成帅华

航空业的“2012”日益逼近，而中国航空企业似乎还未找到系统性应对方案。

“2012年，欧盟马上要对航空企业收取碳排放‘过路费’，将对航空业国际发展产生巨大影响”日内瓦国际贸易和可持续发展中心（ICTSD）战略分析与中国项目部主任成帅华称。

所谓“过路费”，是指根据欧盟的2008/101/EC指令，即从2012年1月1日起，所有在欧盟境内机场起飞或降落的航班，其全程排放二氧化碳都将纳入欧洲排放交易体系（以下简称EU ETS）。

“这将对非欧盟的航空企业带来巨大的经济负担，将会迫使航空企业要么大幅削减二氧化碳排放，要么花钱去购买碳排放配额，”成帅华对本报记者表示，“就后者而言，如果是后者，中国航空企业仅2012年就将支付超过8亿元人民币。”

令成帅华更为关注的是，“和美国航空业相比较，中国航空业并没有清楚地意识到什么是自己的合法权利，以及如何通过法律和政治手段去积极应对。”

成帅华所在的ICTSD,成立于1996年9月，是一个独立的、非营利的国际组织，致力于在国际贸易背景下，研究“发展和环境问题”。

在2006年加入ICTSD之前，他曾经在上海发展研究中心担任贸易和发展方面的律师，并且是上海WTO事务咨询中心的董事会秘书。

显然，这样的背景，让其对国际贸易规则熟稔在心。对此，成帅华开出了包括法律诉讼、政治谈判等的一系列应对内容的“药方”。其中最有建设性的一点是，“中国粮票，欧洲通用”，即争取欧盟承认中国航空企业购买中国国内自愿减排指标，以用来抵消碳排放，并顺势构建起中国的碳交易市场框架。

航运业遭遇“2012年”

中国企业需支付8亿购买17.5%的排放权

《21世纪》：欧盟为什么要通过2008/101/EC指令？

成帅华：实施这一指令，欧盟认为其最根本的动因是遏止航空业不断增长的温室气体排放。因为虽然航空业的温室气体排放只占全球总排放的3-5%，但是增长非常快，而且因为飞机的主要排放是在大气层以外，温室效应的强度更大。

但也有专家认为，欧盟的根本动机是为了保护欧盟的航空业的竞争力，遏制非欧盟企业在欧盟市场的扩张。客观的看，我认为，两个原因都存在。

《21世纪》：这一指令对中国航空业有哪些影响？

成帅华：欧盟试图为温室气体的排放权计价，把温室气体排放权纳入所有在欧盟起降航班的成本。EU ETS将以航空业在2004年至2006年期间的平均排放量为基础值，设定2012年总的排放额为这个基础值得97%。在这个总值范围内，根据各航空公司排放额在2010年总排放额的比率，分配各航空公司在2012年的排放额。剩余的配额必须通过参与EU ETS的拍卖有偿取得。

据悉，该配额从2012年起将逐步减少。在2012年，航空公司85%的排放额度都可以免费获得；一年之后，免费配额将削减3%；以后循序递减，到2020年将不存在免费的配额，全部实行拍卖机制。

整个航空业在2012年的配额是2004-2006年基数的97%。2012年，85%的配额将是免费发放的。也就是说，如果某航空公司将维持2010年的航班次数，而且没有成功的减少排放，那么它需要购买17.5%的排放权。

据中国民航局的测算，中国民航业仅２０１２年一年就将向欧盟支付约８亿元人民币用来购买这17.5%的碳排放权。如果要新开辟到欧洲的航线或者增加航班，上述成本更高。2012年以后，任何新增的航班将为其100%的排放购买排放权。

如果不按照欧盟的规定做，那么将拿不到首期82.5%的免费碳排放权，甚至会被禁止飞入欧洲。

中国应对迟缓

产业与政府应对气候变化协调机制尚未形成

《21世纪》：欧盟的这一决议，对非欧盟的很多国家都将产生影响，那么他们是如何应对的？

成帅华：你这个问题很有意思。其他几个大国的航空公司的反应有三种类型。

第一种是全面准备加入EU ETS。比如泰国、韩国、新加坡航空公司已经和欧盟方面开展合作，加入EU ETS的各项准备工作基本就绪。

第二种是积极支持，比如巴西和中东的航空公司。他们认为中长期来看，可以从EU ETS获利。巴西航空公司和飞机制造商认为他们在开发研制生物燃料方面具有优势。而中东航空公司和机场可以吸引更多的远程航班在中东的转机，从而减少被计入EU ETS的航班的里程及排放。

第三种是提起诉讼，比如美国的航空公司。2009年12月美国航空运输协会（ATA）和三家美国的航空公司对EU ETS提起诉讼，认为欧盟违反了1944年《芝加哥公约》、1997年《京都议定书》和2007年《美国欧盟开放领空协议》。该案在英国当地法院一审后，已经提交欧洲法院，有望在今年5月公布最终裁定。从目前的结果来看，前两个公约中的条款难以支持美国的立场，

