紧急通知是文明执法的突破与进步

          2011年 1月21日，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式施行。9月9日最高法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》紧急发布。

         为什么会这样？

        最高法院的这个《紧急通知》实际上是在国务院《条例》的基础上，试图从司法保障的角度建立并完善一种有高度独立性的“停止执行、审执分离”的监督机制。《紧急通知》包括八个方面的问题，执行问题都是围绕“停止执行、审执分离”这个核心监督机制而设的。这八个方面的问题是：

       1，大局不是支持政府强拆，大局是稳定，是保护人民群众的合法权益。《紧急通知》规定，各级法院一定要“依法慎重处理好每一起强制执行案件，坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为，坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件”。

       2，必须严格审查执行依据的合法性。拆迁是政府的事，属于行政权力，司法权是无权干预行政权的。司法权只能对行政权的合法性和合理性进行审查，然后提出司法建议。《紧急通知》规定“凡是补偿安置不到位或具体行政行为虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，不得作出准予执行裁定”。换言之，法院应当对这些情况下政府提出的“执行申请”依法裁定“不予受理”。

       3，必须严格控制诉讼中的先予执行。所谓“先予执行”是指传统执行中，一经政府提出申请，不管被拆迁人的合法利益是否得到了合理合法的保障，法院就立即执行的传统执行模式。《紧急通知》规定，对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。《紧急通知》用“二个凡是”和一个“二级审查”制度进一步确保了被拆迁人的合法权益不受侵犯。

      4，,必须慎用强制手段，确保万无一失。《紧急通知》规定，对当事人不执行法院生效裁判或既不起诉又不履行行政行为确定义务的案件，要具体情况具体分析，注意听取当事人和各方面意见，多做协调化解工作，尽力促成当事人自动履行。凡最终决定需要强制执行的案件，务必要做好社会稳定风险评估，针对各种可能发生的情况制定详细工作预案。凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全，并建议政府和有关部门做好协调、维稳工作，确保执行活动安全稳妥依法进行。

       这一条规定有三个层面的创新意义：一是对当事人的“三不行为”（不执行判决、不起诉、不履行义务）采取更人性化，民主化的谨慎态度，做到真正的仁至义尽。这样的举措表明法院对行政行为依法审查其合理性合法性的深化与拓展，是一个非常重大的司法和这些理念的进步。二是要求法院对执行强拆预先作出风险评估和风险防范预案，目的是把可能发生的风险降到最小程度。三是在政府完全没有问题的情况下，如果出现突发“极端事件”，必须立即停止执行；并于政府有关部门采取积极的协调措施，解除风险后再 执行。这是从简单执法向文明执法的一个重大转进！

       5，必须加强上级法院的监督指导。上级法院要切实履行监督指导职责，增强工作协同性，及时发现和纠正下级法院存在的各种问题。下级法院要主动争取上级法院的指导和支持，充分发挥执行工作统一管理的优势。凡涉及征地拆迁的强制执行案件，相关法院在执行前必须报上一级法院审查同意后方可实施。这一条规定是在拆迁问题上新增设了“二级审查监督制度”。目的是进一步确保执行的合法性和合理性；通过顺利的执行，也自然收到了被拆迁人自觉履行义务，实现人民群众对行政权和司法权权威和信仰的双赢。

       6，进一步优化执行工作司法环境。在我国目前的政治和司法体制条件下，法院执行的司法环境很重要。特别是涉及拆迁这样与政府行政行为碰撞的执行更为复杂。法院处于居中执行的尴尬地位，决定了法院首先必须与地方党政协调，争取他们的理解与支持；其次是法院必须与被拆迁人协调，同样也要争取被拆迁人的理解与合作；  这条规定还提出了探索“审执分离”的意向和主张。即法院只管审查行政行为的合法性和合理性，不具体执行拆迁。这在法理上是完全正确的。如果法院既审查行政行为的合法性、合理性，有负责具体的执行，这与法院的法定职责与职权是不相符的；可以认为是一种“越权”，或者不务正业。我认为，“审执分离”势在必行。

       7，严格重大信息报告制度。凡在执行中发生影响社会稳定重大事件的，有关法院必须迅速向当地党委和上级法院如实报告有关情况，做到信息准确、反应灵敏。对不具备交付执行条件的案件，凡遇到来自有关方面的压力和不当干扰的，必须及时向上级法院和有关机关报告，坚决防止盲目服从、草率行事、不计后果的情况发生。这条规定是第六条规定的一个补充。目的是严防发生恶性突发事件。

      8，明确责任，严肃追究违法失职行为。凡是因工作失误、执法不规范或者滥用强制手段、随意动用法院警力实施强制执行导致矛盾激化，造成人员伤亡或财产严重损失等恶性后果以及引发大规模群体性事件，或者对重大信息隐瞒不服、歪曲事实，造成影响社会稳定等负面效果持续扩大的，要严肃追究有关法院领导和直接责任人员的责任，并予以曝光通报。这一条规范了在执行拆迁过程中执法人员及领导者的法律责任。这种责任不仅追究具体的执行者，而且还要追究领导者。

      我认为，有了这个《解决通知》并切实认真执行，过去发生的强拆现象和悲剧应该画上一个句号了。