刘聪秀：关于当前新农村建设若干问题的研究——基于某山区小县的调查

关于当前新农村建设若干问题的研究
——基于某山区小县的调查　　

江西师范大学乡村治理与发展研究中心 刘聪秀　　

摘要：社会主义新农村建设是我们党和国家明确提出的一项重大的历史任务，新农村建设近年来也成为了全体国民关注的热点，经过全国人民的不断探索和实践，新农村建设已取得了比较重大的成就，值得国民庆幸，但我们也必须重视和努力解决当前新农村建设当中所面临和出现的一些问题，促进社会主义新农村建设事业顺利进行。

关键词：新农村建设 资金 主体 劳动力 形式主义　　

中共十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设。时下，中华大地正掀起了社会主义新农村建设的热潮，新农村建设成为了政府当前农村工作的重头戏，成为了媒体、国民关注的焦点，也成了“三农”学者研究的热点。

这几年来，经过政府、社会和农民的共同努力，全国的社会主义新农村建设取得了比较大的成果，探索并总结出了许多科学、有效的成功模式，面向市、省以及全国学习和推广，也建立起了许多独具特色的县、市、省及至国家级的新农村建设示范点。

这些社会主义新农村建设的重大成果固然值得我们庆幸，但在新农村建设中所出现的一些比较现实的问题和困难也需要我们去关注并努力设法去解决。

去年，我们曾到南方某山区小县进行农村调研，在该县一山村的调研中，我们比较幸运地遇到了一位正在那驻村的一个年轻的乡镇干部（四年前大学毕业考上公务员）并与之谈论许久。他是负责本村一新农村建设示范点（县乡设立的建设示范点）的乡镇干部。

他开始对我们比较警觉和排斥，毕竟我们是外来人员，何况又是大学里来搞农村调查研究的，所以他说话比较严谨，也只是向我们介绍他们政府在新农村建设方面的思想、计划、举措以及取得的一些成就。

经过一番沟通后，他才放松下来，对我们的警觉度也有所下降，也许是我们沟通方法现效了，毕竟他也是从大学校园出来的。这样一来，我们的聊天就显得格外的轻松和畅通了。他向我们介绍了当地新农村建设所面临和出现的一些问题，不仅仅是乡村这个角度，他也从政府这个角度向我们谈了有关的一些问题，毕竟自己就是体制之内的人，不但熟悉乡村的现实情况，也了了解政府内部的情况。

经过与这位年轻的乡镇干部的谈话，我总结出在这样一个比较偏远落后的山区进行新农村建设所面临和出现的一些问题。

一、新农村建设的资金问题

虽然，国家每年也有几千亿元的新农村建设专项资金下拔，但是中央下拔资金往往是通过各级政府一级一级再下拔的，到了最后一级，也就是到了基层政府，但减掉途中的消耗最后也就没多少可用资金了。这时基层政府明知道资金数额变少了，但也没办法，毕竟是上级领导机构，只好再想其它办法搞补充资金。

那基层政府到哪去弄钱来弥补新农村建设专项资金呢？向银行贷款，还是向伸手向农民要？要是向银行要，以后又如何还债，再说这还不是借国家的钱，这也变相增加国家的成本负担。向农民伸手要钱，这是基层政府以往习惯的做法，效果还不错，不仅政府有了钱，就是领导干部也得了不少好处。

但这招显然是行不通了，因为时代变了，前几年国家已实行了税费制改革，免取了农业税，结束了中国几千年皇粮国税的历史，农民不但不用交税，国家还花钱给予农民补助。税费制改革，对于基层政府来说影响很大，因为在很大程度上切断了政府的资金来源，基层政府财力下减。

虽然说税费制改革后的改革促进了基层政府职能的转变，由管理型政府转为服务型政府，乡镇政府也改变了由原来的向农民“要钱要人要命”的主要工作任务。但这样一来，也会给基层政府带来不小的问题，特别是像山区偏远地区，农业税取消后，乡镇政府就没有什么资金来源了，而政府正常的资金则仅供政府的正常运转，如办公费用、招待费用、报刊杂志费用、干部（政府、村里）工资等，这样就没有什么钱用于搞建设。

