“十二五”应大力发展农村水电

“十二五”应大力发展农村水电

李其道

来源:《中国发电》杂志  2011年第7期

我国农村水电概况

农村水电是主要由地方组织建设与管理，并主要为农村与县域经济社会发展服务的中小水电站及配套电网的统称。当前农村水电主要是指5万千瓦及以下的小水电。

中国农村水电资资源可发量为1.53亿千瓦，其中5万千瓦及以下的小水电资源可开发量1.28亿千瓦。小水电资源点多面广，除上海市外，遍及30个省(区、市)1700多个山区县，主要分布在中西部地区和东部山区，70%左右集中在西部大开发地区。目前，尚未开发的农村水电资源还有9000万～10000万千瓦，年发电量3000亿～4000亿千瓦时，还有相当于5个三峡水电站的电力电量可惠及广大贫困山区亿万农民。

小水电是世界公认的可再生清洁绿色能源，是联合国扶贫开发千年计划最重要的组成部分。中国小水电得到国际社会的高度评价。

1949年新中国成立时，全国电力发电装机仅有158万千瓦，年发电量43亿千瓦时；其中水电只有16万千瓦，年发电量7亿千瓦时。这16万千瓦的水电中，大部分单站容量在1.2万千瓦及以下。 

新中国建立后，电力事业蓬勃发展，取得了辉煌成就。截至2010年底，我国发电装机容量9.66亿千瓦，年发电量4.23万亿千瓦时，整个电力、电量均居世界第二位。在整个电力装机中，水电装机2.13亿千瓦，约占22%；年发电量7200多亿千瓦时，约占17%。其中，小水电装机5900余万千瓦，约占27.7%；年发电量2000余亿千瓦时，约占27.8%。

新中国建成了一批大型水电工程和4.5万余座小水电工程。长期以来，全国二分之一地域、三分之一县（市）、四分之一人口主要靠小水电供电。不仅水电装机容量已居世界第一，而且工程技术、装备、管理水平也已居世界前列，并在国际水电建设市场中显示了较强的竞争力；同时，有60多个国家和地区、300多个政府机构、国际组织和单位组成的国际小水电组织中心总部设在中国杭州，成为联合国在中国境内设立的第一个法律框架内的组织。

新中国小水电发展经历了3个阶段：第一阶段，从新中国成立到20世纪70年代末30年间，平均每年增长21万千瓦；第二阶段，改革开放到20世纪末20年间，平均每年增长88万千瓦；第三阶段，进入新世纪前10年，平均每年增长340万千瓦。

“十二五”关于小水电的谋划

为应对气候变化，实现可持续发展，2009年4月26日，我国政府对外正式宣布控制温室气体排放的行动目标：到2020年实现单位GDP减排40%到45%，非化石能源占一次能源消费的比重由8%提高到15%左右。

据悉，已经上报、即将出台的《电力“十二五”发展规划》的电力发展的原则是：优先开发水电；优化发展煤电；高效发展核电（日本核泄漏前，规划初稿为大力发展核电）；积极推进新能源发电；适度发展天然气集中发电；因地制宜发展分布式发电。

2011年中央一号文件要求“大力发展农村水电，积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程建设，搞好农村水电配套电网改造工程建设。”

2011年1月5日，国务院常务会议决定实施新一轮农村电网改造升级工程，指出中西部偏远地区农村电网改造面低，农业生产供电设施以及独立管理的农场、林场、小水电自供区等电网大部分没有改造。必须按照统一规划、分步实施，因地制宜、突出重点，经济合理、先进适用，深化改革、加强管理的原则，实施新一轮农村电网改造升级工程。要求深化农村电力体制改革，全面取消县级电网企业“代管体制”，建立有利于促进农村电力健康发展的体制机制。

5月7日，水利部召开全国农村水电暨“十二五”水电新农村电气化县建设工作会议，明确提出：一是建成300个水电新农村电气化县，新增农村水电装机500万千瓦，并带动全国农村水电新增装机1500万千瓦。二是全面完成《2009～2015年全国小水电代燃料工程规划》确定的建设任务，增加代燃料装机140万千瓦，解决140万户、560万农村居民的生活燃料问题，保护森林面积2000万亩。三是认真抓好农村水电增效扩容改造，力争完成2000座、400万千瓦的老旧农村水电站增效扩容改造任务。四是切实搞好农村水电配套电网改造。

当前小水电存在的问题

受社会认识与舆论的影响，开发水电特别是小水电，被妖魔化的现象时有出现，直接影响水电顺利、健康、持续发展。

就地方而言，水能资源配置不合理，中央、省外企业无偿占有大部分资源开发权，以及国网独家购销电力，严重削弱地方权益，形成“开发了资源，输出了电源，送走了税源，流失了财源，丢弃了电力调控权，失去了发展主动权”的局面。

小水电未形成完整的开发与发展补偿制度与机制，补偿主体和方式单一，补偿不足不到位，多为一次性补偿而未与长期受益相结合，水电企业注册地多不在当地，资源开发输出地的地方与居民未分享开发与发展成果；在重视发挥市场配置资源的基础性作用的同时，对必须实施的科学合理调控和监管则显现不足与无序，造成一段时间对农村水能资源开发控监错位、越位、实际不到位，带来无序开发和安全事故等问题。

