对权力的制约应“再走一步”

对权力的制约应“再走一步”　　

吉方君

【核心提示】对权力的制约，不仅在于“告诫”当权者应该做什么、不该做什么，而更在于出台这样一种制度，让“应该做的没有做、不该做的却做了”的人，无一例外地“自食苦果”。这就要求各级权力机关在制定约束纲纪的时候“再走一步”，将监督与惩治的触角延伸到执行终端，形成一条环环紧扣、相互钳制的执行链条，让失职渎职和贪污腐化分子“无处藏身”、“无法脱身”、“无一幸免”。与此同时，也让忠诚敬业、廉洁奉公、正直无私、能力出众的人升迁有望，“名利双收”，众望所归。　　

【关键词】权力制约  再走一步　　

多少年来，我们的“党规政纪”习惯于这样一种文本表述：“禁止利用职务便利谋取私利”、“不准独断专行”、“严禁失职渎职”、“禁止行贿受贿”……走进各级党政机关，诸如此类的“廉政制度”比比皆是。　　

然而，这种“廉政制度”是“防君子难防小人”，没有多大的约束力量。你不准我“独断专行”吗？我就是个人说了算，你能把我怎么样？这个事应该“公事公办”吗？我偏要“老子衙门向南门，无银打点莫进来”！廉洁从政若干准则白纸黑字摆在那儿，我偏要我行我素对着干！在这个地方，这个部门，这个单位，我是龙头老大，人财物权集一身，大小事由我拍板，公检法听我使唤，我还有“后台靠山”与“黑道杀手”——红黑两道的“双保险”，你能把我怎么样！　　

我国现行的旨在制约权力滥用的一系列党规政纪的一个共同弊端，是执行终端的缺失。这种导致执政党诸多努力功亏一篑的致命疏漏，最显见的是制度文本中的“八股式叙述”，各级党政机关多如牛毛的“廉政规定”，都不厌其烦地“告诫”当权者“应该做什么”，或是“不该做什么”。然而，对于被“告诫”者一旦发生“应该做的没有做”，或是“不该做的却做了”的违法乱纪行为，如何从制度层面上进行防范和追究，则普遍没有下文。　　

2010年初，中共中央继1997年颁布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（草案）》之后，再次颁布了正式文本，详细规定了领导干部从政行为八个方面的“禁止”，并详细列出了52种“不准”的行为，新增了禁止领导干部干预和插手房地产开发、大办婚丧喜庆事宜等要求。　　

外行看热闹，内行看门道。表面看来，这个“准则”太有“约束力”了。其实，对于当下某些深谙“为官之道”的官员来说，不过是一纸空文。原因很简单，这个“准则”，与此前我国所有的“廉政制度”一样存在着致命疏漏，那就是：对违反“禁止”，也就是“不该做的却做了”的人，将由谁追究、如何追究、应该追究却不予追究，如此等等的执行层面的制度设定，文本中没有出现。　　

因此，这个倍受全党瞩目的“廉政准则”，压根儿就治不了那些不守规矩的“领导干部”，尤其是那些不守规矩的“一把手”！　　

在当代中国，那些不守规矩的“领导干部”，尤其是那些不守规矩的“一把手”，权力大到什么程度？可用“一手遮天”来形容。他们上抗中央，下压百姓，翻手为云，覆手为雨，操控执纪执法部门，成为危害一方的“土皇帝”。　　

“土皇帝”的共同特征是对权力的滥用无所顾忌，对金钱的崇拜无以复加，对女色的迷恋极其下流，对邪恶的怂恿瞒天过海，对公平正义的敌意暴露无遗，对群众利益的漠视登峰造极。这些手握重权的腐败分子，是引发社会动荡的最大祸害，是执政党的最大危险，是中华民族最危险的敌人。　　

笔者所以这样定论，是因为：腐败分子所造成的社会影响，极大地离间了党群关系和干群关系，极大地败坏了执政党的政治信誉，极大地形成了西方敌对势力对我实施“颜色革命”的社会土壤。　　

