南京国民政府建立的指导思想述评

南京国民政府建立的指导思想述评

—兼议孙中山宪政理想破灭的原因

红色89后

摘要：孙中山的“革命程序论”和民权思想中的“五权宪法”是南京国民政府建立的指导思想。其指导思想可以说是孙中山关于近代中国宪政建设的美好设想，但是由于这两个指导思想自身的局限性以及南京国民政府始终没有解决好土地问题和基层组织等中国特有的国情问题，导致南京国民政府并没有带领中国人民走向独立和宪政的道路，却以垮台的结局告终。　　

关键词：革命程序论；五权宪法；局限性；特殊国情　　

1927年4月18日，南京国民政府成立。1928年，张学良“东北易帜”后，以蒋介石为首的南京政国民府在名义上正式统一全国。究蒋介石政府成立和统治全国的合法性以及指导思想，我们可以清楚地发现其根基就是孙中山的宪政思想理念，其中最为核心的就是“革命程序论”和“五权宪法”。笔者首先将对这两个南京国民政府的指导思想作一个“溯本清源”的阐述和分析，并尝试探讨“革命程序论”和“五权宪法”最终不能使得当时的中国走向独立和宪政的道路的原因。　　

一、孙中山“革命程序论”思想阐述　　

1、革命程序论之内容　　

  孙中山革命程序论思想的最初形成，见于1905年的《同盟会宣言》。在《同盟会宣言》，孙中山将民主革命程序划分为“军法之治”、“约法之治”和“宪法之治”三个阶段。到了1906年，孙中山在《军政府宣言》中进一步指出必须通过军法之治、约法之治、宪法之治来实现民主政治目标。其后在经历了辛亥革命，护国运动后，孙中山于1914年《中华革命总章》中明确提出须经历军政、训政、宪政三期来实现中国的宪政。到了1924年，在《国民政府建设大纲》中，孙中山再次强调建设之程序分为军政、训政、宪政三期。因此所谓的革命程序，就是由军政、训政和宪政这三个阶段组成，只有走完这三个步骤，才能最终完成中国革命的进程。　　

  而所谓军政之意义，在孙中山早期则是以革命的手段推翻清王朝的统治，建立资产阶级共和国。而到了辛亥革命后，随着袁世凯的复辟，全国陷入军阀混战的局面，孙中山认为只有通过武装革命彻底打到军阀，国家才能统一，才能真正独立。因此，军政的本质意义和目的，就在于用革命武装力量来消灭军阀之个割据，统一全国。　　

  而所谓的训政，则是革命程序的第二个阶段。孙中山早年游历西欧各国，深受西方宪政思想的影响，然而在具体的中国革命实践中，孙中山却发现中国两千多年的封建专制使得中国的的民众“民智未开”，孙中山对此做过痛心疾首的描绘，“中国四万万之人民,由远祖初生以来,素为专制君主之奴隶,向来不识为主人、不敢为主人者”，[①]因此军政结束战乱， 统一全国后需要做的就是开启民智，采取一定措施培养民众的民主意识。孙中山认为，训政阶段要实行约法，即由政府派出经过训练﹑考试合格的人员，到各县筹备地方自治，并对人民进行使用民权和承担义务的训练。凡一省之内全部的县已实行自治，就可结束训政，开始宪政阶段。　　

在训政时期,核心工作在于地方自治,《国民政府建国大纲》规定“县为自治单位,省立于中央与县之间,以收联络之效”,“政府当派曾经训练合格之员,到各县协助筹备自治”,“其程度以全县人口调查清楚,全县土地测量完竣,全县警卫办理妥善,四境纵横之道路修筑成功,而其人民曾受四权使用之训练而完毕其国民之义务,誓行革命之主义者,得选举县官以执行一县之政事,得选举议员以议立一县之法律,始成为一完全自治之县”,“其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权”,“每县地方自治政府成立之后,得选国民代表一员以组织代表会,参预中央政事”。[②]　　

