九三学社中央:建立人大对国有资产管理监督机制

    中国经济网北京3月4日讯 (记者 苏琳) 记者从九三学社中央获悉，该中央向全国政协十一届四次会议提交了《关于完善国有资产监督体系的建议》的提案。

    九三学社中央认为，目前，国家对国有资产的管理，基本上做到了有法可依、有章可循。2009年5月1日起施行的《企业国有资产法》对国有资产的管理作了系统规范，这也是建国后国有资产管理人大立法的第一步。尽管已经有了法律法规和规章，但是，我国现行国有资产管理体制仍然存在着重大的制度缺失，主要表现为：

    一、现行国有资产管理局限在行政体系之内

    经营性国有资产目前由国务院和各级地方政府的特设机构——国资委代表国家履行出资人的职责。国资委在对国有企业的管理上做了一些积极的尝试，但始终未能脱离行政运营、行政管理的窠臼。

    由各级政府管理国有资产不失其一般合理性，但从根本上说国有资产属于全体人民，人民通过国家所有的形式来对国有资产进行管理、实现权益，而国家所有并不直接等同于政府所有。政府是作为国家授权的代理者行使国有资产的管理权，是在受托履行对国有资产的善管义务。现行国有资产的营运、管理与监督在行政系统内“三合一”的特征，使得政府在国有资产运作、管理、监督上既是“运动员”，又是“裁判员”，也因此产生了一定的弊端。

    二、现行国有资产管理体制中缺乏人民的有效监督

    我国现行国有资产管理体制缺乏来自广大人民的有效监督，或者说是缺乏人民通过其代表机关的有效监督体制及其机制。目前我国采取的国有资产管理体制是：在国家所有的前提下，中央地方两级政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。国家对经营性国有资产的管理体制包含三个层级，其中对国资委的监督在国家财务层面；对国有资产经营公司的监督在产权代表层面；对国有企业的监督在内部的财务层面。

    目前体制下国有资产缺乏人民的监督，是与国体不相适应的。衡量政府的国有资产管理及运行是否代表人民的利益，不能只以政府本身的自觉为标准，而应是由人民来监督、来检验、来评判。人民及其代表机构监督国有资产的运行、管理状况是人民应有的权力，是人民当家作主的题中应有之义。

    三、现行国有资产管理的公开性、透明度不够

    由于国有资产为人民所有，所以人民具有国有资产管理及运营状况的知情权、收益权、监督权。但是实际上，现行国有资产管理体制的公开性、透明度远远不够。在每年的全国人民代表大会上，国有资产管理状况只是作为财政预算报告的一小部分向人民代表汇报，整个经营性国有资产的详细运营情况，则不得而知。据最新的来自上海财经大学公共政策研究中心的一份“2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”显示，全国341个省级部门的行政收支情况几乎不透明。如设定满分为100分，那么中国省级各部门的行政支出透明度只有3.21分。人民想要了解经营性国有资产的情况更是难上加难。

    故此，建立人大对国有资产管理的监督机制具有必要性。我国国有资产的规模非常庞大。据估计，全国经营性国有资产约60万亿元左右。一方面，在大多数提供重要公共产品和服务以及自然垄断的门类和行业中，国有资产占明显的主导地位。国企在创造业绩的同时，其运营带来的问题同样不可小视。我国的垄断行业特别是在央企集中的领域，技术意义上的经济效率并不理想，政企不分、政资不分、政监不分现象依然严重；对资源价格的控制，产生了双重价格扭曲现象；垄断行业中国有资产“一家独大”，抑制竞争。另一方面，除垄断行业外，国有资产在总体上仍然是范围过宽，过度分散在各个行业、企业和单位，因而又难以实现资本积聚。大量国有资产处于闲置状态。国有资产监管相关法律法规的不规范、不完善，使得国有资产流失问题始终未能禁绝。一些地方政府或单位出于种种需要，不惜粉饰政绩，粉饰经营业绩，制作假账，导致资产严重不实。有些地方政府或企业盲目投资、投机，造成了国有资产的大量损失。

    全体公民作为国有资产的终极所有者，拥有国有资产的剩余索取权、委托管理权、收益权和监督权。尽管政府实际上已经代表全体公民行使了国有资产相关权力，但终极所有者的最终监督权并没有消失。建立人大对国有资产的监督体系是维护国有资产权益，是人大是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权，是实现国有资产的保值与增值的重要保证，也是保障国有资产安全与发展战略的需要。