但《美国欧盟开放领空协议》可能会给美国胜诉一线机会。该双边协定的第11条（2）（c）款规定，禁止对燃油消费征收税费。美国航空公司指出为排放购买配额构成“基于燃油的收费”。因此，根据我看到的诉讼材料来看，结果很有可能是，美国这个最大航空团队不需要向EU ETS支付排放权。

《21世纪》：上述几种反应类型，都态度明朗，应对有力。从中国航空业的表现来看，似乎很难纳入上述任何一类。为什么会出现这么大的反差？

成帅华：据我了解，国内航空业也有所行动，比如国家民航总局以及航空公司的负责人在国际航协等会议上表达观点，反对单边或单一地区的解决方案，认为欧盟的这一决议违反了《联合国气候变化框架公约》的“共同而有区别的责任”原则。航空企业也在积极准备碳排放的监测报告，计划在今年3月31日的期限前提交给欧盟。

但从整体应对战略来看，我认为中国企业的行动不够。这一点主要表现在两个方面：一是中国航空业没有运用法律手段，而仅仅是在一些会议申明观点。

二是国内相应政府部门之间的协调不够，尚未形成就这个特定问题与欧盟方面进行有效谈判的官方渠道。据欧盟方面给我的反馈，他们乐意通过某种渠道和中国官方进行对话，但是因为这个问题跨越民航交通、节能减排和贸易（因为国际民航属于服务贸易）等多个部门。要就这个看似不大的事情进行专门的协调和谈判，动力不足，紧迫性不强。

上述问题的出现，原因是多方面的，比如产业界对自己的正当权利了解不多，对这个欧盟政策的负面影响估计不足。产业界和政府之间，以及民航、贸易和气候变化部门之间的协调机制没有形成。当然也有其他的原因，比如也许企业认为，通过法律应对，会增加法律诉讼、政策谈判等投入，不如消极应对，反正成本可以转嫁到乘客身上，由他们来承担。

中国方案设计

顺势构建国内碳交易市场

《21世纪》：中国从法律上应该如何应对?

成帅华：采取法律手段，胜诉的可能性很大，也可以为政治谈判创造筹码。从诉讼方式上可以参照美国的模式，由航空协会和企业联合起诉。在争辩理由上，美国的案例说明引用《芝加哥公约》条款的难度较大，因此建议从以下四个方面入手我们还可以从四个方面入手。

一是援引《联合国气候变化框架公约》的共同而有区别的责任原则，二是看中国和欧盟双边开放领空协定中的有关条款，特别是看是否有条款禁止对航空器上的燃油征收税费，三是欧盟给国际航空业设定的减排目标高于《联合国国际民用航空组织》的全球总体目标，第四，也是非常重要的，可以告戒欧盟其政策可能违反WTO的规则，因为这种边境措施可以构成非法的边境调节税即构成非法的边境调节税。

《21世纪》：为什么说欧盟的政策可能违反WTO规则呢？

成帅华：首先是因为航空业属于WTO界定的国际服务贸易的范畴，而要求非欧盟航空企业按照欧盟碳交易市场购买排放权实质上可以构成一种边境调节税。

WTO 规则允许对进口产品或服务征收边境调节税。一般来说，间接税（比如销售税）可以，直接税（比如收入税）则不可以。目前尚没有WTO的案例表明能源税（比如碳税）是直接税或者间接税，也没有表明WTO的边境调节税的有关规则是否适用于生产过程中的投入品（比如燃料），而这些投入并没有包含在最终产品中。

《21世纪》：法律诉讼需要花费大量的时间，相比之下，政治谈判更容易见效，那么中国与欧盟之间是否有政治谈判的空间？

成帅华：我认为中国可以与欧盟进行政府间的技术性谈判，而且谈判的空间还是比较大的。

首先要求欧盟把EU ETS不要扩展到欧盟以外的航空公司，特别是包括中国等发展中国家的航空公司。如果实在要把国际航空业包括进入，那么可以为中国航空业争取一个未来几年合理增长的空间，比如2020年达到行业的排放峰值，届时全面加入欧盟碳交易市场。

其次， 也可以争取到一些有利的安排，比如要求给予更多的免费配额，欧盟方面在航空技术、碳检测和管理等方面提供技术支持和援助，允许中国航空公司在中国的国内碳市场购买经过国际机构独立认证的自愿减排指标，比如中西部的森林碳汇。

从这个意义上讲，对国内碳市场发展既是一个动力，也是一个机会。这样既可以满足欧盟气候变化政策提出的航空业减排目标，也可以加速中国碳市场机制建设，包括健全中国的自愿减排市场。这个理想方案，我称之为“中国粮票，欧洲通用”。

如果前述两点要求无法实现，可以要求延迟加入欧盟碳排放交易系统，或者推迟到联合国气候变化框架公约达成有法律约束力的国际协定时，或者国际民航组织达成协议明确各国在减排方面具体义务的时候。通过欧洲法院或者WTO的争端解决机制平台，将是让欧盟望而生畏的谈判筹码。