  而革命程序论的最后一个阶段，则是所谓的宪政。关于宪政，孙中山则认为主权在民，民众是宪政的主体力量，人民是国家的主人，这是宪政思想的精髓。早在辛亥革命前，在《同盟会宣言》中，孙中山即明确指出：“今者由平民以建国民政府，凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民共举。议会以国民公举之议员构成之”[③]。可以看出这时期的孙中山的宪政思想还是处于西方式的宪政理念，这里所说的“国民”和“平民”，仍然停留在西方资产阶级人权理论中的抽象的“民众”。然而到了1918年，随着孙中山革命实践的进展，其宪政思想也有了更好地完善，在《建国方略》中，他就写到“主权属于国民全体，是四万万人民即今之皇帝也。国中之百官，上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也。”[④]可以看出，在这里的“民众”，是指近代中国四万万国民，是很具体的，这就使得孙中山的宪政思想，主权在民理论具有很大的人民性，修正完善了西方资产阶级局限性的宪政理念。这正是孙中山在晚年毕其一生之心血所要完成的方向。在后来的国民党一大宣言中，孙中山也对西方的宪政制度进行了尖锐深刻的批评，近世各国所谓民权”“往往为资产阶级所专有”，是“压迫平民的工具”。[⑤]我们可以完全地看出孙中山对中国的宪政建设有了一个宏大清晰的方向，那就是“建设具有中国特色的宪政体系”。这里的特色，就是“人民要行使直接民权”。　　

革命程序论是孙中山对整个中国革命的宏观规划，军政结束战乱，统一国家；训政开启民智，提高民众参政意识；而宪政则是维护人民主权，依法治国。南京国民政府在“宁汉合流”，“东北易帜”后，成功解决了军阀混战的局面，形式上统一了全国。因此，1928年国民党召开二届五中全会，宣告“军政时期”时期结束，“训政”时期开始。可见，南京国民政府成立的指导思想之一便是孙中山的革命程序论，其执政的合法性也就在于此。　　

2、革命程序论之缺陷  　　

  虽然孙中山的革命程序论为中国革命指出了未来发展得三个阶段，但是纵观其理论，我们可以明显地发现其中仍然没有摆脱资产阶级“精英”模式论。因为无论是军政还是训政，孙中山都还没有真正意识到占中国最大多数的农民的力量，虽然在宪政中，孙中山看到了人民群众在推翻封建专制，建设民主政治的主体作用，但是却没有找到一个真正动员民众，依靠民众的途径，所依靠的依然是不解国情的资产阶级知识分子和封建军阀，到头来还是脱离了民众，使得革命程序论并没有在广大群众中得到呼应，从而造成革命的挫败。直到1924年国民党一大召开时，孙中山或许才真正意识到了群众的力量，即工农的力量，形成了三大政策。　　

二、五权宪法理论之阐述、　　

1、五权宪法之内容　　

  和“革命程序论”思想的形成一阳，孙中山“五权宪法”理论的形成也体现了其革命思想的转变。早在1905年，孙中山在《同盟会宣言》中就提出建立民国的主张，但此时他所设想的“民国”方案基本上还是引用西方“三权分立”原则作为建国原则。但是到了1906年，在日本东京举行的《民报》创刊周年纪念大会上，孙中山首次提出了“五权宪法”的原则——则所谓的“五权分立”。[⑥]　　

五权宪法，其直接理论来源则是西方资产阶级三权分立的学说。其本质用意就是为了限制约束权力，防止权力的滥用。其实行的渠道就是把行政、司法、立法这三项国家权力分别赋予不同的国家机关来行使。因此，权力在一定程度上是混合或联合的，用麦迪逊的话来说就是各部门是“部分参与或支配彼此的行动的。”[⑦]可见，西方三权分立的学说对孙中山的五权宪法理论产生了巨大的影响，但是孙中山经过革命实践后，认识到了西方三权分立的局限性，认识到如果只把西方的理论简单照搬过来，根本不能解决中国的问题。鉴于这种状况，他在西方三权分立学说的基础上，加上自己对中国国情的认识，在行政、司法、立法分立的基础上，加上了监察权和考试权的独立，创立了五权宪法。　　

