当代美国的腐败——数据、案例与机理（旧文）

当代美国的腐败——数据、案例与机理


张宇燕 富景筠


2006 年1 月3 日，美国游说业“教父”杰克•阿布拉莫夫（Jack Abramoff）承认了通过贿赂和诈骗手段为其客户谋取一己之利的犯罪事实，并答应与司法部合作调查国会议员及工作人员的涉嫌贪污案，从而爆出美国政坛数十年来最大的一桩权钱交易丑闻。据报道，目前已有20 位国会议员及其助手卷入此案。虽说涉案者权势重人数多，但美国舆论界普遍认为，此等被揭露出来的腐败大案，不过是“冰山的一角”（USA Today Editorial,2006; Harris,2006）。其实，腐败作为一种社会痼疾，自美国建国伊始便与其社会政治制度并存。尽管和一个世纪前猖獗放肆的腐败相比已有较大收敛（张宇燕和富景筠，2005），但今天的美国腐败依旧随处可见。本文打算先用一些统计数据展示一下过去几十年来美国腐败状况，然后描述最近几年美国出现的四个腐败大案，接下来再对腐败发生的机理进行一番分析，最后对美国“冰山一角”之下的“隐性腐败”做些说明。


一、美国腐败现状概观
最广义地讲，腐败指道德败坏者通过运用手中的权力肥私损公的行为。具体些说，腐败主要是指国家公职人员为谋取个人私利而违反公认准则并损害公众福利的行为。腐败是随着现代化而来的对公共福利和私人利益加以区分的产物，大都涉及到政治行为和经济财富之间的交易（亨廷顿，1989[1968]，第54、56、61 页）；同时，腐败也指背叛公众信任从而造成公共财富或福利损失的公职行为（Dobel,1978）。从舆论的角度讲，一种行为是否属于腐败行为，依据的是民众的感知和判断，它与公民对腐败的容忍程度相关（Welch,1977）。因腐败而被起诉的公职人员，既包括选举产生的政治家和由政治家任命的高级官员，还包括各级各类公共机构雇用的工作人员，如法官和官吏或官僚等。私人部门的个人或企业为获取特殊利益而采取的行贿公职人员等行动，同样构成腐败。腐败的形式多种多样，主要表现为公职人员在提供政府产品或服务时收取贿赂、徇私舞弊，或中饱私囊以及盗窃国库等。一般认为，当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期2腐败指公职人员采取的一种“积极主动”行为，即公职人员在“出售”政府“产权”（许可证、执照、通关审批、市场准入等）时从中非法牟取私利；而实际上还存在着一种与之相对应的“消极被动”行为，即公职人员对违法行为视而不见，并以此种懈怠或渎职作为索取贿赂的资本（Maxwell，2004）。

为了展示美国的腐败程度，我们采用的衡量指标或数据可以归为两大类：一类是美国司法部发布的关于1985―2004 年间美国各级政府官员腐败状况的统计数字（US Department of
Justice,2005），[1]另一类是基于各国公众对腐败的感知与判断、由“透明国际”发布的近几年世界各国及地区的腐败程度排名状况。

根据美国《1978 年政府道德法》（Ethics in Government Act of 1978），美国司法部长每年必须向国会提交一份报告，叙述和总结司法部下设的公共廉政处一年的工作。这份报告通常
附有几张统计表，它们比较全面地展示了美国各级政府官员的腐败情况。

美国司法部的这份报告内容覆盖 50 个州，时间跨度为20 年，涉及17000 个案例。统计表显示，在1985―2004 的整整20 年间（截止到2004 年12 月31 日），总共有17945 位美国联邦、州和地方政府官员（其中包括政府官员和立法、司法领域内的公职人员）遭到腐败指控，年平均897 人，其中，联邦政府官员553 人，占62%，州政府官员92 人，占10%，地方政府官员252 人，占28%；被判有罪的官员为15552 人，年平均778 人，其中，联邦政府官员489 人，占63%，州政府官员80 人，占10%，地方政府官员209 人，占27%。此外还有累计6865 人等待判决。卷入公共腐败案的私职人员（Private Citizen）数量亦十分惊人。

