突发事件中的新闻自由与管制

江平：

基本权利不可随意限制

近日，突发事件应对法草案提交人大常委会审议，这是一个重要立法。中国属于突发事件多发国家，如何通过法治的手段来进行有效管理，这是值得研究的课题。不过，目前看到的草案中有个别条款同新闻自由发生了冲突，不能不令人担忧。

新闻自由是一项来源于宪法规定的言论、出版自由的基本权利，在中国一直是落实不够，限制已经过多。尽管法理上我们承认，特殊状态下的新闻权利与日常相比是可以进行限制，这也在联合国公约以及一些发达国家立法中有所表述。比如战争时期，新闻的发布就有其特殊性；但是，即便战争时期，新闻也不是随便限制的，其约束要根据新闻的特性有专门新闻方面的法律来约束。而那些法律，立法原则首先都是把维护言论、出版自由，保障新闻权放在第一位的。目前，中国并没有这方面的立法，却在这个法律草案中限制新闻自由，无疑是缺少前提的。这非常不妥，它只会导致政府权力过大。

同时需要注意的是，突发事件还不等同于战争那样的极端状态。如果突发事件状态下就限制媒体报道自由，那社会进入战争等紧急状态时，还会进一步剥夺哪些基本权利呢？草案设计者的立法逻辑，显然值得商榷。

在这个法律草案第57条中，规定媒体被处罚的情形是“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的”。这里面包括两种情形，一种是所谓“违规擅自发布”，二是“虚假报道”。事实上，这两种情形是必须加以区分的。

在任何情况下，媒体都不能做虚假报道，这是一个基本的原则，对虚假报道进行处罚肯定不会引起争议。但问题就是，什么叫做“违规擅自发布”？这不是一个可以客观衡量的标准，完全是政府自己的主观判断。草案第57条把这两个问题混为一谈，显然是立法者缺乏基本的常识——至少没有进行严谨的考虑。这样的规定无疑是荒谬的。一方面，如果真的有恶意虚假报道出现，按照规定仅仅罚款其实无济于事；另一方面，又通过禁止所谓“擅自”，把信息完全由政府一家来独家掌控发布权。但政府同样存在刻意隐瞒真相或者发布虚假消息的可能性，如果没有媒体的舆论监督，没有媒体及时披露真实信息，公众的知情权很难得到保障，这对于突发事件的处置更加不利。

还有，在对媒体的限制的条文表述中，对“人民政府”并没有一个级别限制，而且政府实施有关处罚也没有程序上的规定，这些也都是存在问题的。这个草案赋予了政府以管理职权，却没有相应配以程序约束。法律是强调平衡的，有权必有责，有权利就应该有义务，但现在看不到政府公开信息的义务，却只有对媒体的限制；权力没有监督，行为没有程序制约，这些只会纵容政府封锁消息，隐瞒真相，其危害在中国历史上已经屡见不鲜。

总的来说，这样的条款是严重违宪的。特别是考虑到中国的实际法治状况，很多好的立法出台了往往难以得到执行，一些不好的条款反而可能在实践中被加以利用，成为阻碍社会进步的枷锁。所以对于这样的条款，人大就应该发挥立法机关的作用，予以删除而不要抱有修改、完善的幻想。立法作为走向法治的第一步，责任重大，立法者当慎之又慎。

作者为中国政法大学终身教授，原全国人大法律委员会副主任委员

张千帆：

规则与例外

遇到诸如SARS或禽流感之类的突发事件，我们——尤其是我们政府——的习惯思维还是要实行新闻管制，但是这种习惯思维对于我们应对突发事件是没有好处的。在宪政国家，言论和新闻自由是最重要的宪法权利，在一般情况下绝对不允许政府干预。之所以如此，倒并不是因为言论和新闻自由是多么崇高的宪法理念，而是因为这项宪法自由对于我们的社会实在是太重要了。

作为现代社会的文明人，我们其实是生活在新闻之中的；没有新闻，我们不要说对这个世界一无所知，就连发生在眼皮底下的许多事情也不知道；而没有准确的信息，我们就无法预防和规避可能对我们产生伤害的自然或社会事件。在历史上，无论在东方还是西方，人类也确实为压制言论和新闻自由付出过惨痛的社会代价。

