日本的政治改革与政党政治演变

                 日本的政治改革与政党政治演变               

问题所在　　

2009年的日本大选结束了自民党对日本长达50余年的支配，实现真正意义上的政权交替。在民主党上台之初，人们普遍对其抱有一种期待，希望民主党政权能够打破战后日本官僚统治的格局、重振日本经济。但事与愿违的是，这一年多来民主党政权不仅重演了自民党时期的首相党内私相授受，而且更可以说是内忧外患，支持率一路下跌。甚至《东京新闻》2010年11月24日评论说日本的政党政治有走向崩溃的危险。日本的这次政权交替以及前些年政局不稳、政界重组频繁其实都源于上个世纪90年代初的政治改革。那次政治改革的目标就是要改革选举制度、实现可以政权交替的两大政党制；消除金钱政治、实现以政策主张为基轴的良性政党政治。而近来的政局不稳以及小泽一郎等人的献金丑闻表明，这些目标都不能说得以实现。那么到底问题出在哪里，当年的政治改革和后来的政党政治格局的变化以及对政局的影响又是如何。笔者将对这些问题在这篇小文中提出自己一些不太成熟的看法。　　

日本政治改革的简要回顾　　

 战后通过民主化改革，在日本确立了以议会制民主主义为基础的民主体制，国会在国家中具有最高地位，是国权的最高机关，在选举制度上采取每选区定额为3—5名的中选区制，在政党制度上采取多党制。随着朝鲜战争爆发，以及美国占领的终结，日本走入全面复苏的阶段，在1955年社会党左右两派与保守势力的自由党、民主党各自合并，成立了代表革新势力的社会党和代表保守势力的自由民主党。开启了战后长达38年的长期执政的自民党对“万年在野”的社会党这一“一个半政党制”或被学术界定义为一党优位制的政党制度。　　

     20世纪5·60年代在这一政党制度下，特别吉田茂、鸠山一郎、岸信介、池田勇人、佐藤荣佐等几任首相的较为强有力的领导力下，日本实现了较快经济增长，也恢复了在国际社会中的地位。但同时，由于这几任首相多位官僚出身，并且战后恢复中官僚在政策制定上确实起到了决定性作用，因此这个时期学界普遍称日本是“官僚内阁制”国家，“官僚优位论”被普遍接受，经典的著作就有辻清明的《日本官僚制的研究》。到了20世纪70年代，随着由自民党主导的日本特有的立法过程逐渐成形，自民党的许多议员通过参与党内政务调查会中各个政策领域的部会，在对向国会提交的法案进行自民党事前审查中发挥了越来越大的作用，而相应的形成了“族议员”这样一个群体。也即指在某一个领域有一定的政策参与经验，同时对官僚系统与财界·利益集团有较大影响力的议员。在日本，议员的选举要靠三样法宝，也即“钱包”“地盘”与“招牌”。钱包就是由各个利益集团提供的政治献金，地盘就是议员的老家，通过组建后援会，议员个人与选区选民形成了近乎封建的人身依附关系的依赖关系，这也是日本世袭议员比例较大的一个原因。招牌就是议员的影响力以及通过利益诱导给选区带来的实际好处所获得名声。这样，议员为了能够再次当选，就通过立法的党内事前审查对法案施加影响，已达到满足各方面利益需求的目的。而正由于这种非正式制度或惯例的形成，也使日本政界出现了“政高官低”的现象，与此同时较之以前严重的官僚腐败，政治家的献金丑闻则逐渐增多。　　

