美国对外干预政策调整面临的国内政策环境

美国对外干预政策调整面临的国内政策环境

    

    [提要]奥巴马政府对利比亚采取的干预行动，引起国内较大争议。支持者们对这种“新干预模式”给予很高的评价，认为它在争取合作、控制成本方面做出的努力，在相当程度上可成为今后美国海外干预行动的“范本”。而批评者们则认为，新政策过度倚重多边合作，“从背后领导”，给人的印象是美国干预国际事务意愿减弱，不利于维护美国的领导地位和影响力。要认识新干预政策是否、或将在多大程度上能代表美国外交政策的走向，需要对它所面临的国内政策环境有较全面的了解，包括：它引发的争议；争议背后的基本认识分歧；受到的竞选政治影响；有关的民意变化趋势。

    在美国近期的外交政策讨论中，奥巴马政府对利比亚采取的干预政策，被认为代表一种新的干预模式。这种模式是否能代表美国干预政策今后的基本走向，在很大程度上取决于美国外交政策调整面临的国内政策环境。本文力图对有关政策辩论及国内环境因素做一剖析。
    一、利比亚干预模式引发的争议
    在外交理论界和政策评论家中，对奥巴马政府的利比亚干预政策，看法存在很大差异。
    （一）对新干预模式的肯定
    肯定的评论多来自自由国际主义理论学者和一些新现实主义派理论家。他们指出，新干预政策显示美国正确地汲取了伊拉克战争的教训，有值得肯定的重要特点：
    1．重视为干预行动争取“合法性”确认。在地区层面，奥巴马政府做出努力，争取到阿拉伯联盟对干预利比亚局势的支持。这不仅增加了行动的合法性，还有助于防止北约的干预行动被视为“西方帝国主义对伊斯兰土地的入侵”，恶化西方国家与穆斯林世界本已相当敏感的关系。在国际层面，奥巴马政府投入相当多的外交资源，促成通过联合国安理会1973号决议，使干预行动得到更广泛、更重要的国际认可。
    2．发挥盟国作用，与伙伴分担责任和成本。奥巴马政府从一开始就把军事行动的指挥权交给欧洲盟国，并明确了美国的介入程度，从而使欧洲伙伴承担了军事行动的主要责任，分摊了大部分费用。这种新的合作方式有助于调动合作者的积极性、减少美国承担的干预成本。
    3．明确限定干预行动的范围。奥巴马政府从一开始就对美国的介入程度做了较明确的限定：不参与地面作战；“空中援助”目标达成后，将撤走美国的飞行员和作战飞机。这种谨慎限定干预范围的做法有助于减少美国陷入一场目标开放的战争，特别是大型地面战争的风险。
    4．不承诺包揽国家重建。美国明确表示，应让取得政权的利比亚反对派承担重建自己国家的主要责任。这反映一种对重建困难和美国能力限度更客观的认识：由于存在文化、历史、宗教、种族关系等方面的巨大差别，由外部力量主导的国家体制和经济重建，难以取得预期效果，甚至可能使情况更为复杂。
    （二）对新干预模式的激烈批评
    对新干预政策的批评，其实来自不同的方向。一些有保守自由主义背景的评论家和反对美国过度扩张的现实主义派学者，置疑美国是否应当干预利比亚局势。
    但是，影响相对更大的是另一种批评：奥巴马政府对利比亚局势的干预不够坚决、主动，显示犹豫不决和过度谨慎。持这种看法的主要是新保守派和共和党内支持布什主义外交政策的其他保守势力，他们认为新干预方式存在以下重要缺陷：
    1.在保持美国干预行动自由问题上做出妥协。在阿拉伯联盟和安理会表示支持之前，奥巴马政府没有实施干预，而是将主要精力放在争取多边合作和国际认同方面，以“确保”安理会通过决议，“授权”对利比亚进行军事干预。这种做法等于将美国的选择权交给联合国，让美国的决策独立和行动自由接受多边制约，服从多边合作的需要。它违背一项基本原则：美国外交政策应将美国的国家利益及为维护国家利益采取行动，包括使用武力的自由，置于首位。
    2．放弃美国在干预行动中的领导权。在利比亚干预行动中，美国让其他北约国家策划和领导军事行动，使有关行动决策方面的争议得不到有效解决，影响了西方联盟实现作战目标的进度。从长远看，这种前所未有的做法传递出一个有损美国威信和主导地位的信息：美国不愿积极参与国际事务。
    3．未能更直接、大胆地推动中东民主进程。奥巴马政府在推动安理会通过1973号决议时，只强调干预是为了建立禁飞区，以保护利比亚人民免受人道主义灾难。此外，奥巴马政府在使用武力进行干预问题上表现出犹豫和过度谨慎。这些反映奥巴马政府对实现民主化目标的承诺不够坚决，不能主动利用机会，通过推动政权更换，加快中东地区的民主化进程。
