WTO：发展中国家和持续发展的新威胁

一、WTO与无法持续的发展

世贸、世贸协议及其扩张性控制或许是对持续发展的最大威胁。除了已经存在的不平衡协议外，欧盟、美国、日本等富国现在又开始施压，力图将世贸的权力扩张到变幻莫测的新领域。一系列关于投资、竞争和政府采购的新协议正在被推出。如果这些变成了现实，那么新规则将进一步损害或毁掉发展中国家的发展前景。新旧协议将会为持续发展划上句号。

二、WTO与多哈部长会议

世贸组织在多哈举行了第四届部长会议（2001年11月9-14日）。多哈之前，发展中国家激烈地讨论着世贸成员国应在接下来几年集中解决乌拉圭回合引起的问题以及在这个年轻但很重要的体制-WTO中产生的制度和体系的问题。

但是主要发达国家却竭力推动世贸组织扩大谈判，强化制定规则的权力，包括加入新的领域，如投资、竞争政策、政府采购、贸易及环境等。这种扩张遭到了大多数发展中国家的强烈抵制。

由于诸多操纵策略的安排，大多数发展中国家在关键领域和议题上的观点及立场没能在部长宣言的草案中充分体现（或根本没有体现）。宣言正是在日内瓦和多哈准备的。

宣言中关于"新加坡议题"（投资、竞争、政府采购透明化和贸易便捷化）以及其它关于环保的问题更是如此。宣言暗示同意"新加坡议题"的谈判（关于新协议或新规则），时间是在第五届部长会议（2003年）后，前提是对于谈判的"模式"达成明确的一致。

但是，由于遭到反对并要求在多哈最后的"非正式"会议上重新定义这一术语，在最后的官方会议上会议主席宣读了一份声明，使宣言有所缓和，其大意就是说开始谈判需要一致同意（其暗示的意思就是一致不仅仅指"模式"）。宣言的解释及主席的声明在未来的数月中定会引起广泛的讨论。不管怎么说，宣言确实敦促世贸成员讨论一系列关于"新加坡议题"的要素和问题，这对是否能够达成一致有很大的影响，不管是在模式上或是更大的问题上，如在世贸内就这些议题进行新一轮谈判、达成新协议的愿望等。因此，对于发展中国家来说，2003年墨西哥的第五届部长会议前，就这些议题的工作计划还有很重的担子。

三、关键的战略问题：是首先解决不平衡问题，还是在以后进行补偿?

发展中国家在履行乌拉圭回合规定的义务时正面临几个问题。他们已经发现了超过一百个关于执行的问题，并提议更改或重新定义诸多协议，以便纠正当前的状况。

已经或可能出现的问题包括：
a) 某些投资手段（如当地含量政策）和补贴的禁止限制了该国民族工业的发展。
b) 进口自由化和对国内农业补贴的限制可能影响稻谷作物农民的生存能力，影响小农食品生产的生计。他们在未来的几年都将面临便宜（可能是有补贴的）的进口食品的竞争（包括由于执行东盟自由贸易区带来的竞争）。
c) 世贸知识产权协议引出的高额知识产权费将会导致：（1）医药、计算机软件和其它消费品价格更高；（2）发展中国家的生物材料被外国公司和组织拿去申请专利；（3）由于支付特许使用金，当地公司使用工业技术的成本将增加。
d) 日益增加的压力要求发展中国家向外资公司开放服务业。

这些问题引发了一个严重的问题：发展中国家现在或将来还能否追求包括工业化、技术革新、当地工业的发展、当地农民和农业的生存与发展，粮食保障及医疗保健需要等在内的发展战略和目标？

1999年西雅图部长会议和2001年多哈部长会议前，发展中国家都强烈要求执行问题应该在WTO未来的活动中成为首先需要解决的问题。"新议题"不应该成为谈判的主题，至少现在还不能成为。但是发达国家却不同意这样做。在很少的方面，执行问题取得进展了，但更多事项还在考虑是否在多哈后的工作安排中与其它的提议一并讨论。发达国家的态度似乎是认为发展中国家已经加入了法定的约束条款，因此必须遵守，任何的更改都需要他们新一轮的让步。这种态度对WTO不是一个好兆头，因为它暗示着不平衡状态将持续下去，如果发展中国家支付"双倍"或"三倍四倍"，则不平衡状态会越来越糟糕，担子也越来越重。

发达国家已经提出了在第五届部长会议后开始关于"新加坡议题"的新一轮谈判。估计发达国家正在要求发展中国家接受这些议题成为谈判议题以便达成新协议。如果是这样，就等同于让发展中国家支付"双倍"或"三倍四倍"。（他们认为自己已经支付了，因为已经做出了很多的让步，如乌拉圭回合中同意将知识产权、服务和投资措施作为协议的主题，但是他们还没有获得预期收益，扩大农业或纺织业的市场准入。）