1985―2004 年间，美国共有5657 位私职人员因卷入公共腐败案件而遭到起诉（平均每年有283 人），其中4927 人被判有罪（年平均246 人），另外还有2149 人等待审判。如果将公职人员腐败案和私职人员腐败案合计，则美国1985―2004 年间每年有1180 人受到腐败指控，并有1020 人被判有罪。

近几年来，尽管案件的数量有所降低，但总体上看，美国腐败状况还是呈现出平稳态势。
在2000―2004 年间，共有5517 人受到腐败指控，年平均1103 人；共有4756 人被判有罪，年平均951 人。这两项指标近5 年的平均数都与过去20 年的平均数相去不远。

据透明国际（Transparency International）每年公布的“廉洁指数”（CPI），[2]美国自2000
至2005 年所得分值稳定在7.6（满分为10 分且分值越高越廉洁），在总共159 个国家和地区中排在第17 位，在西方七大国中排位居中，表现平平，低于英国（8.6 分），加拿大（8.4
分）和德国（8.2 分），略高于法国（7.5 分）和日本（7.3 分），但大大高于最为腐败的发达大国意大利（5.0 分）。
当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期3

另外，根据对69 个国家5.5 万人的问卷调查，透明国际还编制了《全球腐败晴雨表》，以求从民众的角度反映出各国或地区的腐败程度。在美国各国家机构中，受腐败影响最深的是政党，得3.9 分（满分为5 分且分值越高越腐败），排名第27；其次是立法腐败，得3.5分，排名第26，再次是司法腐败，得3.5 分，排名第30。在西方七大国中，美国的总体表现较英国（其相应得分依次为3.5、3.2 和2.9）和德国（3.7、3.2 和2.7）相差甚远，与加拿大持平（3.9、3.5 和3.5），而其司法廉洁程度明显低于法国（4.1、3.4 和3.1）、日本（4.2、3.7 和3.0），甚至低于意大利（4.2、3.6 和3.2）（Transparency International, 2005）。

二、美国四大腐败案例

下面我们借助四个具体的案例，来深入和全面地观察和了解美国的腐败。第一个案例讲的是臭名昭著的华盛顿游说大鳄杰克•阿布拉莫夫大肆收买拉拢、进行欺诈的故事；第二个案例事关前共和党众议员兰迪•卡宁汉姆（Randy Cunningham）在国会拨款和采购过程中利用自身影响力收受贿赂的丑闻；第三个案例叙述的是国防部官员达琳•珠云（Darleen Druyun）与波音公司在政府采购中营私舞弊的共谋事件；第四个案例描述的是众议院多数党党鞭罗伊•布朗特（Roy Blunt）受到立法腐败谴责的来龙去脉。

阿布拉莫夫案

2006 年1 月3 日，美国联邦法院惊爆游说业近几十年来最大的“说客门”丑闻，即本文开篇提到的阿布拉莫夫案。此公承认共谋、欺诈和逃税三项重罪。由其主谋或参与的多桩舞弊腐败案卷入了至少二十名位高权重的公职人员，包括四名立法者、两名布什政府前行政长官和十几位现任或前国会助理，其中之一便是堪称重量级政治人物的前共和党众议院领袖汤姆•迪莱（Tom.DeLay)。为换取减轻刑事责任，他同意成为检察方证人，配合调查政治“献金”腐败案中涉嫌受贿的国会人员（Johnson, 2006; Harris, 2006）。