当然，新闻自由不是绝对的。一则失实的新闻报道可能引起流言蜚语，甚至只是一声“恐怖袭击来了！”的叫喊，也可能产生像去年伊拉克人群践踏那样的人间悲剧。在发布这样的言论或新闻而受到法律制裁的时候，没有谁可以坚持他的言论或新闻“自由”。在某些非常情况下，即便是真实的报道，也可能会给政府处理有关事件造成不便，譬如，没有谁会认为新闻机构有“自由”报道政府即将实施的军事计划。在所有这些情况下，政府可以通过某种程序予以事先禁止，或在发表后诉诸法律追究，而宪法（譬如1982年中国宪法第35条）规定的言论、新闻或出版自由，并不能为肇事者开脱法律责任。

然而，这并不是说新闻是政府在什么时候都可以随意控制的。不能忘记的是，在绝大多数情况下，真实可靠的新闻对于现代社会生活是必不可少的。即使对于大多数突发事件，如实的报道不仅不会影响政府的有效处理，而且还能帮助平民百姓及时采取预防或自救措施，避免伤害在不知情的大众中间进一步蔓延。

仅从2003年的SARS事件，就可以看到信息公开和新闻自由对于突发事件的防治是多么重要。事实上，假如SARS自肆虐之始就得到公开报道，也不会发展到如此严重的地步。到目前为止，我们恐怕还举不出一个有说服力的例子，证明如实的新闻报道将实质性地增加处理危机事件的难度。

同样不能忘记的是，不论是哪个国家的政府，一般都不太喜欢独立的新闻报道，总是嫌它们和自己过不去；在美国媒体报道伊拉克虐俘事件的时候，美国总统在震惊之余一定是“牙痒痒”的，只是面对新闻自由无可奈何而已。一旦发生突发事件，政府尤其想控制新闻舆论。这么做的考虑并非是如实报道可能会造成公共恐慌，更可能是官员自己不愿面临处理不力所带来的指责和压力。既然如此，如果将制裁新闻报道的权力全盘交给政府，那么结果对于突发事件的有效处理来说，究竟是有利还是不利呢？

在这个背景下，我认为，人大目前正在审议的《突发事件应对法》草案中有关新闻报道的规定是值得商榷的。至少就文本表面来看，草案基本上将报道突发事件的决定权完全交给了处理事件的政府。新闻媒体如“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息”，“情节严重或造成严重后果的”，将受到5万至10万元的处罚。既然草案没有明确说明，这里的“规定”，大概也包括地方政府制定的各种“红头文件”或“内部规定”，其中某些规定很可能是包括新闻单位在内的“外人”所不知晓的。草案也没有说明什么是“严重”的情节或后果，以及判断是否“严重”的主体是谁，因而，我们在此只能假定它经常就是报道的对象——处理突发事件的地方政府自己。而从目前的文本来看，不服政府定性和处置的新闻机构，似乎也不可能获得任何形式的司法救济。当地的新闻单位应该对当地发生的突发事件及其处置状况最熟悉，但是如果让当地政府在基本上没有实质性的法律约束（如司法控制）的情况下，决定是否喜欢“擅自发布”的报道，你指望它还能报道什么？

审议这部草案的立法者应该知道，新闻自由是规则，限制是例外；限制不仅必须对保护重要的公共利益来说是绝对必要的，而且必须受到事前或事后的程序监督。草案目前所体现的立场似乎恰好是相反，而我所担心的是，这个立场恐怕并不符合它所要保护的那种公共利益。

作者为北京大学法学院宪法学教授，中国宪法学会副会长

林喆：

准确认识底线

评价《突发事件应对法（草案）》对于新闻自由的限制，必须厘清几个问题。

首先，新闻自由是一项什么性质的权利？

“新闻”概念一般被定义为对新近发生的，或已经发生的，或正在发生的某种事实的报道或传播。从严格的意义上说，新闻自由不是一项个体性的公民基本权利，而是因公民的言论自由和知情权而生的一项特殊群体（新闻职业群体）的权利。新闻职业者个体所享有的新闻自由，来源于群体的新闻自由。

