走向全面制度创新的中国改革

走向全面制度创新的中国改革——评《２００７’中国改革年度评估报告》

张卓元
 
2007年03月13日10:16 

　　在迟福林教授的主持下，在多位知名专家学者的参与下，中国（海南）改革发展研究院组织撰写的《２００７’中国改革年度评估报告》由中国经济出版社正式出版。这是继２００５’、２００６’中国改革评估报告后，中改院推出的第三本关于我国改革的年度综合评估报告。

　　这份评估报告的推出是及时的。温家宝总理最近指出，我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段。讲初级阶段，不光要讲生产力的不发达，还要讲社会主义制度的不够完善和不够成熟。巩固和发展社会主义，必须认识和把握好两大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。要坚持改革和创新，使中国特色社会主义永葆蓬勃生机。这份报告就是站在走向全面制度创新的历史新起点，面向未来，从我国经济社会发展客观要求的角度来评价２００６年改革进程和寻求下一步推进改革的方略。

　　这份评估报告对２００６年改革给予了积极评价。２００６年是“十一五”的开局之年，许多事关全局的重大改革渐次展开，一些重点领域和关键环节的改革取得了重要进展。与过去几年相比，农村改革在力度上有所加大，开创了多年来未有的良好局面；金融改革迈出实质性步伐，在某些方面有重大突破；以公共服务为重点，社会领域的改革呈现全面启动态势；以十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》为标志，我国的改革开始进入以落实科学发展观为基本目标的全面制度创新的新阶段。

　　通读这份评估报告，感到它意在鲜明地表达这样一些主要观点：我国的改革正处在关键时期，改革攻坚更具深刻性和复杂性，由此，要充分估计改革的重大意义和作用，加快推进改革的实际进程；适应经济社会发展要求，要以更大的决心和魄力，积极大胆地推进经济体制、政治体制、社会体制、文化体制改革，走向全面的制度创新；改革要以关注民生为基本要求，协调好各方利益关系，实现改革发展的利益共享，逐步实现社会公平与正义；实现政府行政管理体制改革的实质性突破，已成为全面改革的关键和重点。

　　实现我国的可持续发展，既是经济社会方面的基本任务，也对制度创新提出了一系列新的要求。如何准确地选择改革新阶段的基本目标，如何确定新阶段改革的重点任务，已成为顺利推进全面制度创新的重要前提。“改革双目标理论”是这份报告的一个重大创新值得进一步深入研究。报告鲜明地提出，要确立改革新阶段的两大基本目标：在完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制。无论是进一步完善社会主义市场经济体制，还是加快建立社会主义公共服务体制，都是中国特色社会主义制度的自我完善。我国作为一个发展中大国，不仅要通过进一步深化市场化改革做大“蛋糕”，还需要通过建立社会主义公共服务体制分好“蛋糕”。目前我国公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾相当突出，解决这一矛盾，根本途径是加快建立社会主义公共服务体制。完善社会主义市场经济体制是建立社会主义公共服务体制的基本前提，建立社会主义公共服务体制是实现社会公平与正义，促进社会和谐的重要保障。二者相互关联，相互促进。把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一，逐渐成为广泛共识。

　　从改革实践看，公共服务短缺不仅有总量不足也有结构失衡的问题，其根源在于体制机制不健全：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化；二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出；三是城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡差距；四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。未来几年，要切实地解决公共产品严重短缺的矛盾，应当从这些方面加快改革步伐，逐步构建与我国国情相适应的社会主义公共服务体制。

　　站在历史新起点，推进改革首先要实现理念上的升华。实现基本公共服务等化，对缩小地区差距、城乡差距、贫富差距具有重要作用，这也是中改院研究的另一重要主张。当前，城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立农村公共服务体制，缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距。我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年，不少地方基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质，增强其获取收入的能力。下一步要以提供基本公共服务为重点完善公共财政体制，尽快完善转移支付制度，使各级政府的财权与公共服务职责相匹配、财力与公共服务的支出相匹配。与此同时，把新增财政收入主要用于公共服务上，实现由经济建设型财政向公共财政的转型。

　　改革进入新阶段，一个很重要的标志就是改革重点发生了变化。从２００６年改革的实际进程看，改革在多方面不到位，改革推进的主要困难在于行政管理体制改革的滞后。全面落实科学发展观，行政管理体制改革最为关键。由于改革发展新阶段的突出矛盾有了明显变化，今天行政管理体制改革的着眼点与以往不同。无论是转变经济增长方式和加强政府公共服务职能，还是改善公共治理结构，都要把全面落实科学发展观作为基本目标。这份报告提出的许多建议，对下一步推进行政管理体制改革具有重要的参考价值，值得进一步研究。比如，按照转变经济增长方式现实要求，政府要加快由经济建设性主体向经济性公共服务主体转变；尽快实现中央地方关系由“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变；建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度；为有效地履行政府的经济调节职能，成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会；强化政府的市场监管职能，建立国家层面的市场监管委员会；加强国家的经济战略职能，尽快组建国家能源委员会；将国有资产管理纳入国家的经济战略职能，成立国有资产管理和工业部；强化国家的环保职能，成立国家环境委员会；按照决策与执行分开的要求，尽快实行大部制；适应改革进入全面利益关系调整复杂阶段的要求，建立利益超脱的高层次的改革协调机构，等等。

　　站在改革走向全面制度创新的新阶段，《２００７’中国改革评估报告》分别从农村改革、企业改革、宏观体制改革、社会体制改革、行政管理体制改革等五个方面对我国２００６年的改革进行了解读和评价，对２００７年的改革进行了展望。报告不仅有较强的系统性和专业性，而且比较充分展现了我国改革攻坚过程中的热点、难点问题。

　　无论是对政府官员、改革理论研究者、改革工作实践者，还是关心我国改革进程的社会公众，这份报告都有一定的参考价值，值得一读。

来源：中国经济时报 （责任编辑：武立伟）