阿布拉莫夫是华盛顿最富有、最神通广大的说客之一，是靠非法手段敛财的行家里手。他的收入高达每小时750 美元。阿布拉莫夫的摇钱树是权力、关系和影响。在说客与政客的二重奏中，收取秘密回扣、贩卖政治影响自然成为主旋律。堪称阿布拉莫夫最大手笔的是其为美国印第安族部落开办赌场进行的游说。为了保持免税的有利地位、阻止竞争对手在附近修建新赌场，一些印第安部族头面人物花巨款聘请阿布拉莫夫游说国会和政府高官。仅在2001 至2003 年间，阿布拉莫夫就从得克萨斯、路易斯安那、密西西比、密歇根、新墨西哥等州的6 个印第安部落经营的赌场那里，收取了共约8200 万美元的巨额游说费用，其中大当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期4部分作为回扣落入他和部分国会议员的腰包（Harvey, 2005）。自 2000 年起，阿布拉莫夫还“精明地”利用自己骗取的印第安部落的部分政治献金。

这其中包括向议员提供竞选政府职位的资金支持、国内外豪华旅行、高尔夫娱乐项目、体育比赛门票、高档餐厅免费用餐机会以及政府官员亲属的就业机会，等等。根据美国联邦选举委员会公布的数字，2000 至2005 年间，阿布拉莫夫的政治捐款和游说费用超过440 万美元。

仅在2000 年，阿布拉莫夫就为前共和党众议院领袖迪莱的伦敦和苏格兰之行支付了账单，包括飞机票以及苏格兰高尔夫豪华旅馆的餐费和其它消费。迪莱因被指控洗钱及腐败于2005 年9 月卸下众议院多数党领袖一职，现等待法院判决（粟德金，2006）。

阿布拉莫夫所犯的第三项重罪是逃税罪。为躲避税务局（IRS）的税务检查，他创办了私人基金会和公共政策研究机构，并将不法交易的收入汇入该账户。同时，阿布拉莫夫还伪造虚假发票和篡改财务账目，以期造成一种假象，使所汇收入享受免税待遇。从2001 至2003年，阿布拉莫夫偷逃的个人所得税约为172 万美元，仅2002 年其逃税金额就高达62.8 万美元（United States District Court For the District of Columbia, 2006）。

阿布拉莫夫伏法认罪引起了华盛顿政坛一片恐慌。包括布什总统在内的众多政界要人如坐针毡，他们纷纷退还政治献金以期与“说客门”丑闻划清界限。白宫已将来自阿布拉莫夫及涉案赌场的6000 美元捐款转赠给一个研究机构。案发以来，退还政治献金的国会议员总计多达78 人。据美国政治监督组织“回应政治中心”的统计，自1999 年以来，共有296名国会议员接受了阿布拉莫夫及其相关人士的政治献金(Center for Responsive Politics,2006) 。

阿布拉莫夫贿赂国会议员的腐败案件大大降低了美国公众对政府公正性的信任度。根据2006 年1 月《华盛顿邮报》所做的民意测验，43%的被调查者认为布什任总统期间，联邦政府道德和诚信的整体水平下降；58%认为阿布拉莫夫的“说客门事件”并非仅与少数的官员有瓜葛，而是华盛顿腐败盛行的证据（Washington Post,2006）。


联邦众议员兰迪•卡宁汉姆受贿案

在国会任职 15 年之久的美国前共和党众议员兰迪•卡宁汉姆于2005 年11 月承认犯有收取贿赂和逃税两项罪行，并引咎辞职。这位曾在越战中表现出众的老兵承认，在2001 至2004 年担任众议院拨款委员会成员期间，多次利用职务之便暗箱操作高达数千万美元的国防采购项目，并借此从采购商处索取现金、支票以及礼物，折合金额共计240 万美元。此外，他还数次谎报纳税申报表，其中涉及至少100 万美元的不明收入（Walker,2005）。2006 年3月，美国加州地方法院判处卡宁汉姆8 年零4 个月监禁，同时裁决没收其价值185 万美元的当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期5受贿物品，并要求其支付180 万美元的逃税款。卡宁汉姆受贿案是美国国会历史上少见的大案，而他本人也成为40 年来被判入狱时间最长的前国会议员。