而税费制改革后，乡镇政府的主要工作任务则是计划生育工作和现在的新农村建设。那要完成这些任务特别是新农村建设任务的资金从哪来？这就是摆在当前基层政府面前一个头痛的现实问题。除了银行贷款和向农民要钱（政策不允许），那就只有一条路，招商引资，在中国绝大多地方这也成了政府当前的一个重大任务。

所以现在很多乡镇政府也采取招商引资的办法来争取新农村建设的资金，乡镇政府特别贫困山区的乡镇政府，他们为了能更好地招商引资便制定各种各样如套餐式的优惠政策，如免三年税收、提供厂房和税收优惠等。这样确实可招来不少外商投资办企业，可是等企业发展到免税到期时，政府还没来得及收税，人家就早已飞到别地去了，享受了免税又赚到了钱，何乐而不为呢，受损失的就是当地政府了，不但没得到建设所需要的资金反而增加了政府的成本和当地的资源消耗。到头来，这样的乡镇政府还是没有钱来搞建设。

也许有人还会想到，乡村不还是有集体经济吗？的确，在很多农村地区是还存在着集体经济，像我们到访的这个山区小县，村里面的集体经济无非就是山林，乡镇企业极少，而经过这几年的林权改革，大部分山林都已分配到户了，就是那些仍属于集体的也只不过是最差最偏远最不值钱的山林，只能任其荒废，再说现在很多农村对山林的利用很不理想。这样一来，乡镇政府以及村里都很穷，对于建设心有余下而力不足。

总之，资金的缺乏可以说是当前社会主义新农村建设最大的阻碍因素，因为没足够的钱，基层政府不能办事也办不了事，而面对新农村建设这样的庞大而艰巨的历史任务，基层政府压力很大。

二、社会主义新农村建设的主体问题　　

从我们党和国家提出社会主义新农村建设的伟大历史任务到全国各地掀起新农村建设的实践热潮，国内对新农村建设的讨论一直不断，但不管怎样，有关新农村建设的主体问题，社会各界的声音还是集中在“农民是新农村建设的主体”，也就是说，新农村建设农民才是主体，必须积极发挥农民的主动性和积极性来进行新农村建设。

为什么大家会讨论新农村建设主体的归属问题并把答案归结到农民自己呢？因为社会主义新农村建设是党和政府在新时期的一项战略工程，政府作为决策者，对于新农村建设它可以说是主要负责人，再加上政府受政绩考核影响，就很难避免出现以往政府做事包办一切的现象，还有就是受社会上人们“官退民进”、“民本位替代官本位”的思想的影响等。所以，和广大农民密切相关的新农村建设必须作为主体而积极参与进来，改变农民以前一直失语的现状。

新农村建设的主体是广大农民，政府则充当指导或引导的角色，这是大家的共识，也是新农村建设的一种比较理想的模式。但在新农村建设的实际工作中，不少地方的农民却仍失语，从而出现了较多的政府包办新农村建设的现象。

我们都知道基层政府（县乡政府）是乡村事务的主要负责机构，而新农村建设现在已成为了基层政府的主要工作。其实，就新农村建设出现的角色错位的现实问题，我们也可以进行比较分析。

政府包办性强而农民主体性弱的新农村建设更多出现在那些大县大乡镇，这里衡量大小的指标是经济情况。在经济比较发达的县乡（镇），则政府就更有财力去开展各项工作，特别是在完成上级指标和政绩考核上就更显优势，当然也更有力去发展当地的社会经济和文化。在不少的富县富乡镇，兴起了大建各种各级新农村建设示范村点的风潮，然后县级以及乡镇一级的各个行政单位在农村挂点，负责相应的示范村点的新农村建设工作，县政府最后进行各点的评估和总结。各个挂点单位为了各自的村点能在评估中大胜，政府也为了自己的政绩，则不惜投入重金，按自己的图纸去打造新农村建设。所以在很多地方出现了政府出钱，县乡干部指使村干部和农民大拆大建、大涂大刷、大清大修的新农村建设。

