制度建设：政府监管能力提高的保障

制度建设：政府监管能力提高的保障　　

政府监管，又称政府管制或规制，是政府在市场经济条件下为某些公共政策的落实而对微观经济主体实行的规范与制约。政府监管主要对市场主体的进入、退出以及涉及公共安全、公众健康、可持续发展等行为进行管理和监督。改革开放30年来，随着交往的日益深入，我国政府在借鉴西方国家政府监管有益经验的基础上，结合国情，创建了有中国特色的社会主义监管制度。但与此同时，伴随着体制改革的深入进行，我国政府监管的深层次问题也逐步地暴露出来，这主要包括三个问题，即政府监管职能的政治化倾向、非透明化以及民主参与制度的缺陷。这些问题的解决与否将直接关系到社会主义市场经济的健康发展。

一、政府监管职能的政治化倾向　　

现代政府分工理论要求政府监管机构行使解决市场失灵的职能，包括控制自然垄断、限制过度竞争、消除巨额的非生产所得收益、缓和资源稀缺性等经济性监管职能和矫正负外部性、缓解信息不对称、改善集体行动的弊端、重新分配资源和增进非市场性价值等社会性监管职能。这样，狭隘的私人利益目标与广泛的公共利益目标就会达成一致，效率与公平就会得到体现。然而，我国政府监管机构却担负着维持市场和社会稳定、国有资产保值增值等过多地政治任务。具体来讲，尽管改革开放30年来我国大多数自然垄断行业都已引入了政府主导的竞争机制，独家垄断经营的局面已被打破，但实践证明这种改革是不充分的。改革仅仅停留在有计划地组织几个国有企业进行内部市场竞争层面上，而国有股权的民营化改革却由于意识形态的原因而没有取得实质性的进展。例如，在电信业的改革中，电信产业拆分后仍然是国有独资或国有控股企业，尽管这种改革模式实现了监管机构（信息产业部）与电信业的分离，但在行政体制上电信产业仍然依附于政府，政府仍然在变相地参与市场竞争。因此，政企不分、单一市场主体治理结构中的电信产业，必然要承担着国有资产保值增值、价格稳定甚至充分就业等政治目标，必然要受到政治目标的影响和牵制；在资本市场的运作中，证监会的职责是在公平、公正、公开的原则下对证券市场进行监管。然而，证监会为了满足各级政府维持高股价的政治意愿而站在国有资产所有者的立场上去救市或托市；同样，环境监管机构在对违法的国有企业进行执法时，经常遭到地方政府的阻挠，原因就在于地方政府出于自身经济利益的需要而进行干预，环境监管机构与地方政府妥协的结果是默许甚至纵容企业的违法行为，这不仅是环境监管机构的失职行为，而且也极大地损害了公众利益。因此，众多的案例都已充分说明，政府监管机构承担着越来越沉重的政治任务。通常情况下，当民众的利益与政府利益不一致时，民众利益要最大限度地服从于政治利益，政府的监管职能在某种情况下形同虚设。

中国政府监管机构目标政治化的表面原因在于监管机构的独立性不足，而深层次原因则是转型时期经济体制所暴露出的弊端：政监合一的制度，即行业行政主管部门既是政策的制定部门也是监管部门。出于政府利益的考量，当政府利益与监管要求不一致时，行业行政主管部门就会动用行政手段阻挠监管部门的监管行为，监管部门也由于缺乏独立性的制度使得它对于行政部门命令只能服从而不能有任何异议，长此以往就导致了两方面的后果：一方面，政策制定部门的权力不可能得到监管部门的有效监管；另一方面，形成了监管机构监管职能的缺位。监管机构的监管职责完全蜕变为宏观产业政策的制定者，而更为重要的行业专业化监管却被忽略，这导致了当前许多领域出现的大量由于缺乏专业性监管而造成严重后果的案例，我国近年来各地频繁爆发的煤矿重特大安全事故就是缺乏专业性监管的典型案例。