与卡宁汉姆腐败案有千丝万缕联系的是对国防采购项目有所诉求的国防承包商。这里特别需要提及其中两位。其一是华盛顿MZM公司的创建者兼首席执行官米歇尔•韦德（MitchellWade）。自2000 年起，韦德和MZM 公司为卡宁汉姆的政治委员会捐献了超过5 万美元的竞选资金。2003 年，卡宁汉姆把位于加州圣地亚哥北部海滨Del Mar 的私宅以167.5 万美元的高价卖给韦德。后者于2004 年10 月再出售时则损失了70 万美元。在此期间，加州圣地亚哥的房市走势良好，房价平均上涨25％。显然，这是一场以人为价格虚涨为掩护的权钱交易。在双方就房产达成交易时，名不见经传的MZM 公司正积极拓展联邦政府采购业务。

韦德以高价购买住宅，换取了卡宁汉姆对MZM 公司赢得国防采购合同的支持。卡宁汉姆对于韦德的慷慨给予了回报，从而使得MZM 公司的业绩取得了立竿见影的效果。卡宁汉姆在国会任职期间，该公司成功拿到超过1.63 亿美元的联邦采购合同。2004 年，MZM 公司利润额增长了三倍，员工总数增加了近四倍（Hettena,2005）。

第二位特别需要提及的人物，是曾以欺诈手段操纵投标过程的纽约商人托马斯•康托杰安尼斯（Thomas Kontogiannis）。2002 年，他从卡宁汉姆手中以62.7 万美元的高价购买了“凯利C 号”（“Kelly C”）游船，而卡宁汉姆在1997 年购入此船时的价格不足该售价的三分之一。更让人感到蹊跷的是，美国海岸警卫队并没有“凯利C 号”的销售记录，[3]这意味着卡宁汉姆仍是该游船的合法主人。同年，卡宁汉姆还以35 万美元买了一套公寓。随即，他又向康图杰安尼斯女儿所有的Coastal Capital 抵押贷款公司示意，请求以优惠价格获取抵押贷款。后者欣然同意按比大宗贷款利率还要优惠得多的贷款利率给予卡宁汉姆贷款。2003年，卡宁汉姆又在Racho Santa Fe 花费255 万美元购买了一套住宅。Coastal Capital 公司再次为卡宁汉姆提供低息抵押贷款。此公司向卡宁汉姆贷出两项房贷的总值为110 万美元。应卡宁汉姆的要求，康图杰安尼斯还用据称是购买卡宁汉姆的“凯利C 号”游船时欠下的款项替卡宁汉姆偿付了购房贷款（CREW，2006）。

达琳•珠云案

达琳•珠云曾经是负责美国空军武器采购的国防部高官，执行过大量金额甚巨的政府采购项目，后来跳槽到波音公司导弹防御系统部门担任副总经理。2004 年10 月，因在政府采购过程中的营私舞弊行为，珠云被判处9 个月监禁及5000 美元罚款、3 年监督释放以及150个小时的社区服务（Revolving Door Working Group,2005）。

珠云腐败行为的曝光因于其女儿与波音公司高官之间往来邮件的披露。据美国司法部的当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期6审讯记录，2002 年9 月，珠云女儿向时任波音公司首席财务官谢尔斯（Michael Sears）接连发送电子邮件。在邮件中，她向谢尔斯转达了珠云打算离开国防部、并谋职于波音公司的意图。为了保证母亲离任后获得满意职位，2002 年10 月17 日，珠云的女儿安排了珠云本人与谢尔斯的秘密会面。此时，国防部与波音公司正在就价值为200 亿美元的100 架波音KC　767A　 大型运输机租赁项目进行谈判，而珠云本人的态度对谈判结果具有决定性影响。珠云与谢尔斯的秘密会谈对双方而言可谓是成效显著。为了送波音公司一份厚礼以取悦未来老板，在谈判过程中，珠云一方面抬高飞机的租赁价格，另一方面将波音公司竞争对手的报价方案泄露给波音公司。同时，珠云在波音公司获得高薪职位的目标也得到了圆满实现。为此，谢尔斯本人因涉嫌贿赂被判处4 个月监禁、25 万美元罚款和200 个小时的社区服务。