发展中国家被告知他们对执行问题的要求和在北方国家获取更多的市场准入的问题将会在多哈后的工作安排中作为一揽子问题来考虑，其暗示就是他们必须接受谈判新议题。但是，新协议并不能带来互惠，因为发达国家将获取大部分的收益。缺乏利益和成本的互惠，就会使当前的不平衡加剧。此外，新协议中的协议对发展中国家是有害的。他们会发现自己更多的发展空间被封闭了，同时，也没有保证说可在WTO的规则和体系内进行"重新平衡"，保证执行问题会被解决，或保证说在北方市场的农业、纺织和其它领域能真正地有意义地准入。

四、新加坡议题概述

在最后的多哈部长宣言中，部长们同意就四个议题（投资、竞争、政府采购透明化和贸易便捷化）在第五届部长会议（计划在2003年9月）后进行谈判，前提是就谈判的模式达成明确的一致。这暗示着原则上已经做出了决定就新协议进行谈判，只是谈判的模式需要达成一致。有好几个发展中国家对此表示反对。

作为让步，会议主席就这四个议题宣读了一份"主席声明"，指出此四个议题的谈判开始前须在第五届部长会议上达成明确的一致。他还指出这等同于给予每个成员国就谈判模式进行讨价还价的权力，直到所有成员国达成共识。这一声明给了那些不愿谈判的发展中国家更多的保护。

前三个议题的主旨就是使国外企业的产品和投资进入发展中国家市场的权力最大化，而东道国政府规范外商的权力最小化，同时限制政府采取措施支持和鼓励当地企业。如果这些协议被带入WTO，发展中国家会发现他们制定发展政策和树立当地企业的竞争力将会变得越来越困难。而现在发达国家的企图就是劝服发展中国家同意将这些问题作为"谈判议题"进入WTO的范畴。在谈判中，肯定会争论将WTO的"国民待遇"原则运用到相关产品中。这样，发达国家就会采取种种手段，按照自己的意愿使新协议反映他们的利益，而这些都将成为阻碍经济发展和当地企业生存的主要障碍。

我们应该采取的立场是：这些议题不属于WTO的范畴，因为它们与贸易问题没有直接的关系。将"国民待遇"运用于这些问题是不合适的，因为这会阻止或妨碍政府采取政策和措施进行经济发展、实现其它国家目标，如增强国力、协调各民族社区等。发展中国家策略上应该坚持明确的国家立场，阻止这些议题成为"谈判议题"，从而阻止就这些议题达成新的协议。在WTO，"谈判"这一术语，尤其是运用于"新议题"时，暗示着将建立新的规则或协议。历史记录表明，在谈判中，发达国家有很大的便利可以安排日程，确立议题和协议的原则及条款，最后的结果不可能对发展中国家有利。因此很重要的一点就是要阻止就这些本来就不适合的议题开始谈判。

下面是每个新加坡议题（投资、竞争、政府采购透明化及贸易便捷化）的描述，希望发展中国家能正视这些问题。

五、贸易与投资

投资协议的主要倡导人将欢迎国际明文规定允许外商不受其它条件和法规的约束自由进入，且在东道国的运转不受现行条款的约束并保证给予"国民待遇"和最惠国待遇。开业需求（如所有权限制、技术转让义务、出口方向、地理位置等）和资金转移限制等将被禁止。投资优惠也将会受到约束。还有严格的标准保护投资者的权力，比如关于财产"征用"（征用的定义很广泛，北美自由贸易协议的经验可供参考，在其范围内，征用包括政府的政策，如可能影响投资者未来收益的健康或环保措施通常要求对投资者进行全额补偿。）

这类国际投资协议最终就是要使外商权力最大化而同时发展中国家政府的权威、权力和政策空间最小化。这无疑会对国内经济、社会及政治的决策带来严重的后果，影响政府处理国内参与权与主权的关系、平衡国内和国外投资者之间以及国内社会之间的股权分配的能力、提高国内厂商规模的能力、维护收支平衡和外汇储备的能力，还会削弱政府与外资（包括间接投资商）甚至是债权人谈判时的地位。

建议：在WTO内的投资协议很有可能破坏发展中国家的发展机会和利益。他们在WTO中可以采取的态度是：投资不属于贸易问题，因此将这一议题带入世贸是一种越轨行为，会导致贸易体系的扭曲。当然现在还不清楚运用于商品贸易的WTO的原则（包括国民待遇和最惠国待遇）是否应运用在投资上，也不清楚如果运用，是否就会惠及发展中国家。传统上来讲，发展中国家有权力和自由管制外资的进入、执行和运作条件。限制他们的权力可能会带来不利的影响。