    我国要通过创新市场监管职能体系，大力调整市场监管的立法、监管机构以及相关的各个环节，科学地实施市场监管，才能有效地扭转现阶段监管目标政治化的倾向，为我国社会主义市场经济建设提供良好的秩序保障。具体来讲，首先，改革监管目标政治化的关键在于改革传统的政府市场监管理念，即政府在市场监管中的“万能”作用，严格限制本应属于市场主体的权利与自由，这种市场监管观念严重地影响了　　

市场主体交易的积极性和活力。现代市场监管理念要求逐步放松对市场交易的管制，提高各市场主体参与市场的效率，引导其自觉地遵守市场监管规章制度。因此，要通过宣传的手段，对政府各监管部门开展教育活动并予以考核，考核结果与干部晋升、工资晋级等福利挂勾，以切实从思想上增强其对应发挥作用的认识。其次，以立法的手段明确各级、各领域监管机构的目标、职能及实施框架，以量化的手段评估监管机构的绩效，实现监管机构的独立性、可信性、可预期性及可问责性，达到减少政治干预，提高海内外投资者信心的目的。最后，通过不断深入地市场化改革来培育具有现代企业制度的，多元化的市场竞争主体，打破国有企业的垄断格局。这样，政府才能真正转变为市场规则的制定者和执行者，监管机构的作用才能得到真正的体现。著名经济学家乔斯科曾经指出：“民营化有助于使基础设施部门非政治化，限制（虽然不能消除）他们追求与其所提供的服务并不直接相关社会政治目标（例如，就业和稳定价格）。”[1](P61)　　

二、政府监管职能的非透明化　　

监管的透明度不足即信息的垄断和封锁，是我国政府监管存在的另一个重大问题。当前，我国政府监管职能的不透明化依然严重，各级监管官员普遍缺乏透明监管的意识，监管的起点、过程及结果缺乏合法性、民主性、科学性的依据，公众的知情权、参与权和监督权难以得到切实有效地落实。例如，2011年7月23日晚上20点34分，杭深线永嘉至温州南间，北京南至福州D301次列车与杭州至福州南D3115次列车发生追尾事故，脱轨原因是D3115次列车动车遭到雷击后失去动力停车，造成D301次列车追尾，事故造成了重大人员伤亡。作为此次事故的直接责任及监管单位：铁道部为了逃避责任没有及时向民众公布事故原因及调查的最新进展，使得各种虚假信息通过网络漫延于社会中，这不仅使公民的知情权遭到践踏，而且对政府形象及社会稳定造成了极为负面的影响。“7.23”动车事故说明，我国政府监管的透明度有待于进一步提高。总之，政府信息的公布在许多情况下是迫于媒体等公众压力才得以释放，这导致了政府的公信力在低透明度的制度安排下逐步遭到削弱，其形象遭到了严重的损害。

我国政府监管透明度低的原因可以归纳为以下几个方面：首先，传统行政观念的滞后是其思想根源。在传统行政管理的思维方式中，行政机关往往从宏观的角度来调整公共利益的分配，这就形成了自上而下的、集权式的制度安排，其行政过程就会发生与公众沟通不畅的情况，导致其为了提高决策效率和行政权威而过分地强调隐性化而忽视了公开性与透明性。其次，权力腐败是政府监管不透明的根本原因。在当前缺乏权力制衡的体制下，垄断着信息资源的监管机构，拥有着巨大的设阻和寻租空间，并且在既得利益集团的巨大压力下，沦为维护二者利益的工具。这些既得利益集团常常以维护“国家经济安全”、“意识形态”、“公共利益”、“国家竞争力”、“接受监管”等种种名义阻止竞争机制的引入，加之技术认定的复杂性和滞后性，政府监管职能有效落实的难度大大增加。与此同时，一些监管官员为了一已私利也存在着阻碍透明监管的强烈动机。他们往往凭借高度专业化的监管知识，攫取凌驾于市场竞争之上的、难以制衡的权力并与既得利益集团一道瓜分市场利润，公众的知情权与参与权不可能得到保证。最后，法制的不健全是政府监管不透明外部原因。由于当前我国缺乏统一的政府信息公开法，所以各地仅有的信息公开制度也仅仅停留在“办事制度公开”的改革探索阶段，没有相应地法律全面地明确行政机关的法定义务。所以，政府可以单方面决定信息公开的内容以及形式，政府不承担信息不透明的责任，信息公开的随意性、混乱性就是这种立法缺失的直接后果。　　

