中央巡视 大陸古代的「中央巡視組」是如何工作的

大陸古代的「中央巡視組」是如何工作的  

張晉藩教授

在這一輪如火如荼的反腐行動中，中央巡視組無疑是最引人註目的亮點之一。無論是中央巡視組接待處前排起的隊伍，還是大批被中央巡視組查出問題的落馬官員，都是其成績的印證。

大陸歷史上，與中央巡視制度頗為相似的制度安排，被稱為監察制度。

記者就此採訪了中國法制史學界的泰鬥級學者、中國政法大學終身教授張晉藩先生。

巡視監察制度，古已有之

中國青年報：當前，在全國範圍內開展的中央巡視工作，成果斐然。這一制度安排，在大陸古代是否有跡可循？

張晉藩：大陸古代的監察制度由來已久，實際上，有官就有察官，有官就有考課。監察、考課是逐漸連在一起的，但是，作為一種監察制度，是從戰國時期才開始確立的。戰國以前，還是貴族政治。戰國時期，官僚制度出現，皇帝任免官員。監察官的制度、名稱，就是從這一時期開始產生的。

中國青年報：大陸歷史上，歷朝歷代的巡視制度是如何演變的？

張晉藩：秦漢時期的監察制度，重點在地方。秦廢封建以後，實行郡縣制，在郡設監禦史。漢初一度廢除，後來恢復。漢代漢武帝設立13部，各派刺史。13部就是監察區，由派出去的刺史作為監察區的監察官。監察郡的長官以及地方豪強勢力，防止勾結。而且制定了6條法律，作為刺史進行監察的根據，通常叫「刺察六條」。到漢代，監察已經逐漸形成制度，中央有禦史台作為監察機關，禦史台的長官叫做禦史大夫。在京城附近，還設立了監察京城附近七個郡的監察官，稱為司隸校尉。

唐朝已是典章制度比較完備的時代了，監察制度和機構已經定型，有「一台(禦史台)三院」制度。三院最重要的是察院。唐朝將天下分為十道，設十道監察區，由皇帝派監察禦史出去，考察地方。

元朝雖不太崇尚法制，但很重視監察。元監察漢官，也有監察蒙族貴族的習慣，不僅提高了監察官的品級，而且在地方設立了兩個行禦史台，中央派遣，權勢很大。肅政廉訪司在元朝勢力很大，一定程度上還被賦予了法律外的權力。

明朝的時候，是巡按禦史發達時期。明朝很重視監察機關，改革叫都察院。禦史巡按地方，不管定不定期，至少要半年。「回道」後，要詳細奏報。清朝大體上延續明朝制度。清朝的監察官的法典、依據的法律，是《欽定台規》，已達到了法典的高度。

「禦史出巡，地動山搖」

中國青年報：歷史上，古代的巡視制度起到了什麼樣的作用？

張晉藩：中國古代監察制度的主要任務在於，一方面維持國家綱紀，就是專制制度的政治體制；其次是官僚機構之間的一個權力制衡的機制，能保持權力的平衡；再者，能夠糾正官邪，保持官僚隊伍的廉潔素質，彈劾貪官污吏。禦史出巡，巡按地方，確實對地方腐敗起到了作用。

以明朝為例，明朝後期政治腐敗，皇帝連續幾十年不上朝的情況下，官僚隊伍還能維持，國家綱紀還能保持，地方上不敢為非作歹，其中監察制度起了很大作用。

元世祖忽必烈稱，「中書朕左手，樞密朕右手，禦史台是朕醫兩手的，此其重台之旨。」這就強調了禦史台，也就是監察制度的重要地位。

中國青年報：監察官是如何巡視地方的？

張晉藩：大陸古代對監察區域的劃分各不相同，漢朝分13個部，唐朝分10道，宋朝按路分，明清按道分。監察官員開頭並不多，唐朝就8個人，到明朝也才30多個人。有的在朝廷裡糾正朝廷禮儀，有的接收基層案件，有的負責彈劾，各有分工。

禦史出巡，有時候定期，有時候不定期。在明朝，一般先由都察院擬定候選人兩人，由皇帝親自當面選派其中一人。一旦確定，家門口將貼「回避」二字，以顯重視。所以有「禦史出巡，地動山搖」一說。

出巡禦史的監察範圍非常廣泛。一看是否有冤案，二是考察政績，三是考察經濟情況如何。再有就是，祭祀的地方是否潔淨，器械是否完備。監察官員也會深入到民眾中間去，考察賢良。其中，司法權是出巡禦史最重要的權力，即對法律實施情況進行監督檢查，審查案卷。

比如，宋朝在地方設立監司，監察府縣。監司有四組監察官，分門別類為司法監察、財務監察、行政監察等，對不同對象進行監察。

禦史的第一要求是品格清正廉潔

中國青年報：現在的中央巡視組組長一般由已經退居二線、有組織或紀檢部門工作經驗的主管幹部擔任。古代進行巡視的監察官的選拔條件是怎樣的？

張晉藩：古代監察官的選任條件非常嚴格，第一要品格清正廉潔。明朝諫官楊繼盛就因為彈劾嚴嵩父子，被反誣入獄，臨刑前寫了一首詩叫《言志詩》：「飲酒讀書四十年，烏紗頭上是青天。男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢。」這就表現了監察禦史的品格。大陸歷史上還有很多像楊繼繩、海瑞這樣正直剛毅、敢於諫言的禦史官員。

第二要有很高的文化素質，必須科舉出身。

第三要有地方實政經驗，明朝就規定，禦史一定要有兩任地方縣令的經驗。

另外，監察官的級別一般不高，有的甚至不如縣官。雖職位不高，但位卑權重。在地方上，「小事立斷，大事奏裁」。位卑，便於皇帝控制；權重，在於是天子的耳目。

中國青年報：如您所說，巡視的禦史權勢很大，如何保障出巡的禦史不敢為非作歹？這個問題古代是怎麼解決的？

張晉藩：一方面是監司互監法，宋朝提出監司互監法，監察官之間可以互相監督。另一方面，監察禦史以上，有都察院的長官，禦史巡視回來，要將巡視情況向都察院長官奏報，還要向皇帝奏報，長官起到監督的作用。再者，也允許地方監督。

為了防止禦史濫用權力，禦史還有回避制度，監察時，要對出生地、籍貫地、親戚故舊等回避。

出巡後，地方不得接待，財政由中央嚴格控制，對離京到任和離任返京的日期也做了規定，結束巡視後，要進行考核、奏報。禦史如有犯罪，將加等治罪，從重論處。因此，監察官一般不敢貪污。

古代監察制度有哪些可借鑒之處

中國青年報：您認為古代的巡視制度對當下的中央巡視制度有哪些可借鑒的地方？

張晉藩：大陸古代的禦史監察制度是土生土長的制度，很有特色。晚清官制改革時，唯獨都察院被保留下來。說明它有一些值得肯定的地方，在今天也值得借鑒。

首先，監察巡視要有法，法規要規定得很細致，如活動的程序、糾彈的對象、如何處理等。

其次，重視對司法的監察。如死刑案件，禦史台長官都要參加。對行政監察，則要監察效率。

古代禦史出巡的時候，還要根據考察的地方和事件，按輕重劃分大、中、小三個等級。大的事件由資深禦史辦理，年輕的禦史只能辦小差，經考核後，才能派遣大差。這也是為了保證巡按禦史清正廉潔。

中國青年報：您認為古代的監察制度有什麼缺陷？

張晉藩：根本的缺陷在於，監察權的來源是皇帝，所謂「代天巡狩」。因而，監察效力的發揮，很大程度上要看皇帝是否支持。