    在这种情况下，人们对于政治家的表现颇为不满，而矛头则直接指向自民党的一党支配和中选区制度。认为在中选区制度下，对于大党特别是执政党是十分有利的，分散了在野党的力量，不易形成能够进行政权交替的两党制。而一个大党要继续执政在一个选区内又必须推举多名候选人，而各候选人在政策取向上又不会有较大不同，所以候选人才把主要精力都放在了利益诱导，金钱政治才得以泛滥。随着冷战的结束，对于政治改革的呼声越来越高，在民间以前东京大学校长著名政治学者佐佐木毅和北海道大学教授现日本政治学会会长山口二郎为首的学界、民间人士组成的“民间政治临调”后称“21世纪临调”，就发表了许多关于政治改革的提议。而政界当中，以当时自民党内中坚的小泽一郎为首的一些议员也对现状不满，要求政治改革。结果由于当时宫泽喜一内阁未能果断处理，导致党内分裂，内阁倒台，自民党在选举失利虽仍为第一大党但未过半数，形成了以细川护熙为首的非自民党八党联合政府。而在细川内阁下，与自民党达成一致，修改选举法，确立了小选区比例代表并列制的选举制度，并与1996年实施，当年通过之前与社会党组阁重新上台的自民党在选举中获胜，再次获得执政权又开启了长达13年的以自民党为中心的联合政权时代。而在这之后，虽然经历了桥本龙太郎的行政体制改革和小泉纯一郎的以新自由主义为导向的经济结构改革，但其效果一是降低官僚在政策过程中的作用，二是加剧了贫富分化形成了新的贫困层，为自民党最终下台被民主当取代埋下了伏笔。经过20世纪90年代的改革后，日本一面经历着痛苦的经济上的“失去的十年”，一方面政治上政局不稳，失去方向感，一直到现在民主党政权面临内外交困的局面。　　

政治改革背后的逻辑　　

    通过回顾政治改革的历程，笔者发现在这次的政治改革背后存在这两个不可忽视的政治逻辑，第一是政治工学的逻辑，第二是“市场政治”的逻辑。　　

    第一个政治工学的逻辑，在吉田彻《两大政党制批判论》（光文社新书，2009）中有所论述。这主要是指在政治改革中，政治家和学界的一部分认为可以通过人为的制度改革，改变一个国家的政党制度，在日本实现英美式的两党制的这样一种构想。而通过前面的回顾，我们恰恰发现，无论是自民党在1993年的下台也好，还是民主党的崛起与好，都和人为地改变选举制度没有直接关系。反而是自民党内部的分裂带来了自民党的下台，是政局的改变实现了制度的改变，而制度改变后反而自民党又重新上台。民主党的崛起在于其党内主要成员都是自民党的中坚以及原社会党、民社党等政党的骨干，他们都拥有自己的选举的三大法宝，选举制度的改变在很大程度上没有影响到他们个人在选举中的胜败，因而自然随着政界重组就诞生了一个强大的第二大党了，而这个党的崛起与选举制度的改革并无直接因果关系。反而是共产党和社会党的等小党确实受选举制度影响，即使能够吸收一定选票也反应不到结果上而席位大大缩水。也就是说，这种人为地选举制度改革和制造两党制的过程，在结果上是“歪打正着”的制造了两个大政党，同时从制度上限制了小政党，缩小了民意的表达渠道，反而造成了民众的不满，特别是这些年“无政党支持”的比率越来越大的现象很明显。另一方面，由于选举三样法宝哪一个也没有少，政治献金的问题毫无改善，就是民主党本身现在仍然被这个问题所缠身。更有甚者在小选举区制中，不仅制度本身以及两大党是人为制造出的，连选举结果的民意都是被制造出，在09年的大选，民主党以47%的选票赢得了74%的席位，这恐怕不能说是尊重民意吧。　　

     第二个逻辑就是“市场政治”，就是看待现代民主的一个视角，简单地说，民主就是选举领导人，而选举就是像是在市场中一样，由选民来想选择企业、商品那样选择政党，选择政治家，西方民主就这样与市场经济成为一个完美组合，而这种观点也广为接受，包括许多中国的学者也经常引用。但我不得不说，用经济的方法看政治，如果只是个比方倒无所谓，如果这种想法深入政治家和学者的思想中那就必然会将政治矮小化，甚至给政治带来巨大隐患。其中的一个巨大隐患就政治的“剧场化”，即“剧场型政治”的产生。在冷战结束的今天，宣传意识形态已经无法赢得选民了。那么各政党本应该通过宣传并实践各自的政策主张来赢得选举，但现实是各国的政党并不是通过政策来赢得选民，更多是靠“实现政权更替”这样的口号，靠推出人气高的候选人来争取选民，也就是政治的“剧场化”、即所谓的“剧场政治”。这种当代民主制的堕落，包括日本，在欧美都多多少少出现了这种情况，也被许多西方学者指出，在他们的语境中主要是政党的卡特尔化，也就是说现代西方政党的一个重大问题就是议员，政治家已经形成了一个封闭的利益集团，他们不再是国民的代表，而是为了保住地位、利益，表面相互斗争暗地相互串通的一个特殊群体。政治已经不是韦伯所说的作为职业而出现的了而是仅仅作为一份工作。我们可以看出，一旦作为市场的政治深入人心那么剧场型政治也必然随之兴起。在日本的一个典型就小泉时代的选举手段，在那之后的各次选举也都是处于这种形态的延伸。不过，日本的各政党还是吸取了民间政治学者的建议，期望用公布“政权公约”的方法来实现以政策为基轴的选举，降低剧场型政治的弊害。那么这可能么？笔者对此并不乐观，理由有以下几点：　　

