全球环境治理是个政治经济学问题

全球环境治理是个政治经济学问题

北京青年报

作者：卢周来

从思想史上看，主流经济学贡献给环境治理的工具主要有两个，早期是“征收环境税”，后来是“排污权交易”。

征收环境税的主张，秉承“谁污染，谁付费”原则，一方面使污染企业为减少付费而不断降低排污，另一方面也使政府有了税收来源并得以统一治理污染。

后来，由于经济学家不断质疑政府征税成本过高而治污效率太低，所以，自上世纪七十年代末开始，主流经济学更倾向于通过“排污权交易”来治理环境。即政府逐年规定污染排放总量——当然总量必须逐年降低——然后向企业拍卖；企业在拍得排污权后，仍可通过排污权市场进行交易。这使得排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，也迫使污染者为节约费用而降低治污成本或设法减少污染。

尽管不少经济学家把征收环境税认为是政府解决，而把排污权交易认为是市场解决，但明眼人一看，都知道两种解决方案都离不开政府。排污权交易中，对交易总量的控制以及对交易的监管离不开政府；把排污权的拍得费用用于治理环境，同样需要政府。更为重要的是，两种办法都离不开一个强有力的中央政府来平衡不同的利益相关方。比如太湖流域治理，下游省份认为是上游省份排放造成污染；而上游省份却辩解说，每次淮河发大水，为了保住下游经济发达地区利益，不都是上游经济落后省份首先牺牲自己的利益泄洪吗？此时，中央政府出面，考虑到历史与现实多方面情况，让上游省份逐渐减少排污，让下游省份多支付治理成本，这事才能成。再比如山西环境污染问题，一些决策部门领导认为，山西环境污染严重，是在为全国发展支付代价，因此，山西治污也绝不仅仅是山西本省的问题，而要纳入中央全盘考虑与规则的范围。

最近一段时期，发达国家为全球环境治理、减少温室气体排放量提出了两种解决方案：一是征收“碳关税”，二是进行全球“碳排放交易”。显然，这两种方案沿用的仍是“环境税”及“排污权交易”两种工具，只不过将其“国际化”了。但“环境税”与“排污权交易”的背后，都必须有一个强有力的中央政府来进行管理与平衡各利益相关方利益，可在目前的国际关系中，恰恰缺乏这样一个强有力的“第三方”。因此，简单地沿用这两种工具，想达到全球环境治理的目的，是不可能奏效的。

在管理方面，“碳关税”的征收主体是各主权国家政府。各国自然会出于自身利益考量，规定有利于自己的征收范围与额度；而此前超越国家主权的WTO却规定了国际贸易的普惠原则：即缔约一方现在和将来给予任何第三方的一切特权、优惠和豁免，也同样给予其他成员。“碳关税”造成的关税“乱象”，显然会极大地冲击国际贸易秩序；而“全球排污权交易”的设想，在没有一个统一的交易平台与监控交易的国际组织存在的情况下，则更不靠谱。还有，碳关税与排污权交易所得最后如何使用，也都是难以解决的问题。

在平衡各相关方利益方面，如何保证“世界公平正义”更是大难题。目前发达国家在提出“碳关税”与“全球排污权交易”时，很少考虑到以下因素：第一，从历史上看，自1950年以来，全世界新增温室气体排放量中，有四分之三来自发达国家，而气候变化造成的损失约有75％到80％是由发展中国家承担。在推行“碳关税”与“全球排污权交易”之前，发达国家是否应先向发展中国家支付一笔“碳补偿”呢？第二，从现实看，一方面发展中国家生产的大量能源密集型商品都是为了满足发达国家的需求；另一方面，发展中国家碳排放中有很大一部分是由于国际产业转移引起的，即是由一些发达国家把那些高污染的企业向发展中国家转移的结果。对此，发达国家是否应该向发展中国家支付“外部性”成本呢？第三，从未来看，由于发达国家已通过“高碳经济”发展的积累，获得了率先进入“低碳经济”的优先权，因此，“碳关税”的最大受害者无疑是那些仍然不得不依赖“高碳经济”的发展中国家；与此同时，就算建立起“全球排污权交易”市场，也肯定是那些财力雄厚的发达国家有钱购得更多排污权。如此这般，广大发展中国家还能够行使其基本的生存权与发展权吗？

由此看来，全球环境治理绝不是主流经济学关注的效率问题，而是一个真正的“政治经济学”问题。也因此，最后的方案绝不是“设计”出来的，而是“博弈”出来的。对此，我们应有清醒的认识与足够的准备。