孙中山规定五权分立是政府的组织形式，在中央政府之下设立五院行使五权，具体职能如下：　　

立法院——立法权，审核权，宪法起草权　　

司法院——审判权，检察权，宪法解释权　　

行政院——行政权　　

考试院——考核权，裁撤权　　

监察院——监察权，弹劾权　　

其中，总统提名行政院长，行政院为最高行政机关，对立法院负责。行政院长之提名需要立法院投票，由总席次超过二分之一的多数可决为同意，总统才能正式任命。总统发布政令必须经由行政院长副署。立法院近似西方国会，行使立法权与预算权。另外将西方国会的调查权分出，由新设的监察院行使，并赋予监察院中国古代的弹劾权，以及现代国会的审计权。监察委员类似古代的御史，由各省与各直辖市议会间接选举产生。另外把政府公务员考试与人事考核权由行政权分出，另设考试院，主管全国公职考试命题典试等业务。司法院则仍行使司法权，内设大法官会议，专司解释宪法。司法院下另有最高法院，为三级三审的终审机关；以及公务员惩戒委员会，监察院通过弹劾之公务员的惩处，由此委员会主管。司法院也负责管理各级法院。[⑧]　　

可以看出，五权宪法学说的核心理论，就是“权能分治”（又称权能区分）。归纳起来说，就是“人民有权，政府有能”。政权归于人民，这跟革命程序论中的“宪政”理念是相继承的。人民主权由国民大会代表行使，国民大会可以选举并罢免总统，对监察与考试两院院长行使同意权，另有修宪权。　　

2、五权宪法之特色　　

前面提到，五权宪法其直接理论来源是西方三权分立学说，但是孙中山根据中国国情和革命实践的总结，融入了极具中国特色的理论。比如考试权和监察权，就是孙中山借用了中国古代政治制度中的考试、监察机构及其职能，从而较西方之三权完善。孙中山也曾对自己设计的制度这样阐述道，“现在我们主张五权，本来即是现时所说的三权，不过三权是把考试权附在行政部分、弹劾权附在立法部分。我们现将外国的规制和中国本有的规制融合起来，较为周备。”[⑨]之所以在三权的基础上加入考试与司法两权，孙中山认为考试制度是众多制度中“最为公允”的，可避免“盲从滥选”和“信用私人”的弊端，有利于人才的选拔和任用。而独立的监察制度和弹劾权，则是借鉴了古代中国的御史制度，从而对廉政和效率的提升大有裨益。 　　

因此，纵观五权宪法理论的构造，可以看到其中既有西方三权分立学说的分权制衡原则，又有独创的“权能分治”的特点；既有西方代议制的影子，同时又借鉴了中国古代传统政治制度的设计，可以说是20世纪初以孙中山为首的革命党人向西方学习“制度”层面的体现，也是中西制度文化合璧的产物。　　

3、五权宪法之局限　　

 长期以来，很多学者都认为孙中山的五权宪法理论其实就是西方三权分立的2.0版，也就是多增加了考试和监察两权的分立。但是，笔者注意到，西方的三权分立的本质是分权与制衡，也就是说在西方各国中，美国的总统制，英国的议会制，法国的半总统制和瑞士的委员会制，虽然不同政体下行政、立法、司法在国家权力体系中的地位不同，但是三权之间相互制衡，不存在所谓的最高权力，这是西方分权学说的精髓。但是，孙中山的五权分立则没有很好地体现制衡这一原则，因为五权宪法得意施行的基础是孙中山“以党治国”的思想。而国家采取的是集权制，权力集中在国民大会，如果五权宪法一旦与“以党治国”相联系，那么到最后我们会发现，真正控制和掌握国民大会的权力是集中在国民党党魁手中，这就是孙中山五权宪法的矛盾所在。从《建国方略》中的规定我们就可以看出，五权宪法其实是孙中山“以党治国”思想的延伸物，首先，国民大会代表的资格是由国民党控制的考试院来规定的；其次，国民大会代表的待遇是由国民党控制的立法院来规定的；再次，按照以党治国思想，国民大会代表主要由国民党党员组成。　最后，按照国民党党章规定，国民大会中的国民党党团必须执行党的决议，指挥国民大会的活动，否则，将受处罚。[⑩]　　

综上所述，五权宪法的目标和本意虽然是分权，但是在“以党治国”思想的影响下，很容易走向一党独裁的极端，由于“政权”和“治权”都掌握在国民党手中，最后权力就集中在国民党党魁手中。后来蒋介石独裁政府的出现，就是抓住了这个设计漏洞，使得中国宪政强国理想再一次夭折。　　