    4．回避参与国家重建是个错误。不参与国家重建，就意味美国不能占据有利地位，在更大程度上影响和主导后卡扎菲时代的利比亚政局走向。而只有参与国家重建，才能确保干预行动的基本目标能够得以实现。例如在阿富汗，美国如不参与重建进程，就无法控制恐怖主义势力卷土重来的风险和可能。美国在阿富汗的重建努力陷入困境，主要因为初期对困难认识不足，投入不够，后续增加投入取得一定效果，也难以完全抵消早期错误的影响。总之，介入力度是影响成败的关键因素。
    二、超越利比亚干预问题的认识分歧
    虽然对利比亚干预政策的看法不同，但争议双方的核心关注是同一个问题：如何更有效地维护美国的国际领导地位。双方在这个问题上的分歧反映一些基本认识方面的差异。
    （一）支持者：多边合作与成本控制是维持领导地位的长久之道
    利比亚干预模式的支持者们认为，布什政府的反恐战略，特别是以伊拉克战争为代表的干预方针，是导致美国在全球影响力下降的重要因素。傲慢、单边主义和过度倚重军事手段的政策倾向，不仅损害美国的形象，也让美国在干预成本和效果方面付出沉重的代价。
    为了恢复美国在世界上的威望和领导地位，必须有针对性地进行政策调整。奥巴马政府处理利比亚问题的方式体现了新的领导方式：平等、合作、重视发挥软实力的作用。事实证明，这种方式行之有效。美国国务卿希拉里•克林顿在2011年3月底接受ABC新闻的一次访谈中指出，美国推动联合国安理会通过1973号决议，是利比亚干预行动得以迅速组织起来的重要原因。从3月初利比亚形势突变，到北约发动对利比亚的空中行动，“连一个月的时间都不到”，比起当年北约对波斯尼亚和科索沃局势做出反应速度要快得多。这是“真正高明的领导”。
    此外，为了长久维持美国的领导地位，除了需要争取多边合作，与合作者分担责任，还需要更严格地界定和控制干预目标和范围。奥巴马政府限制对利比亚的干预，理由从一开始就由国防部长盖茨讲得很清楚：“利比亚局势不涉及美国的重大战略利益。”
    对控制干预成本的重视反映一种更基本的战略思想：经济复兴和经济力量的强大，是任何长远对外战略最重要的基础。在目前的情况下，美国应将重振国内经济置于首位，集中力量先把国内的事情办好。
    （二）批评者：维持领导地位需要保持积极的干预态势
    批评者们提出，为了维持美国的世界领导地位，美国要保持一种积极、自信的干预态势，包括继续推进自由议程，进行针对专制政权的“人道主义”干预；不“主观”限定干预范围；不对在海外参与国家重建持消极态度。只有这样，美国才能始终处于国际政治的中心，保持对国际事务的影响力。此外，维持强有力的领导地位还需有强大军事实力的支持，有准备为干预目标使用军事手段的意愿和勇气。
    而在发挥领导作用方面进行“自我克制”，为争取多边合作在领导者的选择权和行动自由问题上做出妥协，或“从背后领导”，会发出危险的信息，让人们觉得美国失去自信，在采取一种退缩战略，这与维护美国领导地位的目标相悖。有些批评者甚至提出，新干预政策显示孤立主义思潮对美国外交政策的影响。他们十分不满奥巴马总统2011年6月22日谈到减少驻阿富汗美军计划时说的一句话，“现在是美国要专注国内问题的时候了”。
    批评者们还提出，奥巴马政府的外交政策主张反映自由国际主义理论的影响。在奥巴马的外交政策班子中，有这派学者担任要职，如总统外交政策副顾问的萨曼莎•鲍尔及曾任国务院政策规划司司长的安妮．玛丽•斯劳特。她们一贯严厉批评“9•11”之后的美国外交政策，并主张美国的对外干预行动接受国际多边机制和国际法的制约。此外，奥巴马总统在他“最重要的外交政策宣言”，2009年6月访问开罗时的讲话中，也对“9•11”后的美国外交政策提出严厉批评：傲慢、不尊重其他国家的意见和感受；过度强调美国的主权、独立和行动自由，不接受多边组织对美国权力和决策的约束。他承诺要朝平等合作的方向调整美国的政策，“任何让一个国家或国家集团凌驾于其他国家之上的世界秩序都必将失败”。
    批评者们提出，以上看法存在的问题是“对美国缺乏信心”，不相信美国外交政策的“道德高度”、美国对国际秩序的特殊贡献及美国领导国际事务的资格和能力。自由派主张低调、“自我克制”的领导方式，将多边合作，而不是美国按照自己利益行事的自由和权力，置于首位，反映这种基本认识方面的问题。