    九三学社中央建议，要积极创设人大对国有资产管理的有效监督机制。建议研究建立营运、管理与监督相分离的新的国有资产管理体系，即在人大系统建立国有资产监察委员会，专门行使对国有资产的监督职能。同时，在政府系统保留国有资产管理委员会，专门行使国有资产营运管理职能。

    具体来说有以下四点：

    一、立法完善人大对国有资产管理的监督权

    人大应充分行使作为立法机关的立法职能，适时启动国有资产监督立法，还要做到有法必依、执法必严，树立法律权威，促进国有资产的管理和监督。一是适时启动宪法修正案。建议在宪法中增加各级人大对国有资产管理、运营实施监督的内容。《宪法》作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，所规定的内容是国家与社会的基本制度。但是，对于国有资产的监督权，我国现行《宪法》未作规定。因此，应尽快通过宪法修正案的形式，赋予人大对国有资产的最高监督权。

    二是制定《国有资产监督法》。目前我国国有资产管理的相关立法层次偏低且分散，已滞后于国有资产管理的改革实践，故应该尽快制定出一部统一的、效力层次更高的《国有资产监督法》，在《企业国有资产法》的基础上有所提高、创新，不仅要有权力体系的设计，更要有相应责任体系的安排。中央和地方、政府和企业之间的责权利关系，都应该在这部法律中得以明确。人大对国有资产的监督要成为这部法律浓墨重彩的一笔。

    二、建立各级政府向人大报告国有资产运营、管理情况制度

    为了改变现有国有资产运营、管理情况只在政府部门工作报告中略加提及，人民及其代表对国有资产信息了解不足，以及单纯由政府自我封闭式运营、管理国有资产而导致的产权委托代理链条断裂的局限性，应该建立各级政府向人大报告国有资产管理、运营情况的制度。年度收入为6万多亿元的财政收支情况尚且需要每年向人大进行详细报告，数十万亿元之巨的国有资产运营、管理情况怎能反而不作专门报告呢？各级政府应该像社会发展报告、财政预决算报告一样，对当年国有资产运营、管理、保值增值情况，向同级人大进行专项汇报，并接受人民代表的审议，听取人民代表的意见、建议或质询。各级政府向人大报告国有资产运营情况应具有定期性和及时性。报告内容必须全面，既要能反映一定时期的国资运营、管理状况，又要能反映未来的国资运营、管理趋势；既要反映现实的国资状况，又要能提示潜在的风险。相关报告在向人大报告之后，还应及时通过媒体向社会公众公布，接受人民群众的监督。

    人大代表可对国有资产运营、管理情况的专项报告进行审议和表决。

    三、建立人大对国有资产运营、管理情况的巡视、检查、评议、质询、听证机制

    应当建立人大对国有资产运营、管理情况的巡视、检查、评议、质询以及听证机制，充分发挥好人大一系列行之有效的手段监督国有资产的运营管理情况。必要时，尤其是在特别重大的事项上，人大还可行使对国有资产运营管理进行个案监督的特定方式。健全人大对国有资产管理情况的巡视制度，通过检查、调查、督察等形式行使国有资产监督权。赋予人大对国有资产监督的强制性，明确人大及其常委会在监督中拥有评议权、特定问题调查权、质询权、问责权等。评议应结合人大监督的计划定期举行，如在年中、年末或任期中、任期末举行。要明确人大评议的法律效力，通过评议加大人大对国有资产的监督力度。人大在国有资产监督工作中可以行使质询权。凡在国有资产运营、管理过程中出现的重大失误都可以作为质询的内容。对造成国有资产流失或其他损失的机构与个人有权问责，追究相应的法律责任。推行听证制度，如在国有资产处置特别是涉及金额巨大的国有资产处置上，要面对人大代表或常委会组成人员，充分说明事实与理由。

    四、在人大设立对国有资产运营、管理情况进行监督的专门工作机构

    从目前我国国家审计体制来看，国家审计机构隶属于政府，因此人大缺乏对国有资产进行监督的条件和能力。因此，建议在人大内设国有资产监督的专门机构，如人大国有资产监察委员会。

    人大国有资产监察委员会是在人大常委会下设的专职常设机构，是人大作为国有资产全民所有者代表履行委托人监督责任的具体实施执行者。该机构的主要职能有立法监督，负责拟定有关法律、法例，提交人大通过生效；执法监督，负责检查有关法律法规执行情况；审议监督，定期听取并审核政府国有资产管理工作报告，提交人大会议表决；考评监督，对国有资产的运营业绩情况进行考评，提出对同级国有资产运营部门负责人的评议意见。