    现代民主国家要求监管程序的透明性和公开性，即健全信息公开制度。不同于传统行政机关，监管机构模拟市场竞争的职能要求监管过程的透明与公开，这是实现权威性监管的前提。因此，改革政府监管不透明的思路就是：充分借鉴国内外立法的经验，结合我国国情及现阶段政务公开的有益探索，制定并完善政府信息公开条例和政府信息公开法，用法律的形式确立政府信息公开的原则。具体来讲，首先，政府信息公开法规定公众有权通过各种媒体渠道了解除涉及国家机密和公众安全以外的各种监管信息。其次，政府信息法律要明确规定信息公开的形式、申请的程序、收费标准、法律责任、救济途径等，为包括监管机构在内的行政机关提供信息公开的统一制度框架，以法治化的运作框架规范政府的行为。再次，加快推广电子政务建设。随着现代科技的发展，电子信息技术已成为信息传播的重要工具，政府信息及相应的法律法规可以通过网络手段在线提供给公众，从而保证他们可以获得各种政府信息，节约了监管及社会成本，也减轻了监管机构的负担。最后，面对来自既得利益集团的干扰，各级政府要创新制度安排，要以立法的形式明确各个产业的监管规则，包括政策目标、改革模式以及基本结构，详尽地说明各个产业监管的范围、程度以及引入竞争机制的进展和目标。这样，投资者通过相关的制度安排能够充分了解行业状况，也能使监管机构做到更好的监督，为公众提供更加专业化的监管服务，约束既得利益集团违法行为的发生。

三、政府监管职能的民主参与制度缺陷　　

我国现行大多数关于公众参与问题的实践仍处于探索阶段，其立法也仅仅提出了原则性的规定，科学的制度设计仍处于摸索阶段，加之传统行政管理观念及权力寻租的干扰，公众参与的落实程度大打折扣。当前监管决策的过程仍封闭在监管机构内部，封闭在行政部门间的协调沟通，甚至仅限于与受监管产业的讨价还价的层面上，而广大民众对于监管权力的运用则无从知晓，只有事后得到通知的权力，仅有的公众参与机制往往流于形式，政府监管职能名存实亡。从制度层面上来讲，我国监管机构主要采用听证会和专家咨询委员会两种公众参与机制，这两种制度在实践中的弊端主要体现在参与者的遴选机制问题上。首先，参与者的公开性不足。虽然对参与人的选择在一定程度上给予了公开，如公开听证会的时间、申请者的条件及申请程序等，但最重要的操作流程却没有公开，如参与者的产生方式及说明和救济制度。其次，参与者的均衡性不能保障。听证会和专家咨询委员会合法性和权威性的基础是参与主体的均衡性。但是，由于法律规范和相应制度设计的缺失，在实际操作中无法保障所有利益集团的均衡代表权，更无法保证各利益集团利益诉求的真正实现。例如，据2011年7月16日《羊城晚报》报道，有人在网上爆出成都4名“听证专业户”的新闻，称一位名叫胡丽天的老妇自2004年以来，在随机抽签的情况下竟然参加过19次各类听证会，先后支持过涨水价、涨出租车价、涨停车费、摇号购车等等，不同意见的利益群体代表没有机会参加听证会，所以，“逢听必涨”也成为了必然。此外，监管机构受到大多数分散的公众集团的压力与受到组织良好的利益集团的压力也不均衡。组织良好的利益集团，主要是受监管产业，凭借着其强大的政治、经济、信息、法律等资源优势对监管决策的形成起到了重要作用。而分散的、大多数公众利益集团由于集体行动的难度较大，加之当前我国社会组织的不发达，他们的利益很难在监管决策形成的过程中得到充分的表达。“尽管行政过程涉及到各种各样的利益之间的协调,但是经验的观察表明,那些组织化的、集中的利益主体往往能够对政策制定过程施加有效的影响,从而使政策的制定反映出对这些特定利益的‘偏爱’。相反,各种分散的、没有得到组织化的利益,在参与的过程中对决定和政策的影响却往往令人失望。”[2]（P77）更为严重的是，这种制度安排下的监管机构或参与者有被被监管集团利用的危险。比如，被监管集团利用非法的手段向监管机构输送了参与听证或咨询的参与者或专家，这些所谓的听证人或专家就成了其利益的代言人，不仅不能基于科学的立场提供客观的咨询意见，反而由于其特殊的身份而成为被监管集团攫取更大利益的工具。因此，科学地分析我国民主参与制度缺陷形成的制度原因显得尤为重要。我国民主参与制度缺陷形成的根本原因也是源于政监合一的制度安排。由于缺乏独立于政治集团之外的监管机构，所以，其所采用的民主参与制度必然受到政治集团及其代表的既得利益集团等势力的影响。当公众的利益与这些集团利益发生冲突时，这种民主参与制度必然被掌握着强大资源的利益集团所利用，进而沦为实现其各种利益及掩人耳目的工具。