而在穷县弱乡镇，新农村建设的政府包办性要比富县强乡镇稍弱些，从而也就让农民的主体性稍突出了些。其实，在这些偏僻的贫县穷乡镇，基层政府也因为财力不足而无能去包办新农村建设，只能发动广大农民一起参与到新农村建设中来。但毕竟新农村是一项宏大的工程，需要巨大的资金来支撑的，所以在新农村建设中难免出现许多大大小小的阻碍，因为没钱办不了大事的。此时许多负责挂点（穷县的也在农村广设新农村建设示范村点）的政府部门也不得不去羡慕那些财力雄厚的大县，因为人家的新农村建设搞得红火和顺利。而至于农民稍强的主体性，其实也没多大实际意义，因为在很大程度上农民也只是以投工投劳投资的方式参与了政府主导的新农村建设运动。

总之，包括政府在内的社会各界一直都在倡导以农民为主体的社会主义新农村建设，但在真正的新农村建设中似乎却很难兑现，许多地方仍在忽视广大农民的主体地位，而让其扮演着纯劳动者的角色，却一直上演着政府包办、行政指令干预的新农村建设，让农民不得不发出 “花政府的钞票，看干部的眼手，抬自己的手脚，建政府的新农村” 感叹。

三、社会主义新农村建设的劳动力问题　　

上文我们说到了社会主义新农村建设中的资金和主体的问题，其实还有一个问题在很大程度上也影响了新农村的建设，那就是劳动力的问题。新农村建设农民处于主导地位，我们要建设农民真正需要的新农村，但农民也要积极投工投劳参与新农村的建设中，不然也会使新农村建设不能顺利进行。

不少地方政府以主导地位自居，行政性强制农民投钱投工投劳来进行新农村建设，其实这行政手段在一定程度也为新农村建设提供了一定的劳力保障，我们要知道，自从上世纪八九十年代，民工潮一波一波兴起，广大农村出现了大量的剩余劳动力，农民特别青年人大批大批地涌向城市务工寻找生存和发展之路，至今已形成了一亿多的农民工群体。这样一来，对广大农村的影响很大，带来了许多的问题，如留守儿童问题、土地荒废问题、婚姻问题、社会治安等问题，而对于目前的新农村建设也造成了巨大的影响。

农村青年人都外出务工，留在村里的基本是老人、儿童、妇女和伤残弱智的农民，这些人群基本上要么丧失劳动能力，要么就劳动能力弱而不便从事较大强度的劳动。新农村建设重在建设，所以它更多的还是靠广大农民自己的劳动，强度大的艰辛的体力劳动，而这些留守人群就造成新农村建设缺乏所需要的劳动力。

在这种情况下，就是让农民充当主体角色，政府也积极正确指导，但新农村建设仍无法顺利进行，不要说让农民投资与政府合作，就是让农民投工投劳也无法办到，青年劳动力在外，而留守的特殊人群不要说无法投劳，就是能投劳也许自家的农活也忙不过来，何况自家以外的活。

其实有的地方还是有少数正常劳动力留在农村的，但也不能得到理想的利用，因为现在的农民在很大程度上是缺少合作和集体精神的，也许正像　曹锦清　教授所说的中国农民“善分不善合”，农民把更多的精力放在自家的事业中，而至于自家以外的事要么不参与，要么就理性地参与，也就是说看是否能得到好处以及好处的大小而选择性地参与，对待新农村建设也一样，不少农民觉得是外事，政府出工钱才出工，不然没空，自家的农活还忙不过来。