福建省周宁县原县委书记林龙飞，在任期间受贿卖官，生活腐化，被群众称为“官位卖光、财政的钱花光，看中的女人搞光”的“三光书记”；河南上蔡县原县委书记杨松泉，鲸吞国家用于防治艾滋病的专款和善款，连总理送给村民的压岁钱都敢骗取，被群众称为“贪财、贪色、贪权”的“三贪书记”……　　

为了保住官位，那些倍受百姓诟病的腐败官员，“最拿手的绝活”不外乎以下几种：一是安插耳目截留举报。他们利用职务便利，在同级和上级党政机关特别是纪委、监察、信访等部门安插亲信，充当耳目，截留举报，一有“风吹草动”，便及时应对，或“重金摆平专案组”，或买通网管删贴，及时消除“负面影响”。二是动用“红道”封堵言路。一旦发现“诽谤”，他们大都采取“贼喊捉贼”的惯用伎俩，迅速向公安机关“报案”，通过公检法的“得力部下”和“铁杆哥们”，动用公权力对举报人进行逮捕、关押和审判，形成强大的“政治气候”，让天下百姓对共产党及其政府彻底绝望，不再通过上访、举报等合法途径来揭露他们的腐败行为。三是买通“黑道”消除后患。他们不惜重金买通社会上的流氓地痞充当打手，对举报人进行威胁伤害，甚至采取杀人灭口的极端手段，让举报人“死于意外”或“自杀”，“从源头上消除后患”。　　

安徽省阜阳市颍泉区区委书记张治安，作风霸道，贪污腐化，并因上任伊始就耗资3000万元，仿照美国白宫建办公大楼,被当地群众称为“白宫书记”。2007年1月，中央电视台《新闻调查》、《农村农业农民》等多家媒体对颍泉区建豪华办公楼进行了报道。　　

按人们的惯常思维，“白宫书记”的诸多问题已被中央电视台曝光，“地球人都知道了”，特别是，早在10年前，中共中央就向全党明白无误地颁布了《党员领导干部廉洁从政的若干准则（草案）》，就白纸黑字明令禁止领导干部“讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费”。在此情况下，“白宫书记”应该处于一种“高压态势”。　　

有此“高压态势”，各级执纪执法部门特别是阜阳市纪委监察部门应该及时跟进，“重拳出击”，依据《党员领导干部廉洁从政的若干准则》予以查处。而举报“白宫书记”的人，应该成为英雄，应该受到上级党委政府的表彰，应该受到执纪执法部门的保护。因为只有这样，才能表明我党惩治贪腐、从严治吏的坚定决心，才能顺应全国人民反腐肃贪的强烈要求。　　

有此“高压态势”，这个“一把手”，应该“受到深刻的教育”， “重温入党誓词”，“再学廉政准则”，“每日三省吾身”，进而“幡然醒悟”，“羞愧难当”，主动“引咎辞职”。　　

有此“高压态势”，这个“一把手”，应该是四面楚歌，权威尽失，指挥失灵，“放屁不响”。相关部门的领导干部应该“引以为诫”，而决不会同流合污，联合对抗党纪国法。　　

然而，现实很残酷，很不幸。正真“四面楚歌”的不是违法者，而是护法人。“白宫书记”并没有因为央视曝光而“权威尽失”，并没有因为千夫所指而“引咎辞职”，更未受执纪执法部门的严厉追究。举报“白宫书记”的李国福，不仅没有受到党委政府的“表扬鼓励”和执纪执法部门的生命保护，反倒成了“犯罪分子”，生命受到威胁，不得不四处流浪，东躲西藏。　　