其次，新闻自由是否不受限制？

这关系到公民言论自由和知情权的限制性。公民的言论自由不是一种可以凌驾于一切之上的绝对权利，它是以合法性为其界限的有限度的权利。除了法的界限，它还受到其他社会规范（如国家政策、道德规范、宗教戒律、市场规则和各群体规范）的制约。法国《人权宣言》（1789）第10、11条和中国宪法第51条，对此都有明确的规定。

从与公民的生存权和发展权密切相关的知情权来看，被限制的原因在于：一是任何知情权的实现，在给权利主体或其他人带来利益的同时，很可能会给社会或公共安全带来某种负面效应，而在范围内行使权利，有利于使消极影响降低到最低限度；二是灾难的发生有其积蓄的过程，即便是瞬间发生的事故也有某种成因，而搞清事实、调查核实、探究其因、定性定位、处理解决的活动，均需要一定的时间。所谓“在第一时间及时报道以安民心”的说法，有其重要意义，但并非适用于一切场合。

是否报道和如何报道，除法律上确有明文规定之外，仍需从实际出发。在实践中，公民的知情权主要表现在三个层面上，各个层面的知情权都有其特定的限度：一是政治层面上的知情权，它常常与个人的政治身份、社会地位联系在一起，其界限对政党组织的安全或国家安全具有重要意义；二是经济、文化层面上的知情权，它与行业、职业的特点和性质联系在一起，与之相关的知情权的界限除合法性之外，主要以行规或职业道德维持，它的突破往往危及到行业、商业或商务秘密；三是私人生活层面上的知情权，它与公民私人空间中相关人的利益联系在一起，其界限的突破将侵犯到个人的隐私权。

如此，由有限的公民言论自由和知情权而生的新闻自由，自然也有其界限。

第三，立法对于新闻自由的限制是否存在底线？

回答是肯定的。在现代社会，立法者在对某项法律权利进行限制时，一般遵循两项原则——证成原则（即说明限制行为正当性的理由）和最低限度原则（即不能因此限制而取消了该权利）。

《国务院关于提请审议〈中华人民共和国突发事件应对法（草案）〉的议案》第三部分“关于起草本法的总体思路”和全国人大常委会办公厅新闻发言人的解释，说明了限制行为正当性的理由：一是“发生突发事件时有关的社会公众也负有义不容辞的责任”，这就要对公民、法人和其他组织的义务作出规定；二是目的在于确保记者正当采访权益和维护大局利益。

然而问题在于，该法中“擅自发布”和“情节严重或者造成严重后果”两词的模糊和易于被歧义解释。

“擅自”是指“不听话”，但讲话主体则是不清楚的。是中央、中央的某个部门，还是地方政府或某个领导？“严重后果”是指造成全局性利益受损，还是地方性或个别人的利益受损？当突发事件的发生与中央的某个部门或地方政府或某个领导的错误决策或失误或腐败相关，而责任者又千方百计地掩盖真相不让民众了解，或当发布消息的结果使地方性或特殊群体利益受损，却有助于全局利益时，新闻工作者出于职业良心突破某种禁令的行为，是否应该受到惩罚呢？

联合国的《国际新闻自由公约草案》（1948）规定，政府不得对本国公民和缔约国人民在本国境内依法发表和收取各种新闻与意见的自由的行为加以干涉，或因政治上的原因予以任何人以差别的待遇，对于以采访相互间的新闻而传达于公众为职业的人，应予以鼓励和给予便利。

在社会遭遇关系到公共安全的突发性重大灾难时，社会保持稳定的重要前提之一，是政府能得到民众真心的支持、真诚的拥护和积极的配合；而二者合作关系的形成，是建立在民众对真实情况知晓的基础上——民众必须知道有关危机的真实情况，政府有责任把真情告诉民众，否则无法期待民众与之共渡难关。在民众了解真情的过程中，媒体起着重要的作用。尤其是在我们这样一个公民言论自由和知情权保障体系以及政府权力监督体系还很不完善的国度，在对新闻媒体发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的行为作出特别限制时，应以行业规范去促成从业人员的行为自律，而不是以法的形式来限制新闻报道。