总之，因为受广大农民外出务工和农民难以合作等因素的影响，许多农村地区出现了缺少青壮年劳动力的严重困难，从而致使目前的新农村建设没能顺利进行，这也是我们目前社会主义新农村建设中应重视和必须解决的一个大问题。

四、社会主义新农村建设的形式主义问题　　

上文我们也说到，这几年来经过全体国民的共同努力，我们的社会主义新农村建设已取得了比较大的成就，值得我们感到骄傲，但我们也必须重视新农村建设所出现的一些问题，特别是对于一些较大的问题，我们必须努力去解决，不然则会严重阻碍新农村的建设，也会使社会主义新农村建设变质。

中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村的总要求，用二十字概括了新农村建设的五大内容，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。而关于新农村建设的重点内容的讨论，在社会上有各种不同的观点，如主张发展农村经济为重心的，主张发展农村文化教育为重心的、主张发展农村民主政治为重心的等等。

其实社会上的这些有关新农村建设的重心的观点基本上都是处于一种理论或讨论的层面上，而在现实层面上，大多数地方的新农村建设却自然而然地突现同一个重点，那就是“村容整洁”，有不少地方的新农村建设在本质上就只是在搞村容村貌改造和建设，基本上忽略了新农村建设的其它十六个字，四个方面。

村容村貌是要我们去改造和建设，但新农村建设不只是表现的村容上面，新农村建设是以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为有机统一体的。许多地方花巨资一味改造村容，其实就是新农村建设的一种形式主义的表现，这主要是许多地方政府把新农村建设形式化了。不少地方政府为了突现政绩，广建示范村点，大拆大建，大涂大刷，也就是政府以行政指令统一安排，拆除旧建筑，建新建筑，不拆不建的则将建筑重新粉刷，这些似乎已成了许多地方新农村建设的普遍模式了。这样一来，在短短的两三年的时间内，社会主义新农村建设越突现形式而失去实质内涵，新农村建设不断演变成新村庄建设，这也是目前新农村建设中存在的一个非常严重的问题。

新农村建设的形式化更多是受地方政府的影响，因为新农村建设已成为了各级政府目前最主要的工作，政府特别是基层政府为了政绩考核，为了完成上级指标，则在村容上大做文章，在新农村的“新”字大搞花样，旧容换新容是比较容易能认让领导能让普通大众看得见摸得着的东西，更能出效果，更能突现农村的“新”。村容也可以说是一种形象化的东西，而其它则相对较抽象化，这也许跟中国人的思维也有关系，中国人的思维具形象性，西方人的思维则具有抽象性。

新农村建设因在现实实践中大搞形式主义从而不断演变成了以村容改造为主要内容的新村庄建设。关于这个问题，近来也引起了社会各界特别是媒界、学界等的关注，但还必须引起包括我们的政府在内的社会各界的更广泛的关注，并及时采取措施处理好新农村建设中的形式化的问题，防止社会主义新农村建设在实践中的变质走样，努力建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为一体的真正的社会主义新农村建设。

五、结语　　

近年来，“三农”问题一直是全社会关注的热点，党和国家也一直努力致力于“三农”问题的解决，其中社会主义新农村建设就是党和国家在新时期下所提出的一项重大的历史任务，新农村建设也成了全体国民关注的焦点，更令人骄傲的是，通过广大人民的共同的努力，新农村建设已取得了许多重大的成就。

但我们在肯定成就的同时也要认识到新农村建设中所出现的一些问题，比如新农村建设中出现的资金紧缺问题、政府和农民角色错位的问题、农村劳动力短缺的问题、新农村建设形式化的问题等等。这些问题在许多地方的新农村建设中基本上都存在，也是会对新农村建设造成严重的负面影响的问题，政府以及社会各界都必须对此以高度的重视并及时设法解决这些问题，确保社会主义新农村建设顺利进行。

　 　江西师范大学乡村治理与发展研究中心 刘聪秀　　

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　2008年3月22日　于师大瑶湖