    这种评论带有一定的意识形态色彩。使用这种批评框架，除其他问题外，显示批评者们对奥巴马政府政策调整思路的激烈反对。
    三、竞选政治的影响
    目前的政策辩论有明显的党派背景，随着2012年总统大选将近，党派政治和竞选政治对辩论的影响将愈发明显。
    共和党人反对奥巴马外交政策的理由并不相同。2011年7月初，包括87名共和党人在内的168名众议员投票支持库西尼奇修正案，要求美军结束对北约在利比亚军事行动的支持。不少共和党议员推动国会质疑奥巴马政府在未经国会正式批准情况下对利比亚进行军事干预的合法性。共和党总统候选人之一，众议员罗恩•保罗公开呼吁美国政府将注意力转向国内。他在201 1年8月于依阿华州举行的共和党总统候选人辩论会上提出“让我们的军队回国”，赢得党内听众的长时间鼓掌。
    但是，更主流的共和党政治家选择以强硬的政策立场同奥巴马政府拉开距离。他们从一开始就批评奥巴马政府在利比亚干预问题上“犹豫不决”。共和党参议员麦凯恩4月底直接去利比亚的班加西表达他对利比亚反对派的坚决支持，同时激烈批评民主党政府在干预问题上的“迟疑”。7月上旬，以他为首的一批共和党参议员发表致国务卿克林顿的公开信，批评奥巴马政府的利比亚政策“过于胆怯”，敦促政府在军事僵局结束之前，承认反对派建立的临时政府。
    到目前为止，多数共和党总统候选人表示支持更自信、更强硬的外交政策。
    米特•罗姆尼是其中之一。他在共和党候选人中有较高的知名度和支持率，并被认为比其他候选人更了解国际事务。他的竞选专著于2011年出版，书名为《不抱歉：相信美国》，明显针对奥巴马在开罗讲话中对美国外交政策的检讨。他批评奥巴马政府的外交政策缺乏自信，未积极发挥美国应有的领导作用，未通过主动推广美国价值观来主导国际事务，仅满足于充当“争端仲裁者”。他还认为现政府的政策过度相信国际合作，忽视国际关系的竞争性。他提出，为了在国际竞争中取得优势，美国首先要自信，要重新发现“美国的高尚和伟大”，为推进民主和人权积极干预国际事务。
    右翼倾向更明显的候选人蒂姆•波伦蒂的竞选专著名为《勇于站立：一个美国故事》。他提出，美国总统最需要的素质是坚强、有决断力。现政府的外交政策“软弱”，表现为：给美国从阿富汗撤军定下“主观的最后期限”；在谈论反恐时回避使用“激进伊斯兰恐怖主义”概念，显示缺乏打击恐怖主义势力的坚决态度。
    极右保守派纽特•金里奇的新书名为《拯救美国》。他提出，美国目前面临多种威胁，严重程度均不亚于冷战高峰时来自苏联的威胁。美国应主要靠军事能力和手段应对威胁，不能让武力使用受到外部制约。美国应继续增加军费，“为建立更强大的国家安全体系提供更多的国家预算支持”。
    前共和党副总统候选人萨拉•佩林出版新书《真心美国：家庭、信仰和国旗》，呼吁为美国和美国传统价值观自豪：“正是因为里根总统对我们国家有着无限的信心”，美国经济才能重新走上繁荣之路，而国力重新强大，保障了美国的国际领导作用。她批评奥巴马为美国“道歉”，在罗马等地的演讲犯有严重错误：在外国听众面前不言美国的伟大，为美国自豪，而是为美国感到“羞愧”。
    从这些候选人的立场表述可以看到前共和党总统罗纳德•里根的竞选策略在共和党内的影响。里根在1980年的大选中出人意料地击败了在任总统吉米•卡特，4年后又高票赢得竞选连任。在共和党内，他的成功经验被普遍诠释为：重视使用民族主义和爱国主义语言，显示对美国领导地位和道德优越的自豪感；对敌人和挑战显示强硬和绝不妥协的态度；以高度自信、乐观的语言谈论美国面临的问题和解决问题的能力，传播美国必胜的信念。此外，关于卡特为何败给里根，共和党内还有一种较流行的看法：选民在困难较多或形势不太明朗的情况下，更愿意听到有人用乐观的语言谈论问题。在1980年大选时，美国经济仍未摆脱1978 － 1979年期间严重滞涨的困扰。越战虽已结束，但失败带来的悲观情绪依然存在，对外政策仍受到强烈质疑。在此背景下，在任总统卡特选择了较严肃的议题，包括劝说选民支持一项有争议的振兴经济计划和进一步检讨越战的教训。这是他竞选失败的一个原因。
    这些看法影响共和党人的竞选策略，也增加了竞选政治激化政策辩论、拉大政策距离的可能性。