此外，小水电开发缺少农村集体与农民参与，同时在国网输配不分、主辅合一、购销一体的体制影响下，办电不能自发自供自用，只为上网卖电，并主要由国网独家购销，农民不能从小水电开发中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又用不上廉价电代煤代柴，致使一些地方水能资源开发与农民利益脱节，与生态环境保护脱节，并发生群体事件，带来影响稳定的长期隐患。

水电特别是分布式小水电以及风能、太阳能等可再生清洁能源发电接入系统，要求开展和完善智能电网建设等等也是目前亟需解决的问题。

以上首先涉及水能资源使用价值的实现、价值的折算和有偿开发与使用。应根据《水法》、《可再生能源法》的规定，在对水能资源的所有权（绝大部分属国家所有，极少部分属农村集体所有）不变的前提下，对其在规定年限内（50～70年）的开发使用，制定和实行有偿开发与使用制度。借鉴浙江、贵州等地的实践经验，并参照电煤价格，合理确定水能资源开发权的一次性折价和使用权的长期性计费。水能资源开发权的折价入股和出售、转让，以及使用权的计费所得，主要用于占地、搬迁、移民、资源、环境、生态等经济、资源、生态补偿和地方发展、农民增收，以与当地农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合起来，从而有效地走上科学、有序、可持续发展的道路。

其次，涉及水电上网“同网同价”、自售电价格和电力体改问题。

水能资源有偿开发使用

水能资源价值的内涵主要表现在稀缺性、资源产权和劳动价值三方面。

借鉴浙江、贵州等地的实践经验，并参考电煤价格，合理确定水能资源开发权的折价（基价或底价）：1千瓦水能按年均发电3500～4500小时计，年发电量为3500～4500千瓦时，相当于1.23～1.58吨标煤（按1千瓦时电能耗标煤350克计），折合热值为5500千卡原煤1.56～2吨。目前，市场上5500千卡电煤价格每吨在700元以上，若按700元计，每千瓦水能资源一年的发电量折算为相应煤量的价值为1100～1400元。1千瓦水能一次性折价，视资源和开发利用条件，可考虑以半年至1年价值计算为550～1400元，也即基价或底价不低于550元。

水资源费就是水资源（含水能资源）使用权长期性计费。财政部、国家发改委、水利部制定的《水资源费征收使用管理办法》，明确按发电量对水电企业征收水资源费，目前各地大体为每千瓦时0.0025～0.005元。

在建立和完善竞争有序的水能资源市场和保障投资者合理利润的条件下，实行水能资源有偿开发使用，特别是开发权合理折价，用以入股和出售、转让，收益主要用于相关补偿和农民增收、农业增效、农村发展、生态良好，有利于解决“企业成本社会承担”的问题，有利于减少投资者与农民、与地方、与其他投资者的矛盾，有利于公平竞争和参与，有利于与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来，有利于走科学、有序、可持续发展的道路，有利于大中小水电进入加速发展的“黄金期”。

小水电电价制定方面，首先，应切实执行国家相关法律法规政策规定，电网企业应全额收购并网小水电企业的上网电量和发供一体企业自发自供后的上网电量，上网电量同网同价。其次，小水电企业与电网企业互供电量，应按将出台的《小型分布式发电站管理办法》执行，即“优先自发自用，多余电力上网，电网调剂余缺，单表双向计量，净电量结算电费，结算期为1年”。下网净电量电价应实行趸售电价（综合销售电价打7折）。再次，应支持小水电企业借网过路，电网企业按实际成本加微利收取过网费。最后，应落实《可再生能源法》，对小水电等清洁绿色能源坚持实行清洁发展机制（CDM）。

“十二五”小水电开发建议

第一，坚持电力体制改革方向，实行大小电网并举共存、协调发展。坚持“分散开发、就地成网、就近消纳、联网调剂”与“依托现有电网，完善配电网络”相结合，保障安全、廉价、可靠供电。

第二，当前，在国资发改革[2011]41号文（《电网企业主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》）已出台施行的同时，应按照国务院常务会议“决定实施新一轮农村电网改造升级工程，要求深化农村电力体制改革，全面取消县级电网企业‘代管体制’”的精神尽快开展输配分开改革试点，搞好农网改造升级工程，完善农村水电独立配电公司体制机制。

第三，积极支持和帮助农村集体与农民采用股份合作制、股份制的形式开发经营农村水电。积极支持和引导农村集体和农民利用被占用土地的使用权入股、被量化给农村集体和农民部分的水能资源开发权入股、相关补偿入股、投劳投料投资入股、信贷资金入股、国家补助入股开发经营小水电，促进和保障农业增效、农民增收、农村发展，并形成长效机制。积极支持发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制小水电企业。设置国有股（含国有资金股、国有资源股），在保障企业合理回报的条件下，国有股收益用于资源维护保养与生态修复建设，用于增加农民收入，促进和保障实现“国家得生态，农民得实惠，企业得效益”。

第四，农村水电企业要完善产权结构与法人治理结构，进一步转换经营机制。坚持以人为本，以贯彻科学发展观为主题，以改革为动力，以市场为导向，以效益为中心，以安全为基础，以优质服务为宗旨。完善各项规章制度，强化基础工作和全员培训，狠抓企业整体素质建设。全面开展思想、组织、手段、方法、队伍现代化建设。积极采用微机通讯及信息技术，推进水文测报、水库调度、发电生产经营和管理全过程信息化。坚持实行创业再就业，转岗不下岗，分流不失业。为企业求发展，为职工谋福利，为农村和县域经济社会发展不断作出新贡献。

（作者系原四川水电产业集团公司专家顾问组组长,教授级高工）