可以说，草案第57条关于违反规定擅自发布有关信息的单位，由所在地政府处5万元以上10万元以下的罚款的规定，是缺乏智慧的，其消极意义一目了然。它的实践结果，很可能突破对新闻自由限制的底线，而最终遏制或取消了新闻自由在突发事件应对中的功能和积极作用。

作者为中央党校政法教研部教授，人权博士生导师

部分人大常委审议发言摘录

新闻媒体的执着使真相得到披露

方新（全国人大教科文卫委员会委员，原中科院党组副书记）：

信息的收集和发布，在危机应对里面有非常重要的作用。现在关于信息的搜集和发布，散见在第8、23、31、37、57条之中，而这些条之间互相又有矛盾。比如第57条第5项规定，“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的”，要处5万到10万元罚款。但是“违反规定”的这个“规定”是从哪儿来的？违反了什么规定？我仔细自读本法，没有找到有关的规定。

事实上，在发生突发事件以后，往往是新闻媒体的执着，使真相得到披露，使上级政府了解了事实真相。要有罚则，就需要规定明确的责任和义务。前面只在第23条规定，“新闻媒体应该无偿开展突发事件的预防与应急、自救与互救知识的公益宣传”，这和罚则是不对称的。

再有，比如第31条，“国务院建立全国统一的突发事件信息系统”，整个这一条讲的是自下而上的信息的汇聚。但是现在是信息化时代，在信息自下而上汇聚、命令自上而下下达的同时，大量信息通过网络等现代通信手段，也在进行水平传播；一条信息在政府按传统程序考虑如何发布时，可能网上就已经全传开了，“地球人都知道了”。

因此，如何形成政府、媒体、社会互动的信息收集和发布机制，是需要研究的。在应对突发事件中信息的发布，对于稳定人心、动员群众有着重要的作用。因此建议增加一章，即“信息的收集和发布”。

信息及时准确发布是处理突发事件关键

曾德成（全国人大代表，香港特区政府中央政策组顾问）：

突发事件，它的特点是不确定性，是新爆发的，很难进行定性。正因为它的不确定性，这种事件很容易在社会上引起恐惧。这不仅仅是传媒炒作的问题，很重要的是大家不知道是怎么回事，容易引发群众的恐慌。所以，信息的及时、准确发布，是处理突发事件的一个很关键的问题。

我看过国外的一些材料，一个政府、一个企业处理突发事件，其中一个很关键的问题就是信息的发布。现在草案中已经注意到信息发布问题了，但是强调得还不够。特别是第45条最后一句话，有点莫名其妙，“但是，发布有关信息不利于应急处置工作的除外”，意思不够明确。处理突发事件的时候，很关键的问题就是成立突发事件的专门发布信息部门，要及时、准确地把信息发布出去。

讲一个具体的例子，不久前香港发生过孔雀石绿的毒害事件，淡水鱼吃的饲料里面含有一种化学成分叫作孔雀石绿。大家一开始都认为对人的毒害很大，后来研究发现，要吃好几十公斤才能造成毒害，是虚惊一场。信息的管理、收集、发布，是处理突发事件中关键的、首要的条件。

封锁消息导致最佳应对时机丧失

南振中（全国人大外事委员会副主任委员，中国记协副主席，新华社总编辑）：

面对重大突发事件，人民群众的一个共同要求，就是能够及时了解该事件有关的各种信息，包括事件的真相、事件的背景、爆发的原因、事件的影响。

但是，在实际操作过程中，一些地方和单位前怕后怕，在突发事件爆发之初，往往以种种借口封锁消息，不仅为谣言的传播留下了很大空间，而且导致最佳应对时机的丧失。

回顾多年来事件信息发布的历史经验，只有因为不发布或者迟发布而造成被动局面的典型案例，至今尚未找到因为及时发布和如实发布造成不良社会影响的典型案例。

2003年8月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知，强调做好突发事件的新闻报道，关系到社会稳定和人心安定，关系到党和政府在人民群众中的威信，关系到我国的国际形象和新闻媒体的信誉。这三个“关系到”，反映了我们党在应对突发事件过程中的新认识和新经验。