三、革命程序论和五权宪法为何会失败　　

  探讨完革命程序论和五权宪法的理论内涵及局限性后，我们不禁会问，为什么孙中山当初为国民政府所确立的在他看来“较西方之完备”的这两个指导思想会在短短30多年就随着南京国民政府的灭亡而宣告破产了呢？除了上面所探讨的其自身的漏洞和局限性之外，是否还有更深层次之原因？　　

在笔者看来，“革命程序论”和“五权宪法”这两个国民政府建立的指导思想，在其背后所折射出来的那就是无论是孙中山，还是蒋介石，都没有真正解决中国几百年来落后的本质原因。而这个本质原因，不在于国家之上层，而在于基层。正是由于孙中山包括后来的南京国民政府都没有意识到中国衰弱的基础在于基层组织自治能力的衰退，没有意识到基层民众是中国革命最大的力量，因而使得革命程序论也好，五权宪法也好，都只不过是上层精英所玩的文字游戏罢了，对于基层民众实无实用，对于解决中国问题也只是可望而不可及的“水中月，镜中花”罢了。　　

关于这一点，黄仁宇先生曾一针见血地指出，他说：：“过去的中国百年史，过于重视上层结构，很少涉及低层。比如说，民国初年的立宪运动与政党，他们本身对社会是一种外来异物（foreign body）。其领导人不乏高远的理想，而他们身后却无支持的选民（constituency），满腹经纶自然也无从化为具体方案，更何况渗入民间，所以一遇军阀逞凶，就无能为力，而他们在历史上的意义也因而消失。”[11]因此，说道制度变革，孙中山最终也不得不认识到：这绝非立一纸宪草，选几个“民意代表”就可以治国平天下的便宜事，这正是孙中山自辛亥革命以来屡战屡败的根本原因所在，也是革命程序论和五权宪法理论最终随着南京国民政府垮台而宣告破产的根本原因之所在。　　

因此，要真正变革社会，就必须从基层做起，从中国之主体做起，也即是说应该从占中国人口大多数的农民做起，从土地制度做起。只有解决了农民问题和土地问题，才是解决中国积贫积弱之根本所在。而真正解决了这一根本问题的，则是以毛泽东为首的中国共产党人。正因为以毛泽东为首的中国共产党人率先实行了土地改革，实现了“耕者有其田”，改变了中国社会的基层结构，建立了牢固的社会组织结构，把一盘散沙的农民组织起来，[12]从而在革命中焕发出了巨大惊人的力量，完成了民主革命的进程。　　

在这一点上，即使是有国民党背景的黄仁宇先生，也曾对毛泽东为首的共产党人作过非常积极的评价，他说：“毛泽东和中国共产党人改革了中国农村，创造出一个新的底层结构，使农业上的剩余能转用到工商业。中国今后的趋向，也能从这基础上发展。其目的是根据各地区条件，使全民就业。” [13]　　

四、总结　　

南京国民政府成立的两个指导思想——革命程序论和五权宪法，固然是当时以孙中山为首的革命党人在当时国情下对西方宪政理论的借鉴和融合，是中西政治文化融合的体现。但是历史证明，这种在不了解中国具体国情的背景下，对外来的思想理论进行“简单”的移植改造，显然无力改变整个中国社会的现状。因此，革命程序论和五权宪法理论的最终失败，则正是因为中国资产阶级并没有真正认识到中国问题的本质——基层民众（农民）和土地问题，也就不可能有现实的途径去号召占人口大多数的农民起来革命，因而也就更不可能向着孙中山设想的“宪政”阶段迈进。　　

通过阐述和分析南京国民政府成立的指导思想，对于目前我国政治体制改革仍有很大的启示意义。其中最重要的一点启示，笔者认为那就是不能简单地陷入“制度决定论”的圈圈中去，纵观三十年来的改革开放，每次涉及政治改革，就必然谈到制度，虽然制度对于国家政权的良性运行非常重要，但是如果在没弄清楚当今中国社会的本质问题下就贸然移入西方宪政理论的学说，这未免是对13亿民众的不负责。而将西方宪政概念简单化理解和运用的结果，恐怕就会像民国之初钱穆先生所讽刺的那样：“中国近代以来一再自食“改革之恶果”，尤其是老百姓一直不得不一再担起“改革的后果与代价”。一旦政改失败，是不是又要再来一次“革命”呢？这一点，笔者认为应当值得当今决策高层和知识分子们深思。