最后大家可以争论说谈判的模式不能达成一致，或者干脆对于是否应在WTO内有协议这一原则也不能达成一致，因此，不应该决定在第五届部长会议上开始谈判。

六、贸易与竞争政策

到目前为止，各国在这几个议题上仍然没有任何普遍的一致理解，包括在WTO中竞争的概念与议题究竟是什么，尤其是它与贸易的"互动"以及与发展的关系具体是什么。整套有关竞争、竞争法律、竞争政策以及它们与贸易和发展的关系非常复杂。世贸协议倡导者的提议是为了让多边规则约束成员国建立该国的竞争法律和政策。这些法律和政策应该涵盖"世贸的中心原则"，即定义为透明、无歧视（最惠国待遇和国民待遇）。这样，世贸内竞争议题和协议的定位在主题与协议被处理的方式上会有偏差。在此种情况下，"世贸中心原则"将会应用于竞争。

竞争法律和政策若形式得当是有益的，包括对发展中国家。但是，每个国家必须有绝对的弹性选择一个合适的模式，而且这个模式可随着时间而变化以便适合各种情况。由于国内厂商已经面临着外商的强烈的竞争，因此在全球化和自由化之际，选择一个合适的模式就显得特别重要。特别是发展中国家更应该能灵活地选择适合其自身发展水平和发展利益的竞争模式和竞争政策及法律。

欧盟建议竞争政策应为外企在当地市场提供"有效的竞争机会"，这样，将WTO"中心原则"运用于竞争法律和政策将会影响一个国家选择适合自己的模式或竞争政策和法律所需的灵活度。

我们可以从多个角度看待竞争。从发展中国家的角度看，控制大型合并和收购的发生是很重要的，因为这会威胁到发展中国家本地企业的竞争地位。同样，发达国家滥用反倾销的行为也是对发展中国家的产品实行反竞争。大公司的限制性商业行动也阻碍了竞争。但是这些问题却很少出现在超级大国中，尤其是美国，他们想继续利用反倾销作为保护工具。如果开始谈判，欧盟对竞争的解释，即竞争是外企在东道国享有国民待遇和自由的竞争环境的需要将会盛行，这会致发展中国家于一个不公平的谈判地位。接下来的结果可能就是发展中国家不得不在其国内实行不适合自身的竞争政策与法律，从而遏制政府为国内企业提供便利，国内企业本身也会被限制使用对他们有利的条件。

从发展的角度看，竞争需要一个范式。竞争法律和政策应能对国内的其它目标和政策（如工业政策）进行补充，应是当地企业和公司能成功竞争的需要的辅助，包括在日益激烈自由化环境中。从发展的角度，竞争与发展的框架要求本地企业和服务公司及农业必须能增强能力，越来越能成功地竞争，从本地市场开始，然后可能的话，走向世界。这是一个长期的框架而非短时间可以完成的。它还需要政府在其中扮演重要的角色，扶持、补贴和鼓励本地企业的发展，提高国内厂商的能力以使其保持和加强竞争力，还要保护其不受"自由"和世界市场冲击力的伤害，因为增强本地企业竞争力是需要时间的。这就意味着发展策略必须处于中心位置，竞争及竞争政策必须满足中心发展的需要，符合这一战略。

因此，一些传统的竞争模型可能对发展中国家就不适合。另一方面，其它模式可能适合，但是可能会因为世贸的中心原则而受到阻碍或禁止。

建议：目前还没有任何令人信服的多边规则可以管制各国的竞争政策和法律，而且对于这样的协议是否应该放入世贸中还需慎重考虑，因为如果倡议者将世贸"中心原则"运用于这些议题和协议，它可能会变得畸形，从而对发展中国家的发展利益带来不利影响。如需多边的方式处理，还有其它更适合的渠道，比如联合国贸易与发展会议（UNCATAD）就已经有了一套制约商业行为的原则。此外，如果其目的是为了让各国的竞争机构合作，那么以世贸作为渠道是没有必要也不恰当的。

七、政府采购透明化

新加坡世贸会议（1996）年曾同意"建立一个工作小组对政府采购行为的透明化进行研究，并考虑各国的政策，然后根据这项研究，创制适合相关协议的元素"。这一决定并未特别指出必须产生一项协议，只是要求成员国建立工作小组研究透明化这一主题，然后根据这项研究创制适合相关协议的元素。因此，很重要的一点是要讨论如果有这样的协议，那么从发展中国家的利益及其政策灵活性的需要考虑，合适的协议应该是什么样的。

