陆一：证券交易印花税——是市场调控工具还是政府创收财源？

证券交易印花税——是市场调控工具还是政府创收财源？

                                一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。

——温家宝在2008年两会后记者招待会上的讲话

陆一

提要

    我国的证券交易印花税的实质其实就是证券交易税，从一开始，（证券交易）印花税就没有立法机构的准许和授权，仅凭政府行政部门的政令而套用不同税种的法规执行；在市场快速发展并可见巨大利益前景之后，中央政府在1994年用一个在税收法律意义上并没有完全付诸实施的行政决定改换了它的性质。此后又长期不更改它的名称和所依据的法律，并根据政府部门对市场冷热的判断而多次变动税率的高低。随着中国证券市场的逐渐发展壮大，中央政府逐渐加重对证券市场的行政统一管理和对证券交易印花税等市场收益的关注，在和地方政府的利益博弈中，逐步改变了证券交易印花税和地方政府的分成比例，使之成为中央政府财政税收收入的重要部分。这也就使得证券交易印花税成为一个法律依据有所缺失的特殊税目。

证券交易印花税是2008年证券市场热议的话题，当它成为十一届人大一次会议最受关注的议题之一时，有关提高、降低、维持、取消它的讨论在会场内外和媒体上下持续不断。但是，我国的证券交易印花税究竟从何而来？所为何来？为何而引起争议？却在众多讨论中不甚了了，而且至今有关它的由来和沿革的历史过程，在众说纷纭中鲜有能够完整准确地考证和表达清楚的，因此有必要在此仔细追根溯源。

1．印花税和证券交易印花税

印花税在税收法律定义中最基本的含义是对经济活动和经济交往中书立的凭证加贴印花而征收的税种。

我国有关印花税所依据的法律，至今仍只是1988年8月6日国务院颁布的《中华人民共和国印花税暂行条例》。按照1988年12月31日财政部发布的《关于改变“印花税”预算级次问题的通知》中的规定，“从1989年1月1日起，按照国务院发布的《中华人民共和国印花税暂行条例》征收的‘印花税’收入，全部划归地方财政，作为地方预算固定收入，此项收入上解地区中央财政不参与分成。”由此可见，印花税原本就是（至今仍是）地方税种。

    我国1988年颁布的《中华人民共和国印花税暂行条例》规定了：“产权转移书据”为应纳税凭证。在财政部1988年09月29日发布的《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》中，解释为：“条例第二条所说的产权转移书据，是指单位和个人产权的买卖、继承、赠与、交换、分割等所立的书据”

这说明，印花税是一种凭证税，凭证是一种纸质载体，即法规中所说的“书据”。

而《中华人民共和国印花税暂行条例》所附的“印花税税目税率表”中所列举的13类税目，税率都在万分之零点三至千分之一之间（绝大多数在万分之三到万分之五之间，详见附件）。

印花税是凭证税，目前我国长期把它用来代替证券交易环节的行为税，无论名实关系、税率设置、法理依据，显然都并不十分科学。

2．我国证券交易的印花税由来

我国证券交易的印花税最初是由证券交易所所在地的地方政府开征的，证券交易的印花税课征始于1990年。在1990年至1994年，所有的相关文件都将此项税目称为“印花税”；从1995年之后，才开始在相关文件中将此项税目称之为“证券交易印花税”。

1990年6月28日深圳市颁布的《关于对股权转让和个人持有股票收益征税的暂行规定》、1991年10月3日上海市税务局《关于对股份转让书据征收印花税的实施办法》和1992年6月12日国家税务总局和国家体改委《关于股份制试点企业有关税收问题的暂行规定》是迄今为止有关证券交易印花税可以查到的最早的官方公开的行政规章。深圳开始征收证券交易印花税时，我国税法中有关印花税的法规只有1988年国务院（而非立法机构）颁布的《中华人民共和国印花税暂行条例》，而其中并无证券交易印花税这一税目。

随着90年代初沪市和深市证券交易所的建立，证券市场日益活跃。证券市场上的经济活动必然产生经济利益，而经济利益必然包含有一定量的税收。但当时设立证券交易印花税这个税目的最初出发点却绝非仅仅为了财政收入，而更主要是地方政府为了调控初创伊始的证券市场上所出现的“过热的投机行为”。

1990年5月25日到6月27日的1个月中，深圳5种上市股票价格的增幅为：深发展100%，万科380%，原野2lO%，金田140%，安达380%。

于是《人民日报》编发了《深圳股市狂热，潜在问题堪忧》的情况汇编，说股票市场使机关人去楼空；国家审计署和中国人民银行总行又从7月3日起对深圳股市进行联合调查。

这就是深圳市政府创造证券交易印花税的大背景。当时地方政府的出发点主要是为了稳定初创的股市及适度调节炒股收益。

1990年6月28日,深圳市政府参照香港证券市场制定的《关于对股权转让和个人持有股票收益征税的规定》中就同时包括了对个人持有股票收益征收个人收入调节税的规定。由于印花税属与地方税种之一，属于凭证税而非行为税，所以地方政府可以自行决定征收与否。因此证券交易印花税实际上是深圳市地方政府在经济体制改革以及股份制和证券市场发展过程中的发明创造，套用了印花税的书据印花而设立的一个实际上完全不同于印花税的新税目，中央政府当时只是默认了地方政府收取这个税目来医治市场的过热行为。