在接受司法部审讯时，珠云供认，2000 年波音公司允诺为她女儿及其未来女婿提供工作机会、同时满足她本人受雇于波音公司的愿望，在很大程度上左右了其在与波音公司有关事务中的决定。珠云在2002 年曾就其女儿保留波音公司工作岗位与该公司高级官员进行接触，以阻止其女儿因为工作表现不佳而被波音公司单方面终止雇用合同。此时，作为北约早期空中预警与控制规划（NATO AWACS）的负责人之一，她正参与有关NATO AWACS 采购项目的谈判。竞标的最终结果是，波音公司获得了远远高于正常报价的高达1 亿美元的重建项目的第一笔拨款。作为对珠云鼎力相助的回报，波音公司不但没有终止与其女儿的合同，反而为其提供了晋升机会。

据美联社 2005 年2 月14 日的报道，珠云参与执行的八个空军采购合同都涉嫌舞弊行为。这八份合同的总价值接近30 亿美元，其中金额最小的一项也有4200 万，最大的则达15 亿美元。（Daly,2005）当珠云于2003 年1 月6 日离开国防部跳槽到波音公司时，美国的一家政府监督网站随即发布了一篇新闻稿并指出：“曾如此卖力地为波音公司利益服务的珠云现在已经成为其正式雇员，而她理应代表的却是纳税人的利益”（Project on GovernmentOversight, 2003）。

罗伊•布朗特涉嫌立法腐败案例

众议员罗伊•布朗特于 2002 年出任众议院多数党党鞭，其时在共和党领导层的地位仅次于前众议院多数党领袖汤姆•迪莱，目前是美国参议院多数党代理主席。围绕布朗特运转的政治机器功率巨大，其影响从密苏里州一直延伸至华盛顿哥伦比亚特区形形色色游说集团云集的K 街。这台机器不仅是为布朗特竞选活动筹款的政治行动委员会的心脏，而且是能够在立法或拨款过程中发挥关键作用的共和党联盟（Edsall,2005）。

2002 年11 月，在被任命为众议院共和党党鞭数小时后，布朗特与美国烟草巨商奥驰亚当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期7集团公司(Altria Group,Inc.)负责政府事务的副总裁约翰•斯克鲁格斯（John F. Scruggs）进行了密谈，随即便试图在投票最后时刻，秘密地将一项有利于该公司所属的菲利浦•莫里斯公司(Philip Morris Companies Inc.)的条款塞进国土安全的立法中。该条款据说旨在严格限制网上香烟销售，同时打击香烟走私活动。此等做法使该条款直接跳过了中间投票程序，不但未经过小组委员会审查，而且未获议长和多数党领袖的批准。[4]鉴于该条款明显地偏袒莫里斯烟草公司并引起了广泛争议，它最终未被通过（VandelHei,2003）。此项条款被提出并被不合程序地塞入国土安全立法中，其真实背景是莫里斯烟草公司受到了其对手来自网络销售的竞争，更重要的是，该公司的母公司是布朗特重要的竞选赞助商，共向其政治委员会提供了27 万多美元的竞选献金。布朗特与奥驰亚集团不仅政治联系密切，而且私交甚笃。在提交该议案时，布朗特正与后来成为其第二任妻子的莫里斯公司说客帕尔曼（Abigail Perlman）幽会。此外，布朗特之子安德鲁（Andrew）也在努力为该公司游说。不言而喻，布朗特的政治背景无疑为这个从法学院毕业仅四年的年轻人获得奥驰亚集团这个大客户助了一臂之力（Edsall,2005）。