监管决策的科学性与专业化是监管机构正当性的主要来源，但决策过程的民主化程度也是现代社会民意政治与责任政治原则下的重要内容。健全的公众参与机制是监管程序民主性的表现形式，要确保从规则制定到规则执行的全过程所有相关各方都有平等的话语权，监管机构的决策要充分考虑各方利益诉求，保障其在全面、客观、公正的基础上做出最优选择。党的十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。”《依法行政实施纲要》提出：“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。随后，国务院办公厅再次强调：“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。建立健全专家咨询论证制度、立法征求意见制度。研究建立有关听取和采纳意见情况的说明制度。”这些法律规定在实践中推行了价格听证、立法听证、专家咨询等公众参与制度，在一定程度上补充了公众参与的不足。具体来讲，首先，建立透明、公正的遴选机制。民主参与制度参加人的遴选要秉承多元化的指导思想，确保各阶层、各行业都有自已的代表，在这其中，利益直接相关群体的代表比例应该最高。在听证会代表总数确定的前提下，消费者代表与经营者代表、相关部门代表及专家代表名额可以参考3︰2︰1︰1或2︰1︰1︰1的比例进行分配，同时消费者代表内部各收入层次的代表比例应一致。这样，与价格变动直接相关的利益群体的利益才能得到保证。不仅如此，要保持专家的独立性，建立常设专家代表库。由于专家在民主参与制度所处的特殊地位，因此，要将专家与其他参与人进行分立，建议将常设代表库变为常设专家库，保证其不占用听证会等民主参与制度参加人的名额，达到专家理性与公众参与的统一。此外，透明、公正的遴选机制要求构建相应的外部制约机制。比如，制定专门法律并规定受监管单位应当公开的内容以及违反规定所要承担的代价。“企业的成本、利润等信息应经过有效的独立中介机构审计、政府的严格审核及听证代表的认真审查,同时确保听证代表等有权利(法律权利)、有条件(经济、技术等必要条件)对垄断企业进行深入调研以取得其他相关信息。”[3]（P49）其次，政府要从政策、资金等方面大力培育社会中介组织，如环保组织和行业协会等，提高社会自治意识，构建市民社会，奠定公众参与的社会基础，以便形成有组织的集团来解决力量不均衡和信息不对称的问题。　　

结束语　　

当前，面对社会经济发展的多元化历史趋势，我国政府监管能力亟待提高。政治化倾向、非透明化和民主参与制度缺陷等问题的解决与否将不仅关系到我国政府监管水平的高低与否，更直接关系到转变政府职能的成果能否继续扩大，社会主义市场经济改革能否成功。因此，政府监管能力的提高要从我国的国情和经济社会发展的现状出发，通过大力创新市场监管体制，做好监管的立法、执法、监管方法与手段的制度建设，科学地实施监管，为我国社会主义市场经济体制的不断完善创造良好的外部环境。