大开发战略和国家扶贫政策量化到具体的地区，落实到实处。首先是要加大投资力度畅通贫困地区与大中城市的交通链接，并以此为节点覆盖到每个乡镇和农村社区，为当地充分利用丰富的自然资源承接新一轮的产业转移创造条件，促进信息、资金、资源加速流动，提供更多的劳动力转移机会，从而带动广大农村地区的增收致富。其次，完善信息基础设施。信息的闭塞是阻碍贫困地区发展的重要因素。因此，从中央到地方政府应在现有实施“村村通”工程的基础上，要加快贫困地区信息化推进力度，力求在很短的时间内完成信息网络全覆盖，彻底消灭广大贫困地区的“信息孤岛”现象，为广大农民获取中央政策和农业技术知识提供便捷手段。第三，对那些分居高山、且自然条件恶劣的村寨，要出台相关政策，经过细致工作，进行整体性搬迁移民，集中安置到条件较好的小集镇，通过培训，帮助解决就业问题。最后，要根据贫困地区自然条件，通过国土整治、综合开发、农业灌溉能力提升、新品的开发和新技术的植入，改善耕种环境，优化种植品种，培植创新农业经营模式，提升农业抗击自然和病虫灾害能力，加速传统农业、大众农业向绿色农业、精品农业和立体农业转变，全面提高农村地区的自我造血功能，促进贫困地区的可持续发展。　　

（二）  强化农村技能教育构建知识网络，提高农民创新致富能力　　

实践证明，劳动技能和教育水平的低下、有文化的新一代农民向富裕地区的流失，既是广大农村地区贫困的主要根源，也是贫困地区发展缓慢的重要原因。要提升贫困地区自我发展能力，首先要在抓好农村义务教育的同时，各级政府要构筑平台，加大对农村不同层次技能人才培训力度，一是对那些具有一定文化基础和创新技能的农村“能人”，国家可以实行“中国农村高技能人才十年培训工程”，增列财政专款，每年送一批到专业对口的大专院校进行系统培训，使他们达到一定的理论与实践水平，培养出一批流不走的农业“土专家”群；二是积极引进现代农业企业，打造符合本地发展的特色“农业种植园”，并在此基础上构建农业技术学校，通过提供技术、种子、病虫害防治知识和产品市场等，对周边地区的广大农民进行现代农业技能培训，引导农民转变传统思维，提高人力资源水平，积极发展现代农业，鼓励外出务工青壮年回乡创业。其次，充分认识广大贫困地区走出贫困的主要途径在于提升农业、农村、农民的知识化水平。鉴于全球化知识经济时代生产的主要投入要素变化、生产力中的决定性要素变化、生产工具的变化、对劳动者素质要求的变化、农村社会组织结构的变化、农业经济增长方式的变化等，国家和地方应该大力实施“农村知识化”工程，构建贫困地区知识网络平台。一是在特定的区域空间（如乡镇、村、社）内科学制定“农村知识化”战略，编制详细路线图；二是以乡镇为节点打造属地化、个性化、实用化、及时化的“农村知识网络平台”，实现乡镇-村-农户各节点的有效链接，并与广播、有线电视、电信网络有效整合，夯实“农村知识化”硬件基础；三是培养“农村知识化”传播队伍，推广知识要做到乡镇有专班抓，村社有小组管、户户有人参与的良性互动局面，用知识带动广大贫困地区的技术创新和农民致富。　　

（三）  有效控制城市规模发展中小城镇，助推山地丘陵地区起飞　　

21世纪是中国城市化的世纪。到2009年，中国城镇人口已达6.22亿，城镇化率46.6%。城市总数到2008年底，全国设市已经达到655个，其中，市区总人口达到100万以上的特大城市和超大城市，122个；50万到100万人口的大城市达到了118个；20万到50万人口的中等城市达到151个；20万以下人口的小城市是264个，建制镇已经达到了19，234个（李守信，2010）。但不可忽视，城市化的快速发展也滋生出许多问题，不少城市过分注重数量和“摊大饼式”的规模，只要速度和规模，不要质量和效益，不顾成本。还有一些城市不是强制性的城市化，就是过度聚集人口，不仅超过了城市资源与环境的承载能力，浪费极大，而且还造成严重的社会隔离与社会分层现象，直接威胁社会公正和社会和谐。此类问题如果不引起高度重视，势必会导致中西部、城乡之间、贫富阶层之间差距进一步拉大。因此，“中国的城市化须走集约型城市化的模式，坚持以大城市为主导，大、中城市为主体，小城市和小城镇为基础，走布局集中、城镇密集、用地节约的城市化之路（姜伟新，2010）”。因此，有效控制控制特大城市规模，构建大、中、小城市和小城镇相结合的城市体系，重点发展中小城市和小城镇，尤其要重点发展山地丘陵地区的中小城镇，既是未来中国城市化的科学选择，也是缩小发达地区与欠发达地区之间差距，促进区域包容性、可持续、平衡的经济增长，加速社会结构转型、经济增长方式转变新的引擎。当前，在构筑中国城市圈中特别要防止不顾现实追逐大城市或特大城市、“国际大都市”的狂热，摊大饼式的发展，强制推行土地城市化或是人口城市化的非理性做法，要通过政策导向和要素配置把重心转向中等城市尤其是中西部丘陵地区的中小城市。在大中城市，不要一味地拓展空间发展城市规模，要通过“城市复兴计划”（urban regeneration）和“再工业化”（reindustralization）培植“以知识为基础产业”（knowledge-based industries），加速城市经济结构、社会结构转型和经济增长方式转变，扩大生产性就业领域，为那些城市贫困人口创造更多的就业机会，促进他们生活品质的根本改善。在山地丘陵地区，要抓好县城等中心小城镇建设，做好县城之间节点相互连接与畅通，使之形成中小城镇网，并实现与大中城市（圈）的有效对接，融入到循环体系。对于一些自然条件好、资源禀赋好的农村村社，可以引进有实力的企业落户创办农业园区和生态农业企业，通过土地、林地流转、出租出让、参股、宅基地置换等形式，集中分片安置农民，高标准健全完善基础设施，建立城乡一体化的户籍制度和社会保障体系，使当地农民在不离开故乡熟悉的文化和环境的背景下充分就业，提高生活品质，过上与城镇人口一样的体面生活，用“企业城镇化”（corporate urbanization）和“乡村都市化”（Rural urbanization）带动我国山地丘陵地区的经济社会发展。　　