谁也不会想到，一个被央视曝光、被国人痛骂的“白宫书记”，居然可以强制司法机关对举报人及其家人、亲属进行逮捕、操家和关押。在张治安的铁腕统治下，颍泉区党委政府成了张家的“衙门”，颍泉区执纪执法部门成了张家的“专政机关”。在“白宫书记”的授意下，区纪委、区公安局、区检察院、区法院及区人事局等多家部门和单位，结成一帮，罗列罪名，栽赃陷害，对举报人提起“公诉”和“审判”，致使举报人锒铛入狱，双目失明，“自杀”狱中……封建王朝的“株连”同时上演，举报人的老伴及其子女先后4人被关进精神病院，举报人的女婿被逮捕判刑坐牢，受株连的多达41人。如果不是《中国青年报》揭露“白宫”举报人蹊跷死亡的报道再次引起国人关注，也许张治安的恶行还在继续。　　

“土皇帝”权力失控，那么某些“职能部门”的权力又如何呢？在此仅举“开胸验肺”一例，足以说明问题。　　

郑州市振东耐磨材料有限公司职工张海超，被多家医院诊断患有“尘肺病”。这是一种职业病。按规定，工人一旦患上这种职业病，所在企业应负责治疗并支付康复费用。同时还规定，诊断职业病的权威机构，只能是当地的职业病防治所。　　

然而，“有权”鉴定张海超职业病的郑州市职业病防治所，早被无良企业收买，与私营业主形成了利益同盟。于是，这个诊断职业病的“权威职能部门”，无视底层百姓的生命，竟将身患尘肺的张海超诊断为“肺结核”，导致张海超索赔不能，无钱治病，病情不断恶化。在此之后，为了确诊病情，张海超到北京多家医院检查，均被诊断为“尘肺”。但这些医院不是法定职业病诊断机构，所以诊断“无用”。 4年之后，持有多家医院尘肺诊断书的张海超，再次被郑州市职业病防治所鉴定为“无尘肺”。贫困交加、命悬一线的张海超，在极度的绝望中爬上手术台“开胸验肺”。此事经媒体披露后，卫生部督导组介入，张海超的尘肺病终于被确诊，而且是尘肺三期。　　

郑州市职业病防治所，拥有先进的医疗设备，又是“法定”的职业病诊断机构。但是他们利欲薰心，天良丧尽，尤其是在多家医院作出诊断的情况下，仍然黑白巅倒，我行我素，故意“误诊”。像这种拿国家工资、却疯狂倒向黑心企业一边的“政府职能部门”，对于动摇我党执政根基，引发民变，导致血腥暴力的“群体事体”，其作用极其巨大，其后果不可估量。　　

毋庸讳言，“权力失控”已成为引发官场腐败、贫富悬殊、黑道横行、治安恶化等诸多问题的主要根源。如何在制度层面上制约权力，已成为执政党不容回避的紧迫问题。　　

在一党执政的前提下，能否有效制约权力？我的回答是：能，但要创新机制。　　

假如，对权力的制约能够形成这样一种机制，即：凡国家公职人员，包括党和国家最高领导人，都能从制度文本中明明白白地知道自己“应该做什么、不该做什么”，一旦“应该做的没有做、不该做的却做了”，都会无一例外地“自食其果”。　　

由此推演开来，凡中国公民，包括身处境外的中国人和中国境内的外国人，都能从中国的制度文本中明明白白地知道自己“应该做什么、不该做什么”，一旦“应该做的没有做、不该做的却做了”，都会无一例外地“自食其果”。　　

这就要求：国家权力机关在制定约束纲纪的时候“再走一步”，将监督与惩治的触角延伸到执行终端，形成一条环环紧扣、相互钳制的执行链条，让失职渎职和贪污腐化分子、犯法犯罪分子“无处藏身”、“无法脱身”、“无一幸免”。与此同时，也让忠诚敬业、廉洁奉公、正直无私、能力出众的人升迁有望，“名利双收”，众望所归。　　

其实，形成这样一种机制并不是很难。至少，这比制造一艘宇宙飞船要容易得多。　　

说到这里，可能有人要问：我国不是有“行政问责”吗？我的回答是：现在的“行政问责”，对制约权力滥用不会有太大的作用。为什么？因为，它还没有上升到法律层面，甚至连“规章制度”都谈不上，只能算是领导者的“为政风范”。　　