正因为如此，国务院制定的突发公共卫生事件应急条例，把突发公共卫生事件的“报告与信息发布”专门作为一章加以规范；全国人大常委会审议通过的传染病防治法，也把“疫情报告、通报和公布”单列为一章，对信息发布作出更加具体的规定。突发事件应对法，应该充分吸收上述法律和条例的积极成果。

摘自“十届全国人大常委会第二十二次会议简报”，标题为《财经》编者所加

【一周聚焦•法治建设】突发事件应对法“突发争议”（7月10日）

限制媒体报道自由的法律条款引发巨大争议，立法者应慎重思考基本宪法权利的维护

本刊记者 段宏庆 叶逗逗 王冰 严江宁／文

7月3日下午3点，国务院新闻办公室举行新闻发布会。

此次新闻发布会的主角，是国务院法制办公室副主任汪永清；会议主题只有一个——《中华人民共和国突发事件应对法》草案中关于信息披露的相关条款。汪永清是该草案的起草人之一；草案最后也是经由国务院法制办定稿，在国务院常务会通过后，以国务院名义提交人大进行首次审议的。

汪永清在新闻发布会上强调，突发事件信息发布和透明度，是草案着力要解决的一个重要问题。在突发事件应对过程中，不能没有新闻媒体，而且要充分地发挥新闻媒体所特有的作用，来帮助和监督政府履行职责。这部法律本意是更好地为媒体报道突发事件提供方便和条件，而不是相反。

汪永清表示，草案中关于信息披露的两个条款，近一段时间以来在社会上引发了极大争议，所以有必要公开做一些沟通和解释。?

据《财经》记者了解，起草机关专门就正在审议的法律草案中的具体特定条款召开新闻发布会，尚属首次。

风波骤起

6月24日，在十届全国人大常委会二十二次会议上，《突发事件应对法（草案）》首次提交审议。

该法最初曾以“紧急状态法”列入十届全国人大常委会立法规划，后来改为目前的名称最终提请人大审议。起草工作实际上始于2003年5月，当时SARS疫情蔓延严重，促使中国不得不审视突发事件应对中存在的问题，尤其是信息公开的及时性问题。

根据草案，“突发事件”系指突然发生、或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件；按照社会危害程度、影响范围等因素，又分为特别重大、重大、较大和一般四级。

来自国务院有关部门的统计显示，2005年中国发生以上各类突发事件540万起，造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。

因此，制订一部法律，提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，并规范应对各类突发事件共同行为，是十分必要的。

当该法律草案正式进入审议、相关条文公开为社会所知之后，第45条和第57条第五款的规定，却在社会上产生了爆炸般的反应，引起了各界的关注和争议。

该法律草案第45条规定：履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府，应当按照有关规定，统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是，发布有关信息不利于应急处置工作的除外。

第57条第五款则规定：新闻媒体违反规定，擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息，或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由（突发事件）所在地履行统一领导职责的人民政府处５万元以上10万元以下的罚款。

全国人大常委会在审议该法律草案时，许多委员针对这两个条款提出了质疑，认为这样的规定存在严重问题，不利于应急工作的信息公开和公民的知情权维护，并将间接纵容政府的瞒报、虚报行为（参见“部分人大常委会审议发言摘录”）。

参与该法律草案审议的全国人大内务司法委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授在接受《财经》采访时指出：“从处理SARS的经验看，信息公开才能使人心更加安定，使救灾能够更加有效。”

该法律草案审议后第二天，6月25日，新华社发布了消息：“媒体违规擅自发布突发事件事态发展信息至少罚5万元”。消息一经播发，立刻产生巨大社会反响，舆论一片哗然。

6月26日，《第一财经日报》发表社论，题为“突发事件应对 媒体不应‘缺位’”。社论指出，草案这样的责权设置，也许有利于突发事件所在地政府或有关部门统一应对行动，却很不利于新闻媒体更具建设性地发挥积极作用，更不利于公众全面、及时了解情况。