布朗特此项举动虽然未获成功，但这丝毫没有影响其在众议院的地位。2003 年4 月，布朗特说服参议院拨款委员会主席泰德•史蒂文斯（Ted Stevens），在价值790 亿美元的伊拉克战争紧急拨款提案中成功地加入一项条款。该条款规定军用物资必须由外资持股不高于25%的美国公司承运。该法案通过以后，美国联合包裹服务公司（UPS）和美国联邦快递公司（FedEx Corp.）便借此成功阻止了其竞争对手敦豪国际航空快件有限公司（DHL）在美国的业务扩张，因为后者的股权掌握在德国邮政全球网络手中（United States House ofRepresentatives Committee on Standards of Official Conduct,2006）。这一事件的真实背景，在于这两大公司都是布朗特政治行动委员会的慷慨捐款者。据联邦选举委员会统计，自2001年起，这两家公司为布朗特共提供了12 万美元的竞选献金。而在整个过程中，布朗特之子安德鲁也始终在积极地为它们做说客（VandelHei,2003）。

布朗特的上述作为，违反了众议院关于公职人员行为标准的有关规定，即：众议员不能为个人或其他任何人的利益采取官方行动；政府雇员不能使用其职位或头衔或任何与其公共部门有关的权威，来压制或诱导其他人向他本人、朋友、亲属提供任何财政上或者其他方面的好处；在立法与行使公共权力时，如果公职人员直接或者间接地索取、接受或者同意接受任何财物时，他与私人部门之间便有了某种权钱交易，此刻，公职人员接受私职人员的政治竞选献金的行为即构成受贿行为。也正是由于布朗特推动了有利于奥驰亚集团、UPS 和联邦快递公司的立法，并以此换取竞选资助并使家庭成员受益，布朗特的腐败行为遭到一些非当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期8政府组织的强烈谴责，说“这位立法者不仅使其职位完全屈从于特殊利益集团的指令，而且以令人不安的热情和效率任其摆布”( Public Citizen,2006）。由于事关重大，许多非政府组织都呼吁联邦司法监察机关对布朗特展开进一步的审查。（Public Citizen,2006; CREW, 2006）三、对美国腐败产生机制的分析美国的腐败根植于它的社会经济政治制度。美国制度得以运转的动力和润滑剂，可以说是形形色色的利益集团。抽象地说，社会集团可分为两大类：

一为广义的商人集团，包括产业、金融、电信、传媒，以及基金会、大学、甚至工会等非政府组织等；二为广义的官僚集团，包括立法、司法、行政和军队等。尽管存在交叉，但社会经济政治制度大体上还是可以分为两种基本类型：一是官僚集团控制商人集团，二是商人集团控制官僚集团。与之相对应的腐败亦有两种，分别为“收买型腐败”和“体制型腐败”（Wallis,2004）。现代社会运动发展过程中起决定性作用的便是这两个集团之间的关系。而在商人集团内部，又存在着众多特殊利益集团。与之共生的一个普遍现象是，美国的立法和政策制定，几乎都是不同利益集团之间博弈的结果。概括地讲，利益集团指的是那些旨在影响公共政策的群体。这些集团为数众多，目标各异且狭隘，故又被称之为特殊利益集团，尽管它们总是自称其活动促进了国民的共同利益。

总体上看，美国是一个商人集团主导或支配官僚集团的国家，其腐败属于比较典型的“收买型腐败”，其腐败总是通过经济利益对政府政策的俘获或影响表现出来。[5]具体一些说，美国的腐败源于其维持利益集团活动自由和社会秩序之间平衡的持久努力。建国伊始，麦迪逊在《联邦党人文集》中的第十篇阐明的主要论点是：美国人生活在利益集团的迷宫之中；废除冲突利益集团的斗争会损害自由；鉴于使全体人民拥有相同的意见、情感和兴趣又绝无可能，因此形成派别或利益集团也在情理之中；问题的关键是要把利益集团可能造成的负面影响控制在可接受的水平（汉密尔顿、麦迪逊、杰伊，1980）。为达到此目的，美国直到1946 年才制订了联邦管制院外游说活动法。但就是这惟一的一部相关法律，也只是对利益集团的活动予以规范，而并非要限制。比如该法律要求游说公司到国会秘书处登记，定期呈报活动记录报告和收支情况等。这部法律的最大弱点或漏洞，在于未责成任何机构负责该法的实施，以及对游说活动与议员关系的规定含混不清。这一切使得该法对利益集团活动的约束力大打折扣（李道揆，2004[1999]，第310-312 页）。

