公益类国有企业的二重性

作者：王国胜

　　公益类国有企业是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标的国有企业。它们的设立、存续和发展都是为了承担上述领域的某种特定的工作任务。因此，公益类国有企业具有二重性。一方面，由于它们一般是由各级政府出资设立的，承担着特定的公共性、公益性的工作任务，因此具有公益性事业法人的性质;另一方面，由于它们一般要自主生产运营，单独核算效益，并且要能够自负盈亏、持续经营，因此又具有企业的性质。公益类国有企业的这种二重性使之具有不同于商业类国有企业的特点。

　　第一，由于公益类国有企业承担着事关保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的重要的公共性、公益性工作任务，因此，公益类国有企业必须把完成好各自承担的特定工作任务放在首位。这是公益类国有企业的首要责任。不能承担特定的公共性、公益性工作任务，公益类国有企业就没有存在的意义。所以，公益性国有企业不能偏离其确定的主业，即使是在公益性领域内也不能随意调整，改变原来的主业必须得到设立者的批准。公益性国有企业从事的副业必须与主业紧密联系，并且要有利于主业的生产经营和发展。不能简单地从经济效益出发，什么赚钱干什么。

　　第二，由于公益类国有企业提供的产品和服务的价格涉及千家万户、各行各业，影响的面广量大，因此，公益类国有企业的产品或服务价格可以由政府调控。特别是一些涉及自然垄断或者是其他垄断的产品或服务的价格不能完全由企业决定。当然，政府在调控公益类国有企业产品或服务的价格时必须兼顾企业的自负盈亏和持续经营。对于确实有碍于自负盈亏和持续经营的价格，可以逐步调整到位，在此期间应给予企业相应的财政资金补贴。

　　第三，由于公益类国有企业向社会提供的产品或服务存在极大的需求刚性，往往直接关系到国计民生，不可或缺，无法选择，因此，公益类国有企业提供的产品或服务的质量、效率和保障能力必须尽可能地由全社会进行评价考核。政府应当通过各种方式、多种渠道广泛征求社会消费者的意见。特别是应当高度重视消费者对公益类国有企业产品或服务的投诉和负面评价。一经查实，应当严肃处理。社会消费者的投诉、意见和负面评价在公益类国有企业的考评体系中应当占有重要的权重，并且要与相关人员的收入挂钩。

　　第四，由于公益类国有企业具有企业的性质，因此，必须对其进行经济核算，以改进经营管理，降低成本，提质增效，提高国有资产的运营效率。对公益类国有企业的经济核算同样需要引入社会评价。特别是由于公益类国有企业的成本效益直接关系到产品或服务的价格，必须增加信息公开力度、接受社会监督。政府不仅应当引入第三方中介机构参入经济核算，必要时应当引入社会消费者中的利害相关企业参入经济核算，以防止核算、审计与价格听证流于形式。

　　第五，由于公益类国有企业向全社会提供公共服务和公共产品，公益类国有企业的发展与整个社会和经济的发展息息相关，因此，公益类国有企业的投资应当与社会和经济发展的需要相适应。鉴于公益类国有企业生产经营的公共性和公益性，公益类国有企业的投资应当由政府主导，与经济社会发展规划相衔接，与科学技术的进步相吻合。投资决策要听取企业的意见，但决策权不应交给企业。

　　公益类国有企业的性质和特点对公益类国有企业的监管体制有着重要影响。

　　一是对公益类国有企业的管理要以完成好承担的公共性、公益性工作任务为目标，而不仅仅是国有资产的保值增值。这不是说不需要对公益类国有企业进行经济核算，不需要防止国有资产的流失;而是说首先需要从完成好承担的公共性、公益性工作任务的角度对公益类国有企业提出要求，而不是首先要求公益类国有企业保值增值。特别是不能为了保值增值，不惜损害公共性、公益性工作任务的完成，去进行资本运营。

　　二是对公益类国有企业应当实行分级管理。一般来说公益类国有企业有其相对固定的提供产品或服务的范围。在全国范围提供产品或服务的，应当由中央政府管理;在各个地方、在不同层级范围内提供产品或服务的，应由相应的地方政府管理。这种分级管理包括公益类国有企业的设立、撤销、合并、分立、扩大、转产等以及与之相应的投资决策和人员安排等方面。这有利于公益类国有企业适应不同范围、不同条件、不同情况，去满足国民经济对公益性产品或服务的需要。

　　三是公益类国有企业可以吸收包括民营资本、外资在内的其他资本入股，但无论其他资本的股权占多大比重，公益类国有企业承担的任务、主业、价格调整、考评核算、投资决策、监管体制等都必须符合公益类国有企业的性质和特点，原则上不得改变。这应当成为公益类国有企业吸收其他资本入股的前提条件。当然，与此相对应，应当给予其他资本相对稳定的、较高的回报率，以鼓励其他资本投资入股。这既有利于增加公益类国有企业的资金来源，也有利于优化公益类国有企业的经营管理。

　　四是对公益类国有企业的监管应当坚持政府主导，信息公开、社会参入。公益类国有企业的性质和特点决定了对其监管不同于商业类国有企业，当然更不同于其他企业。公益类国有企业提供的产品或服务的公共性和公益性、公益类国有企业的产品和服务及其价格的某种垄断性等，决定了公益类国有企业不能完全按照市场经济的原则、完全由企业内部人决策、完全从企业自身的经济利益出发进行生产经营活动。因此，由政府主导对公益类国有企业进行监管、最大限度地信息公开、尽可能地扩大社会参入，与公益类国有企业的性质和特点是相适应的，也是有利于社会整体利益的。