同日，《南方都市报》也发表题为“限制媒体报道应对突发事件是一种退步”的专栏文章。该文提出，“这个草案中的规定等于取消舆论监督，无疑是一种退步，令人十分不解。”

   文章说，这个草案中对于媒体报道的限制性规定，反映了有关人士对于新闻媒体在现实社会中的地位和功能认识上的不足；“而以法律形式确认政府部门对于新闻报道的行政管理，更是十分危险的做法。”

   6月27日，《法制日报》发表特约评论员文章“应对突发事件必须关注平衡”。

   文章说， “即便是在出现突发事件的应急状态下，要应急，但更要讲理；法治主义基本底线依然是不可放弃的，因为在那些底线中蕴含的基本价值，构成个体生活意义的基础，也构成政府的合法性基础。”

此后几天，国内各媒体，以及一些国际著名主流媒体的批评质疑声也持续高涨。遂有国务院法制办的以上解释。

立法博弈

草案洋洋十万言，有关信息披露的两个条款并非主要内容，却引来如此强烈的非议，这恐怕是起草者始料未及的。

“这两个条款本来是细枝末节的东西，并不是这部法律的重要内容，即便没有或无论加入还是删除，都不会影响这部法律的制定。” 7月4日下午，国务院法制办一位参与起草工作的官员告诉《财经》。

他带着一脸疲惫说，自从这两个条款遭到批评和质疑后，他们承受了巨大压力，“这段时间几乎没有好好休息过，一直在研究、处理这件事。”

据了解，2003年5月国务院出台《突发公共卫生事件应急条例》之后，国务院法制办随即成立“紧急状态法”起草领导小组，着手研究起草工作，并委托清华大学公共管理学院、上海市法制办进行研究并起草建议稿。期间，研究了美、俄、德、意、日等十多个国家应对突发事件的法律制度，举办了两次国际研讨会，并多次赴地方调研。在此基础上，起草了法律征求意见稿和草案，然后向全国人大、政协以及国务院各部门，最高人民法院、最高人民检察院，以及一些地方政府等征求了意见。

2005年3月，国务院第83次常务会议讨论了草案，此后对草案作了进一步修改、完善，特别是将名称改为“突发事件应对法”。经过两年多的反复研究、论证，广泛征求意见，数易其稿，最终形成了目前的草案。

   “应该说，这个法律草案的起草工作是做得相当认真细致的，但没有想到会在这样两个本来不是重点的条款上出了问题。”该法制办官员告诉记者。

清华大学教授于安是《突发事件应对法》起草工作参与者、《紧急状态法》立法研究项目负责人。

他在接受《财经》采访时，对于草案最后竟出现这样的规定也感到吃惊：“我不知道怎么加进这一条的。专家讨论的时候是没有这一条的。”

于安指出，新闻权来源于人们的言论自由，这是宪法权利。这个权利在什么样情况下才可以受到限制，需要慎重对待。草案中提到“违反规定”要受到处罚，但这个“规定”由谁来作出？“规定”的理由是什么？如果含混不清，就会给限制言论自由者提供机会，最终受损的是老百姓的知情权。

“这两个条款是后来加上的。”前述法制办官员告诉《财经》，该法律草案在征求意见时，国务院个别部门和一些地方政府认为，应该增加约束媒体的内容，最终，这样的意见反映在那两个条款中。

“其实我们还是认真考虑过的，觉得媒体不能擅自报道是潜规则，现在无非是把它放到台面上，没想到惹了这么大麻烦。”该法制办官员说。

期待合宪立法

据《财经》了解，国务院法制办召开新闻发布会后，社会舆论有所缓和。不过，法学界有学者指出，立法工作是一个严谨的程序性过程，“不管出于什么目的，从恶意上试图限制媒体报道也好，从善意上希望规范媒体行为，减少虚假、失实报道也好，这样的规定在法律技术上都是不合适的。”

新闻界很多学者也投书《财经》或接受《财经》记者采访，表达了他们对此次法律草案中限制媒体报道自由相关条款的思考。

中国人民大学新闻学院副院长、舆论研究所所长喻国明认为，在第一时间报道突发性事件，是人民群众知情权的媒介体现。若突发性事件的发布都要经过政府管理，那么媒体的舆论监督权和公民的知情权就得不到保障了。?