工作组及协议本身只是被委托以涵盖透明化这一范围（并非行为本身），而多哈宣言中又重新确定了这一有限的范围。但是，倡导这一议题的主要发达国家已明确表示他们的最终目标是把全球政府采购纳入世贸的规则和体系中。目前，世贸成员国还可以让政府采购不受世贸市场准入原则的管制。只有加入了世贸政府采购诸边协议的成员例外。几乎没有发展中国家参与了该项诸边协议，因为发展中国家无法接受将政府采购及其市场准入纳入世贸。主要的发达国家设计了一个两步战略：首先，把所有的成员国诱入透明化协议中，接着将范围从透明化延伸到其它领域（如，法律诉讼的既定程序），最终涉及到市场准入，最惠国待遇和外企的国民待遇。这一点从众多提交给世贸的论文就可清楚地看出。

如果最终把采购纳入了世贸（显然这是发达国家的主要目标），政府今后将不能优先选购当地企业的产品和服务，也不能将工程的授权和特权优先给予本地公司。这将严重地影响发展中国家。

政府采购及相关政策在经济、社会甚至政治中都扮演着重要的作用。

* 政府的支出水平以及将这一支出直接用于国内企业生产的产品是一项很要中的宏观调控工具，尤其是经济衰退、经济低迷的时候。

* 为了促进国内经济的发展，鼓励国内厂商参与经济发展和利益实现，国家政策应能惠及国内企业、供货商和承包商。

* 对于某些特殊的团体或群体尤其是经济地位较低的团体也应该给予优先的照顾。

* 那些受邀请承标采购的外商厂商须来自某一些国家（如：那些在商业或政治上有特别互惠关系发展中国家或发达国家）。

如果政府采购通过国民待遇和最惠国待遇开放，那么政府利用采购作为发展的工具将会被削弱。如：

* 如果外商的市场份额增加，政府要在经济低迷的时候企图通过增加开支来刺激经济的意图将会出现"漏洞"。
* 政府辅助国内企业，尤其是社会经济团体或少数民族的能力将会被严重削弱。
* 要提供优惠给某些国家的能力也同样会被削弱。

由于政府采购政策对经济、社会的发展及国家建设来说是一个极其重要的工具，因此发展中国家绝对有必要保留完全的自主权和灵活的采购政策。所以把这一议题纳入世界贸的企图是大家必须关注的。

由于发达国家野心勃勃，因此可以预见透明化协议成立后，将会有人施压将其范围延伸到市场准入或外资在采购业务上以"国民待遇"为基础进行竞争的权力。所以关于"透明化"和"透明化"协议的探讨是主要大国将发展中国家引入真正的市场准入和采购行为完全整合这一目的的战略性一步。因此，如果在透明化上达成协议，往后的岁月将会引领他们走向全面的市场准入协议。

建议：可以采取的战略性决定应该是防止政府采购这一议题作为谈判的主题进入世贸。如果是这样，即使只是一个透明化协议也不应受到欢迎的。应该意识到透明化协议的存在将最终导致市场准入协议，这是很难阻止的。

八、贸易便捷化

同其它新加坡议题一样，这一议题的谈判决定也将在第五届部长会议上做出。因此还不清楚是否应该就贸易便捷化在世贸中谈判。多哈宣言（第27段）中指出要到第五届部长会议，货物贸易理事会才会重审有关GATT1994第五、第八及第十条，并作适当的厘清和改进，同时确定是否有贸易便捷化和成员国优先权的需要，尤其是发展中国家和最不发达的国家。[第五条是关于流通自由，第八条是关于进出口费用和手续，第十条是有关贸易规则的颁发与管制]

虽然"贸易便捷化"这一术语似乎没有害处，但是在该领域建立多边规则对发展中国家来说却是不利的，因为他们无法跟随这样的标准和程序。根据Das（2000）："如果倡议者的建议以法定约束的形式被纳入该领域，则潜在的协议将是十分危险的。 倡议者的主要目的是要发展中国家也采用与之类似的条规及程序，这忽视了发达国家与发展中国家在行政、经济和人力资源上的巨大差别。它还没有权衡社会和工作环境的不同。"比如，他们可能提议：为了改善产品在关口的流动顺畅，海关应以随机抽样的方式检查少量的产品。但这会增加逃税的风险。这种方式可能对主要发达国家很适合，因为在那些国家逃税的机会是很少的，但是对发展中国家却不适合，因为在这些国家，逃税比率更高。

建议：在第五届部长会议后不应开始就贸易便捷化进行谈判。就这个方面的条规进行说明和改进将会增加发展中国家对世贸的义务，增加新的负担并可能带来负面的影响。贸易便捷化的改善可通过技术帮助由某个国家自己解决，而不是在世贸内增加额外的义务。

作者：许国平(Martin Khor)是第三世界网络主任。第三世界网络是由发展中国家几个非政府组织所组成的。许国平是剑桥大学毕业的经济学家，他曾是马来西亚理科大学的经济学讲师。他是许多有关贸易、发展和环保课题的书本和文章的作者。

他是南方中心和全球化国际论坛的理事。他也是负责发展权利的联合国人权委员会专家组的前副主席，也是联合国几个研究项目的顾问。