（四）  强化政府部门通力协作服务意识，优化环境提升善治水平　　

世界各国的经验证明，贫困地区实现“包容性增长”需要政府各部门通力协作，树立一盘棋的大局意识和服务意识，建立起法治政府，提高善治水平。尤其是政府各职能部门，要充分认识既是本地“包容性增长”的战略制定者，也是国家政策的主要推手和具体实施的抓手；对出台的政策既要有共识取向，又要有透明度、可操作性，还要有参与的响应力和落脚点；对资金的投入既要有重点区域和重点项目作支撑，也要讲究效率与效益；对扶贫的群体既要有重点，也需要讲究公平与包容，始终把协作与服务意识融入到“包容性增长”的各个环节，用“善治”来助推经济社会的全面发展和社会进步。各服务机构如银行、商贸、信息等部门，在“包容性增长”战略实施中，要充分发挥自己的功能优势，银行要增加对贫困地区尤其是广大贫困农村地区的服务网点布局，加大对农村地区基础设施如灌溉、道路、铁路、通讯、港口、电力、城乡重建，以及医疗、卫生的社会事业的投资力度，支持发展中小型和微型企业；商贸物流部门要强化服务意识，构建信息网络平台，畅通对外链接渠道，加强个性化物流园区建设，提高服务功能和效率，最大限度地满足于地方“包容性增长”的需要；招商部门要依托本地资源禀赋做好项目包装和项目推介，为地方“包容性增长”提供引资支撑，以此来加速贫困地区传统产业转型，带动支柱产业和产业集群的发展。　　

（五）  完善社会保障体系分享改革成果，促进包容平衡持续发展　　

胡锦涛总书记在论及“包容性增长”时指出，“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展”。尽管我国社会保障体系逐步健全，保障水平和保障能力不断提高，所受惠的人口也基本上做到了全覆盖，但由于历史的原因和经济实力的差距，广大贫困地区共享发展成果的水平还很低，突出表现为：社会保障能力较低，教育、卫生等基本社会服务水平不高，贫困发生率高，贫困深度重，贫困人口向西部、山区和少数民族地区集中的趋势仍在持续，弱势群体的贫困问题依然突，贫困群体脆弱性强，返贫情况严重等。[36]为此，从中央到贫困地区的各级政府必须“加强社会保障网络建设，着力解决教育、医疗、养老、住房等民生问题，实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的目标”。首先，以促进基本公共服务均等化为导向，积极推动消除贫困工作，让广大贫困地区的贫困群众能够分享改革发展的成果。在具体操作上，一是将基本医疗卫生制度作为公共产品优先向贫困人群提供，减少“因病致贫返贫”现象发生。二是加大对贫困地区教育的投入力度，尤其是要增加对减贫具有重要意义的高中教育和职业教育的投入力度，减免所有学费，使广大农村地区的孩子能够能够上得起学，并“学有所教”、“学有所获”、“学有所用”，提高贫困家庭孩子的劳动技能，帮助他们通过受教育摆脱贫困。三是改革完善社会保障制度，着力排除贫困地区广大人民群众的后顾之忧。尤其是要提高保障水平，实现贫困地区贫困人口全覆盖。四是要借鉴国际经验，探索有条件现金转移支付制度，将转移支付资金应由直接补助公共机构转向“以人为中心”，直接补助贫困人群，提高其购买所需公共产品和服务的能力。五是创新扶贫思路，在政府投入、社会资本参与、国际组织帮助下，通过救助、开发、引导、参与等形式汇聚扶贫基金，加快贫困地区脱贫的进程，使广大贫困人口能够从包容性增长中真正受益。　　

　 　

伴随着全球化的迅猛发展，当今世界正在经历一次重大的历史转型，各种矛盾错综复杂，人类面临着巨大的机遇与挑战。经过30多年的改革开放，中国已经发展成为世界上第二大经济体，对人类的和平和发展做出重要贡献。由于历史自然原因和制度上的安排，东西部、城乡、贫富之间的差距越来越大，社会矛盾异常尖锐突出，消灭贫困任重而道远。包容性增长作为一种全新的经济社会发展理论，无疑在促进经济社会包容性、可持续和平衡的发展中具有重要意义。但各国各地应该基于自身的基本国情、区情，将包容性增长理论地方化，使其在国家扶贫、扩大生产性就业、提高人力资源能力、强化社会保障中发挥重要作用，创造条件，让经济全球化和经济发展成果惠及所有地区、惠及所有人群，为构建和谐社会、和谐世界做出积极贡献。　　

　 　

参考文献