第一，  从价值规范意义上讲，“市场政治”把在自由民主主义下的国民与政治家之间的“本人——代理人”关系矮小化，政治家与国民的关系变为了“商家与顾客”的关系。这样一来，国民作为国家主人的主体地位丧失，成为了被动选择的消费者，完全丧失了创制政策的主动性，而政治家、政党（在市场中的企业）则成为政治这个市场的主体。这就直接导致政治家、政党的政治责任心下降，必然形成政治家、政党为主的封闭的利益集团。　　

第二，   政党如果成了企业，也就是政党的企业化，这必然导致本来就已经存在的政党的自我利益（选举获胜、党内政治家的利益、政党与社会利益集团的勾结等）与国家利益、国民利益之间矛盾的进一步升级。政党也就会更堂而皇之的不顾国民利益或假借国民利益而谋取一党之私利。　　

第三，   现实中选民的选择也绝对不是市场中的商品选择。其一，无论是什么多党制，选择的范围也是有限的，而且是非常有限的，市场中什么时候会出现过只有个位数或两位数的商品可供选择的现象？其二，选择的对象是组合构成的，不是单一对象。比如有的选民可能认同自民党的经济政策，但倾向于民主党的外交政策，喜欢公明党的环境政策，支持社民党、共产党的劳工政策，但选举只能选某个党或某个（些）候选人，你叫他怎么选？而各政党为了表现自己的政策力，都打出了厚厚的政权公约，别说选民没时间看，就是看了也会由于上面的原因几乎无法选择。而经过选举上台的政党（其实只是获得投票选民的30%-40%左右的支持）却认为自己获得民意支持，而要完全按照自己的政权公约施政，可一旦开始却发现许多政策并不令国民所接受，因为这个民意完全是通过选举人为制造出来的。为什么每个政权上台时支持率显得很高，而好景不长几乎过不了半年就骤降，原因很多就在于此。日本的选民对于“被代表”已经显得很疲劳了。　　

第四，   选举不是市场，民主也不是市场的原因还在于刚才提到的投票率问题。世界上哪有这样的消费者，他的生活是靠另外一些消费者的行为所决定而改变的呢？没去投票的50%左右的选民，他们的生活为什么要让另外50%人的投票所决定呢？而经过选举的政党，为什么就能堂堂正正认为自己是受到国民的委托而施政的呢？并且由于前面所讲述的原因，其政策主张必然无法满足选民的要求，因此选民也就逐渐远离政治，不相信任何政党了。据日本几大媒体调查，日本选民对政治的不信任度高达70%--80%之间，这也其实就没什么可奇怪的了。　　

第五，   这种市场的视角，完全忽视了政党在选举中的能动作用，简单的认为选举的结果是选民意志的体现。而现实中的政党，或通过与支持团体、利益集团的交涉勾结直接控制大量选民，或是通过利益诱导收买大量选民，或是通过媒体宣传、鼓动“引导、吸引”大量选民，而选民为了行使自己的权利的快感又不得不在有限的选择中，在受到大量“干扰”的过程中作出艰难的抉择。而在市场中恐怕除了广告还很少有能如此控制消费者的商家吧。　　

第六，   最后，政策也绝对不是商品。买了东西不好可以不要，政策可以么？政策绝对不是一改就完事那么简单。一项政策一旦实施，它的影响少则几年多则几十年，影响的人群又是国民全体。世界上哪有这样的商品呢？政策，尤其是那些被组合在一起成为政权公约的政策不是那么轻松能够选择的。政策的制定本不应该通过一次性的投票决定，而应该通过透明的开放的政策过程，吸收国民的意见慎重的制定。也就是说我们必须改变只重视政治权力创出过程，而不重视政治权力行使过程的倾向了。　　