在我国，较早的“行政问责”始于上世纪八十年代，它是专门针对某些重大事故责任人。这种“问责”的力度虽然大得像“风暴”一样，但却是被动的。几乎所有的“问责”，都是媒体曝光在先，“风暴”在后。因此，这种“问责”，决然“问”不出整个干部队伍的廉洁高效，其作用极其有限　　

我所期待的“问责制”，决不是仅仅指向重大事件、重大事故发生后的危急时刻的问责，而是贯穿于各种公务活动尤其是各级领导干部的行政过程之中的“法定问责”。　　

我所期待的“问责制”，不仅要解决当前普遍存在的因为“问责主体不明确”而导致的“无人问责”和“无法问责”，而且更要解决由“问责主体不问责”而导致的“有责不问”的病灶所在。　　

我所期待的“问责制”，决不是突发之“问”、被动之“问”，也不是没有法定指向的“问”。这种“问”，是把“这个责任由谁问”公之于众，让“问责主体不问责”法网难逃。这种制度的文本叙述，当然需要仔细斟酌。但其立法思想应该体现：问责者“不敢不问”，否则“得不偿失”，并且“无一幸免”。　　

建立“问责”制度，最根本和最重要的，是要解决“问责主体不问责”问题。现在，我们再回过头来探讨一下 “白宫书记”张治安，为什么被央视曝光之后无人“问责”。　　

事实表明，央视的新闻调查事实清楚，证据确凿，张治安“讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费”，上任伊始就耗资3000万建豪华办公楼“白宫”，严重违背了《党员领导干部廉洁从政的若干准则》。在此情况下，应该“问责”张治安的，理所当然是纪委监察部门。张治安是颖泉区委书记。按时下的干部管理惯例，区纪委、区公安局、区检察院、区反贪局、区法院等执纪执法部门的一把手，都是张治安的下属。因此，这些单位和部门，都不具备查处张治安的条件。那么，“问责”张治安的主体，只能是阜阳市纪委，以及市检察机关。　　

然而，这两个“问责主体”都不问责。是不是“问责主体”对张治安的违纪行为一无所知？中央电视台面向全国的新闻调查，千万网民的群情激愤，难道阜阳的纪委、检察院干部都不上网、都不看电视，一个个都是聋子瞎子？何况在此之前，举报人李国福多次到北京举报张治安违法占用耕地、修建豪华办公楼等问题，并向相关领导和执纪执法部门寄发了大量的举报信件，央视的介入就是因为接到举报，作为“问责主体”的阜阳市纪委和检察院，就没有收到举报人寄来或是上级转来的举报信件？如果阜阳纪委真的对此一无所知，那么，这个“问责主体”就不是“问不问责”的问题。作为党的纪律检察机关，竟然如此昏馈失察，还有必要存在吗？　　

其实“一无所知”是不可能的。市纪委、市检察院对“白宫书记”的违纪行为，可能比谁都清楚，但为什么就不“问”呢？或是“问”了也“问”不出问题？这里不外乎两种情况：一是市纪委市检察院被张治安“重金摆平”，“被问者”与“问责者”已形成了利益共同体，根本不想“问”。即使“问”，也是掩人耳目，做做样子。二是“有人打了招呼”，市纪委市检察院不便查处。而有能力打此“招呼”的人，无疑是能“管住”市纪委书记市检察长的人。这类角色就多了。市委书记，市长，甚至市委副书记，当然还有“上边”级别更高的领导，都可以“管住”市纪委书记市检察长，都有足够的权力“打招呼”。一旦不听“招呼”，就意味着“下课”。在此情况下，如果能够“管住”市纪委书记市检察长的任何一个上级领导成了张治安的“政治靠山”，那么市纪委书记市检察长当然得做“顺心人情”。他们不查处张治安，不仅无人追究，还有可能，不，应该说是一定能够得到好处，比如提拔重用、当事人的“回报”等等。碰上有黑道背景的，不查处，自己的身家性命还会少些忧虑，说不准还会受到“黑道”保护。总之，问责主体有一千个理由与被问者“和谐相处”。　　