证券交易印花税最先于1990年7月1日在深圳证券市场开始课征，由卖出股票者按成交金额的6‰单向交纳。同年11月，深圳市对股票买方也开征6‰的印花税，我国证券市场双边征收印花税的历史开始。正因为如此，1990年12月8日起深市掉头向下，自此开始9个月的长跌。9个月中，深市总市值抹去七八个亿，市值只剩35个亿。于是，深圳市政府在1991年9月初动用2亿元资金秘密救市的同时，又于1991年10月将印花税率下调到3‰。上海在深圳试征证券交易印花税取得经验的基础上，于1991年10月3日发布《关于对股份转让书据征收印花的实施办法》也开始对股票买卖实行双向征收，税率为3‰。

1992年6月12日，国家税务总局和国家体改委联合下发《关于股份制试点企业有关税收问题的暂行规定》，明确规定了股份制试点企业向社会发行的股票，因购买、继承、赠与所书立的股权转让书据，均依书立时成交金额，由立据双方当事人分别按3‰的税率缴纳印花税。1994年，我国开始进行税制改革，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，提出了将证券市场上的印花税改造成证券交易税独立征收的设想，并规定买卖双方各征3‰，最高可上浮1%。

但在其后，鉴于当时条件不够成熟，中央政府和立法机构对和分税制改革相配套的“工商税制改革方案”做出“缓一步出台”的决定。“证券交易税”因此至今没有正式设立，而（证券交易）印花税却从此依照《关于实行分税制财政管理体制的决定》改成了中央地方共享税，并从此在官方文件中正式由“印花税”改称为“证券交易印花税”。此后，我国证券交易印花税税率几经变更，但这个套用印花税之名、实为证券交易税的特殊税目却一直延续到今天。

证券交易印花税率历年变动表

资料来源：国家税务总局、中国证监会

3．证券交易印花税逐渐凸显政府财政收入职能

由此可见，证券交易印花税是1990年为抑制股票过热而设立的，它实际上就是证券交易税。

而我国却从一开始把有价证券作为一种法定权益证书列入印花税的征税对象，并长期用征收印花税来取代证券交易税。因此就我国目前证券印花税而言，其实质是就交易行为课税，因此，在讨论和研究证券交易印花税的过程中应该将它归为证券交易税的范畴，并建议逐渐将它改革为证券交易税。

从西方国家的经验来看,证券交易（印花）税呈下降趋势，最终大部分发达国家都逐步取消了证券交易（印花）税。一方面，西方国家证券税制经历了由交易（印花）税为主向所得税为主的转变，逐渐建立了以所得税为主的税收体系，从而通过证券投资所得而不是交易（印花）税来调控证券市场。另一方面,随着场内市场和场外市场、国内市场和国外市场竞争的日趋激烈，各国为了降低交易成本，刺激市场交易，提高证券市场的国际竞争力，逐步下降交易（印花）税率，直至取消。

证券交易税的主要职能是调节市场交易，但是我国证券交易印花税的作用渐渐异化，财政收入职能似乎体现得更为明显，市场收益逐渐成为政府业绩的财富效应。

在这其中最为典型的就是中央政府和地方政府就证券印花税分成比例所进行的博弈安排以及它的发展演变过程。

关于中央政府和地方政府就证券印花税分成比例的安排，因为深圳开始征收证券交易印花税时，我国税法中有关印花税的法规只有1988年国务院（而非立法机构）颁布的《中华人民共和国印花税暂行条例》，而其中并无证券交易印花税这一税目。按照1988年12月31日财政部发布的《关于改变“印花税”预算级次问题的通知》中的规定，“从1989年1月1日起，按照国务院发布的《中华人民共和国印花税暂行条例》征收的‘印花税’收入，全部划归地方财政，作为地方预算固定收入，此项收入上解地区中央财政不参与分成。”由此可见，印花税原本就是（至今仍是）地方税种，所以从1991年开始，地方政府套用印花税而设立了证券交易印花税，中央政府只是默认了地方收取这个税目来医治市场的过热行为；又因为当时的成交额很小、所产生的税额绝对值也很小，所以中央政府也就同时默认了1991年至1993年底上海和深圳两市地方政府所收的税额滞留地方。直到1992年，中国证监会成立之后，证券市场成交量大增、证券交易印花税的税额征收前景大好，中央政府于是开始酝酿调整印花税的分成比例。