利益集团影响公共政策以求最大限度地谋求自身特殊利益、甚至不惜牺牲社会整体利益
的途径，主要有六个功能有些重叠的渠道。

其一是劝说，即利用媒体、信件与宣传材料以及当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期9面对面交谈等，在选举期间影响选民、在其它时间促使选民与他们的代表保持联系。企业在这方面享有特殊的有利条件，因为其所有者和经营者拥有利用宣传机器的金钱。

其二是诉讼。当利益集团发现正常的政治渠道走不通时，它们便会借助法庭或法官判决来影响公共政策。

其三是积极介入政府管制形成过程。美国联邦独立机构和各个内阁部门必须在《联邦文档》
公布拟议中的各项规章条例，并在它们正式出台之前欢迎所有回应。而利益集团具有迅速接
近规章制订过程并做出反应的能力。

其四是选举。尽管几乎所有大型组织都宣称自己是非政治的，但几乎所有利益集团都党同伐异，力求通过政治捐款来推出能够照顾自身利益的政治家。

其五是游说，即利益集团直接向国会议员或政府官员陈述其立场和观点以影响决策（伯恩斯等，1996［1990］，第300-311 页）。

其六是最为重要、也是最具典型意义的“旋转门”。被称作“旋转门”（Revolving Door）的机制，是我们了解美国腐败的最便捷的切入点。

所谓“旋转门”，指的是个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制。大体而言，“旋转门”机制可以被归为两类。第一类是由产业或民间部门进入政府的“旋转门”，这主要是指公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入联邦政府并担任要职。由于其特殊背景，在政策制订和实施政策与管制过程中，他们不可避免地会偏袒特定的商业利益集团。第二类是由政府进入私人部门的“旋转门”。其中又有两种情况，

一为公职人员跳入薪俸丰厚的私人部门，并在新职位上利用以前的行政工作经验或政治影响为私人雇主在联邦政府采购和管制中求得收益，从而使受雇公司在市场竞争中占据有利位置；

二为政府与说客之间的“旋转门”，即离任的国会议员或行政部门高官效力于游说公司，他们运用在公共部门任职期间搭建的关系网和影响力为游说公司客户争取利益。概言之，商业利益集团重金收买公职人员、公职人员贩卖其政治影响，构成了作为官商勾结权钱交易之渊薮的“旋转门”的基本特征。在当今的美国，“旋转门”司空见惯，而且运转良好，并且已经成为当代美国腐败的加速器。（Revolving Door Working Group, 2005）这种深深植根于美国政治文化传统的、以游说来达到一己之私的现象或存在，便是被称作除行政、立法和司法之外的美国“第四权力中心”。它不仅开创了一种腐败文化，而且为官商勾结权钱交易的腐败行径披上了合法外衣。

影响巨大的游说公司主要是设在华盛顿和纽约的二三十家“超级”律师事务所。随着现代社会的复杂性日益提高，社会对规章制度的需求也急剧增长，通晓相应规章制度及其形成过程者愈发显得作用重要。这些扮演游说公司角色的律师事务所不仅在法庭上，而且更重要的是在国会和联邦机构中，无一例外地都是巨型公司（如通用汽车公司、美国电报电话公司、杜邦公司、哥伦比亚广播公司等）委托人的代言者。此外，成为超级律师事务所的合伙人是当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期10