问题既然如此复杂，那么“问责主体不问责”的问题，还有希望解决吗？　　

答案是肯定的：有！　　

就看中央有没有决心！　　

引发“白宫书记”最终落马的导火索，是刊发在《中国青年报》2008年4月22日的《阜阳“白宫”举报人蹊跷死亡调查》。举报人蹊跷死亡，再度引起全国关注，网民对政府的不满情绪再度被点燃。在此情况下，安徽省委书记、省政法委书记等领导先后“作出批示”，省纪委、省检察院——而不是阜阳市纪委、市检察院的联合调查组，才“重拳出击”，对张治安立案调查。这一查，很快就查出了后来被审判机关作为判处张治安死缓证据的 “突出问题”。　　

然而具有讽刺意味的是，早在半年之前，安徽省就先后派出了3个调查组调查张治安，一次是“省检调查组”，两次是“省委调查组”。三个调查组，都由省检察院和省纪委的干部组成。巧合的是，三个调查组均无一例外地“没有发现区委书记张治安有什么问题”。个中原因，我想不外乎三种情况：一是三个调查组都是脓包，都是外行，的确办不了案子，“虽然想了很多办法，花了很大力气，还是没有把张的问题查出来”；二是得到了“上边”的某种暗示，调查只是做做样子；三是收受了张治安的贿赂，也就是被“重金摆平”了。我看，第一种情况不可能，后两种情况倒是很有可能。　　

现在，假如中央出台这样一种“问责制”，“不可避免”地导致下述结果的发生，那么约束权力将不再是“神话”：1、阜阳市纪委书记被撤职。市纪委书记是张治安案“问责主体”的主要负责人，必须为“问责主体不问责”买单。2、阜阳市委书记被免职。阜阳市委书记是区委书记张治安的“顶头上司”，负有主要领导责任，必须问责。3、阜阳市检察长被免职。4、此前省委派出的三个调查组的主要责任人，调离纪委和检察系统，并被撤消行政职务。5、在阜阳张治安案中，所有打过“招呼”的人，所有参与制造冤假错案的人，所有向调查组出具伪证的人，所有“拔出箩卜带出泥”的人，均接受了纪检监察部门的调查、或是公安机关的讯问，所有的“问题官员”均受到了纪律处分或是刑事制裁。　　

假如这种“问责制”存在，那么在“开胸验肺”事件中，必有下述结果发生：1、郑州职业病防治所的行政主管部门，也就是“问责主体”，其行政一把手被撤职。2、河南省卫生厅厅长被免职。3、所有诊断出张海超实际病情的医院，均受到卫生行政主管部门的表彰。特别是郑州大学第一附属医院，虽然不是职业病的“法定”鉴定机构，但这家医院把患者当上帝，准确诊断并据实出具了张海超的病情，为走投无路的底层百姓提供了伸张正义法律依据。　　

然而，现实情况极具反讽意味：郑州职业病防治所的上级行政主管部门——河南省卫生厅，不仅没有受到追究，倒是反戈一击，通报批评诊断出张海超“尘肺合并感染”的郑州大学第一附属医院，并对其立案调查。这是我国问责体制严重缺失所酿成的“以邪压正”的典型案例。　　

小功不赏则大功不立，小过不罚则大过必生。功必赏，罪必罚；赏罚当，天下定。这是古今中外政治家们强化吏治的重要手段，也是治国安邦的金科玉律。　　

权力可以制约。权力必须制约。制约权力是一门科学，有其内在的必然规律，其方式方法多种多样。它随社会、政治、经济、文化的发展而发展。本文所述，旨在抛砖引玉。

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