他具体分析说，草案对媒体报道作出限制性规定，需要弄清楚，第一，“违反规定”的判定者是谁？是当地政府？是法院？还是突发事件的处置者？

如果由突发事件发生地的政府主管领导来判定是否违规，那么这个社会可能会变成一个“警察社会”，政府的权力就会过大。因此必须明确由谁来决定媒体行为是否违规。?

其次，判定“违反规定”的前提，必须是有一个明确的条文化、制度化的规定。但是，中国目前似乎还缺少这样一个规定。因此，与上述规定相配套，必须对于判断报道是否“违规”的那个“规定”，做出明确的、科学合理且具有可操作性的法律性规定。换言之，这个规定绝对不应该是某些个人、部门和地方政府随意进行自由裁量、随心所欲判定媒介报道是否违规的东西。

北京大学新闻与传播学院常务副院长徐泓认为，媒体实质上代表的是公众利益，媒体的知情权实际上代表了公众的知情权。因此，必须保证在突发事件中媒体对事件的知情权。加快民主与法治进程，首先需要立法保护媒体权利。

在现代高度复杂的社会，媒体的角色更加重要。新闻界应当强调自律，如果报道出现问题，最好是让媒体自我纠正，实在不行还可根据法律原则加以惩处。国际通行的做法是，先授予公民和媒体权利，然后对无孔不入的媒体可能的副作用加以适当限制。?

中国青年政治学院新闻与传播系主任展江认为，突发事件事关公众利益，媒体报道权利不应立法限制。

草案的相关条款对行使环境监测功能的新闻媒体不利，因为它们限制了媒体的报道权利，有可能招致损害公众利益行为的发生。

突发事件属于公共事务，事关公众利益；按国际惯例和传统，对可能负有责任的公权力机关的怀疑权，被称为“无过错怀疑权”或“有错推定”权，故媒体的相关报道和评论权利更应受到普遍尊重和维护。

虽然不能说媒体所作所为无懈可击，但总体来看，中国社会因此获益良多。即便某些报道与事实有一些出入，只要不是故意为之，政府、社会和公众一般来说也应对此采取宽容的态度。

展江还认为，中国到目前为止既没有许多成文法国家普遍制定的《新闻法》或《大众媒体法》，也没有《新闻监督法》。除了宪法第35条，没有一条法律涉及媒体和记者的权益保护。

“在现代社会中，媒体固然不能成为法外组织。但是它首先应具备一些基本权利，即报道权、批评权等。我们期待的是这样的法律。”展江说。

原全国人大法律委员会副主任委员、中国政法大学终身教授江平在接受《财经》专访时，特意提到最近胡锦涛总书记关于科学执政、民主执政、依法执政的论述。他说，无论是决策还是立法，都应该大力推进科学化、民主化，努力使我们的决策和立法，符合客观规律和科学规律，符合人民群众的愿望。

6月29日，本次全国人大常委会会议闭幕当天举行的新闻发布会上，全国人大常委会办公厅新闻发言人阚珂回答新华社记者提问时指出，全国人大已经注意到限制媒体报道自由有关条款引起的争议，并给予关注。

阚珂告诉记者，每一部法律草案都有一个审议过程。

根据中国立法法的规定，法律草案一般要经过三次审议。这次常委会会议后，对这部法律草案，还将按照民主立法、科学立法的原则，广泛征求意见，根据各方面的意见提出草案修改稿，提交今后的常委会会议审议。

据了解，在国务院法制办召开新闻发布会予以解释后，舆论对此作出积极的解读，认为这两个条款不可能原封不动通过审议。《财经》采访的多数法律专家指出，从宪法原则的角度看，这两个条款不是如何“修改完善”的问题，必须直接予以删除。

（本文刊于06年7月10日出版的《财经》2006年第14期）