美国律师界的最高追求。这些高级合伙人普遍认为，担任公职是他们的义务。美国前国务卿杜勒斯、艾奇逊、万斯乃至前总统尼克松均来自这些超级事务所。与此同时，许多超级事务所的创办人或合伙人就曾是政府高官或国会议员。担任过杜鲁门总统顾问的克拉克•克利福德在白宫任职5 年后，在华盛顿建立了自己的律师事务所。他的第一批大委托人包括菲利普石油公司、加利福尼亚石油公司和宾夕法尼亚铁路公司等。甚至在杜鲁门离任后，他的生意仍然十分红火，原因之一在于他的密友斯图尔特•塞明顿还在担任参议院军事委员会主席。

自然地，生产军用飞机的大厂家麦道公司也成了他的委托人（戴伊，1985[1983]，第179-188页）。由公职人员摇身一变成为利益集团的代言人或说客，业已成为美国众多的政府官员、议员和政府与国会助理离任后的生财之路。在20 世纪90 年代，公职人员贩卖政治资本就已成为美国“最兴旺的一门行业”（沃尔，1992[1990],第117 页）。近些年来，他们穿梭“旋转门”的频率急剧加快。从国会通往游说公司云集的华盛顿哥伦比亚特区K 街的道路上人头攒动，这些具有政治影响力的前公职人员掀起了前所未有的“淘金热”（Birnbaum,2005）。到了小布什政府期间，这种态势已接近失控。就人数而言，超过三分之一的前国会议员和近半数的行政部门高官进入为特殊利益集团服务的游说公司。这些说客频频出入于国会两院，从事疏通、收买或胁迫活动，以影响国会立法和政府决策，并且是“合法地”为其委托人牟取利益。[6]在实际的官僚政治中，美国腐败主要出现在利益集团代言人或游说者、政府官员和国会议员及其助手组成的“铁三角”关系之中。美国的一位前内阁成员在国会委员会上作证时曾对政策的形成过程做过一番描述：名义上交给部长的公共政策问题，往往是由远在部长所及范围之外的“三位一体”来决定的。后者由以下三种人组成：

1.院外游说活动集团的代表；
2.中高层官僚；3.经过挑选的国会议员，特别是与拨款有关的议员。
这些人也许已在特定的领域里合作多年，可能建立起了深厚的个人和家庭友谊，或许早已交换过无数的好处，并且目睹了部长们的更迭交替……他们有一个持久的联盟，来为他们的特殊利益弄到立法和拨款。其中，行政部门的司局长们尤其成为有关利益集团努力争取的目标。与此同时，司局长们往往能够认识到利益集团的力量，也常常招收他们作为同盟者，以实现共同目标。国会议员对司局长们也是又压又拉（伯恩斯等，1996[1990]，第741-743 页）。
利益集团对政策的渗透甚至支配，公职人员以权谋私，其中还包括科技腐败，这可以从前总统德怀特•艾森豪威尔1959 年所做的告别演说中得到说明。他讲道：“一支庞大的军队和一个大规模军事工业相结合，在美国是史无前例的。……它涉及我们的人力、资源、生活，乃至我们的社会结构。在政府各部门，我们必须警惕军事―工业联合体取得无法证明是正当当代美国的腐败 国际经济评论2006 年第11-12 期11的影响力，不论它这样追求与否。极不适当的权力恶性增长的可能性目前已经存在并将继续存在。我们决不能让这一联合体的势力危害我们的自由或民主进程。……由联邦政府雇佣而形成支配全国学者的局面，以及统一分配项目，统一控制财力，这种前景一直存在，而且应当引起严重关注。我们应该尊重科学研究和探索，但与此同时我们必须对这一同样严重的负面危险保持警惕，即政府政策本身可能沦为一个科学—技术精英阶层的俘虏。”（拉维奇编，1995，第718-719 页）此言出自一位戎马半生的总统之口，实在是意味深长。