1993年12月15日颁布、1994年1月1日实施的国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》正式将“证券交易税”定为中央与地方共享税种，并明确“证券交易税，中央与地方各分享50%”。尽管因为种种原因，证券交易税的设置最终没有实现，有关工商税制的改革也一直延宕搁置，但（证券交易）印花税却从此开始按照《关于实行分税制财政管理体制的决定》而从1994年起变更执行地方和中央各50%的分配比例，一直到1996年底。并从此以后一直将证券交易印花税当作证券交易税在使用，并使它实际成为中央和地方共享税种。

这种对半分的安排也许是出于尊重地方政府对证券市场初期发展的努力和保护地方政府的改革积极性而做出的妥协；也正是出于对各种利益关系的认识和权衡，在此期间地方政府才充分运用行政权力，深入参与了证券市场制度变迁的最初阶段。

1996年12月16日颁布、1997年1月1日起实施的《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》要求：“为进一步规范证券交易市场，妥善处理中央与地方的分配关系，增强中央宏观调控能力，国务院决定，自1997年1月1日起，将证券交易印花税分享比例由现行的中央与地方各50%，调整为中央80％，地方20%。”

但是4个月后，国务院在1997年5月9日突兀地下发了《关于调整证券（股票）交易印花税税率的通知》将印花税税率从3‰调整到5‰，并要求将“调整证券（股票）交易印花税税率新增加的收入，全部作为中央财政收入。”于是财政部和国家税务总局根据国务院这个精神，下发了《关于调整证券（股票）交易印花税税率有关预算管理问题的通知》，明确了“为简化手续，实行合并计算，总额分成。调整税率后证券（股票）交易印花税收入的分享比例，中央88%，地方为12%。”

    1998年6月11日，国务院《关于调整证券（股票）交易印花税税率的通知》中决定：从1998年6月12日起调整证券交易印花税税率为4‰。并要求“证券(股票)交易印花税税率调整后,中央财政与地方财政对该项税收的分享比例不变,仍为中央88%,地方12%。”

之后在2000年9月29日，国务院《关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》决定，“将证券交易印花税分享比例由现行的中央88%、地方12%，分三年调整到中央97%、地方3%。即2000年中央91%、地方9%；2001年中央94%、地方6%；从2002年起中央97%、地方3%。其中，2000年的分享比例，自2000年10月1日起执行。”

证券交易印花税历年中央政府与地方政府分成比例一览表

资料来源：国家税务总局

由上所述过程可见，我国的证券交易印花税的实质其实就是证券交易税，它的由来带有了30年来计划经济体制因素与市场经济体制因素二元并存格局下经济转型过程中的浓厚色彩。

从一开始，（证券交易）印花税就没有立法机构的准许和授权，仅凭政府行政部门的政令而套用不同税种的法规执行；在市场快速发展并可见巨大利益前景之后，中央政府用一个在税收法律意义上并没有完全付诸实施的行政决定改换了它的性质（1994年的税制改革决定是按照证券交易税的概念定义的，但和这个改革决定相关的工商税制改革并没有实际执行）；同时又长期不更改它的名称和所依据的法律（至今仍然称为****印花税、理应依照印花税暂行条例执行）,并根据政府部门对市场冷热的判断而多次变动税率的高低。

随着中国证券市场的逐渐发展壮大，中央政府逐渐加重对证券市场的行政统一管理和对证券交易印花税等市场收益的关注，在和地方政府的利益博弈中，逐步改变了证券交易印花税和地方政府的分成比例，使之成为中央政府财政税收收入的重要部分。

这也就使得证券交易印花税成为一个法律依据有所缺失的特殊税目。

历年证券交易印花税收入及占中央财政收入比重

资料来源：中国证券期货统计年鉴

注1．1993年之前的证券交易印花税至今没有官方统计，根据作者收集的数据推算。

注2．据国家税务总局公布，2007年证券交易印花税收入达2005亿元；另据新华网2007年12月29日电，国务院近日向全国人大常委会提交的关于2007年中央财政超收收入安排使用情况的报告中预计，2007年中央财政总收入可完成28432亿元。

2007年5月30日子夜，经国务院批准、财政部突然决定将证券交易印花税率由1‰上调至3‰，使得当年证券交易印花税收入大幅增长，全年完成2005亿元，甚至几乎与前16年证券交易印花税的总额（逾2300亿元）持平，超过了当年内地上市公司分红总额。

据财政部2008年3月5日公布的数据，2007年，中国财政总收入累计完成51304亿元,增长逾32%。其中，税收收入45613亿元，在这中间增长最快的是证券交易印花税，收入2005亿元，是上年的10.2倍；增收1826亿元，是上年的11倍。

这一切，应该是当前讨论和研究我国证券交易印花税问题的人首先需要弄清楚的背景和前提……

2008年3月6日-19日

（作者单位：上海证券交易所研究中心）

附件：印花税税目税率表

资料来源：《中华人民共和国印花税暂行条例》