     日本民主制度面临的最大挑战，不是怎么改革选举制度，设计什么政党体制的问题，而是从事政治的人，政治家们的政治精神、政治哲学问题。这个问题已经被佐佐木毅教授在《政治的精神》（岩波书店，2009）中提出，不管他的观点如何，问题意识我认为是十分准确的。在这种“市场政治”观指导下，必然形成“剧场政治”，国民必然对政治高度不信，政党的支持率也必然会越来越低，而一些心急如焚的政客们也就必然会离党另立山头，一些地方政客也必然会趁乱出来组建政党欲演出一段“乱世出英雄”的好戏。政治的乱象也因此难以收拾。前阶段日本法务大臣柳田稔因为发表言论，说当法务大臣很好办，只要记住“对具体案件我不便回答”和“一切按照法律和证据处理”这两句话就能应付国会了，而遭到在野党追责辞职。这就典型的体现了政治的矮小化和政治家平庸化。其实他在讲这句话之前道出了其中的原因，他说自己当了二十多年的议员，根本不懂法务，更没有想到会被任命为法务大臣。他的发言讲出了日本政治的最大缺陷，那就是没有成熟的政治家，议员只懂得搞选举，根本不懂得实际政务，毫无执政经验。这种现象不仅在民主党中有，在自民党中除了20世纪5·60年代的第一代领导人以外，这种现象也很为严重。　　

政治改革背后的制度缺陷　　

笔者还想再简单论述一下这次政治改革中本身的制度缺陷也即改革不配套不协调的问题。日本实行两院制，众议院在首相任命、预算以及条约上对参议院有优先决定权，而在一般法案上二者几乎权力对等，众院要推翻参院的决定必须有三分之二以上的多数，如果执政没有众院绝对多数，而在失去参院控制权时，一般法律几乎无法通过。同时，众院四年一次大选，参议院任期六年三年改选一半，平均约两年一次选举，这样的制度设计带有明显的美国特点。但是在世界范围内，两院制的议院内阁制国家中几乎在也找不到日本这样的制度设计，或者上院的权力微弱、或者上院不经过直接选举，或者两院同时选举，这样就在制度上扫清了内阁执政的障碍（详细请参见大山礼子《比较议会政治论》，岩波书店，2003）。而日本国会制度上的特点或“缺陷”在美国管辖以及自民党一党优位时期并不显现，一旦形成了两党制，两大政党在众院和参院的选举中各自获胜的几率相当，这样就必然使得“扭曲国会”成为常态，而执政党获得众院三分之二多数可能性极低，因此两党制是和现行国会制度不配套的，在制度上大大增加了日本政坛动荡的风险。　　

 此外，在日本长期存在着“轮流坐庄”的政治文化，幕府时期的“宰相”老中如此，明治维新后的首相如此，丸山真男曾经把包括这种现象在内的战前政体形容为“无责任体制”。其实战后的首相也是如此，并且这种文化在政党内还得以制度化，那就是像自民党与民主党的党首任期都是2年。这就凭空为4年一任的首相制造了危机，任何一个导火索都有可能带来一场重大政治变动。而这种政治变动，在官僚能够掌控国家政策过程的年代并不会有太大影响，而一旦像现在这样官僚失去了权威和民众的信赖，而政局又剧烈变动，再加上政治家本身无能，必然使日本迷失前进的方向，给内政外交带来诸多障碍。　　

日本政治改革的启示　　

 综上，笔者认为从日本的政治改革中我们能够得到如下几点启示。　　

第一，  日本的政治改革从形式上获得了一定的成功，但实质上确实失败的。密尔说政治发展在于“长”，不在于“做”。政治是人类的活动，自然有人类的意志。但这种意志更多的应当是社会的历史的，而不是个人的小集团的。政治改革应当准确把握“长”的趋势，适当进行“做”的努力。　　

第二，  政党制度的发展演变是有其内在的历史、社会逻辑的，不是靠一朝一夕的政治工学就能够改变的，如果硬要改变也必然会带来许多后遗症。　　

第三，  改革必须配套，不配套的改革本身就是盲目的改革，是改革者对改革本身认识不够的体现。制度的变革是深刻且深远的，对待制度改革必须有全局意识。　　

第四，  “市场政治”的观念要不得，“剧场型政治”不可取，这会使民主制度变味儿，从根本上动摇人们对民主制度的信心。　　

第五，  在任何政体中，政治品质都是最重要的，提高政治品质必须要提高政治家的整体素质和能力，要有符合现代民主主义和国家·民族利益的政治精神。