    四、民意走向及其政策影响
    有一种较普遍的看法认为，利比亚干预模式所代表的政策调整在很大程度上反映美国目前的民意走向。
    从近年来的民意测验结果看，这种看法有一定根据。从2009年开始，皮尤研究中心和外交关系委员会等进行的民意调查就显示，越来越多的美国人认为美国应“首先管好自己的事情”。2011年皮尤中心的一项调查显示，有四分之三的美国人认为，经济疲软对美国的威胁超过安全问题。另一项调查显示，在民主党和共和党内，认为美国应当降低对海外问题的关注，更集中关注国内问题，特别是国内经济问题的人，目前都占据多数。对共和党来说，这是“9•11”之后首次出现的情况。国内民意的这种变化，被认为是政策调整的重要形势背景。
    然而，由于存在以下一些情况和因素，民意对政策的实际影响比民意测验结果所显示的，可能要复杂得多。
    1．国内议程同外交政策的密切关系
    民众对国内议程的关注，很大一部分集中于政府的债务问题，包括如何设定债务上限，主要削减哪部分政府开支，是福利开支还是军费开支。围绕后一个问题的政策辩论不可避免地涉及对美国外交政策的看法。正如哈佛大学的约瑟夫•奈教授在一篇谈及军费削减问题的文章中指出的，要真正解决军费问题，需要“重新考虑”一些重要的外交政策问题，包括美国是否需要“巡视所有的边界”，和是否可能主要通过榜样的作用，而不是军事干预，推动美国价值观的传播。
    有关讨论的展开和争议的存在，意味外交政策不会因民意关注转向国内而被排除在政策之外。
    2．民意的复杂性
    民众普遍支持优先关注国内问题，但对与此有关的一些外交政策问题看法并不统一，或存在矛盾。
    例如，越来越多的民众认为，在未结束伊拉克和阿富汗两场战争之前，美国应避免开展新的干预行动，特别不应再参与其他国家的“国家重建”。但是，对奥巴马政府在“人道主义”旗帜下对利比亚进行军事干预，从而使美国不可能完全避免参与利比亚的国家重建，持反对态度的是少数。
    人们在原则上支持美国尽快结束在阿富汗和伊拉克的两场战争，将更多精力投入解决国内经济问题。但是，对于美国应在什么条件下撤军，看法并不一致。奥巴马总统上台之初，曾明确表示要尽快结束这两场战争，但之后在撤军部署上表现相当谨慎。这背后有国内政策环境因素：人们普遍对快速撤军的后果感到担忧。
    对于如何评价美国的反恐战略，特别是前布什政府的对外干预政策，民众的看法也有两面性。一方面，人们不愿看到美国在海外陷入旷日持久的大规模战争和耗资巨大的国家重建；另一方面，出于对恐怖主义袭击的担心，不少人仍支持美国采取主动、强硬的对应战略。
    更重要的是，尽管越来越多的美国民众希望自己的国家减少海外干预活动，但他们同时也希望美国能继续发挥国际事务领导者的作用，保持对国际事务的影响力。根据芝加哥全球事务学会2010年的一项民调，“非常希望”或“在一定程度上”希望美国“在世界事务中占据重要领导地位”的人，占总数的80％。
    3．选民的保守化趋势
    近两年来，自称保守派的选民人数明显增长。虽然自20世纪80年代开始，保守派选民的数量总体呈涨势，但增长速度从未有现在这么明显。
    过去，认为自己既非保守派也非自由派的中间派选民，一直在选民中占明显的多数。而根据盖洛普公司2010年做的一项调查，自我鉴定为保守派的选民所占比率（40％）首次超过了中间派（35％），明显多于自由派（22％）。其后该机构的又一项调查（2011年2月）显示，在美国所有的州，包括纽约这样历来被视为自由派大本营的州，自称保守派的选民在数量上均超过自由派。皮尤研究中心的有关调查也显示，无党派选民总体在向右倾斜。
    选民的这种保守化趋势反映出，由于经济形势一直未得到明显好转，民众对政府的信任度降低，不愿支持进一步扩大政府的作用和权限。
    在外交政策取向方面，与自由派和中间派选民相比，保守派选民与奥巴马政府的距离更大。他们普遍质疑自由派对多边机制与国际合作的重视，不赞成为了多边合作的目的，放弃或妥协美国的利益和行动自由。
    4．民粹主义运动的崛起及其外交政策倾向
    2008年2月开始出现的茶党，目前是保守派选民中最活跃、政治影响力最显著的一支力量。茶党有明显的民粹主义背景。民粹主义运动在美国有很长的历史，对美国政治文化的形成有重要影响。民粹主义思想的核心内容之一是质疑政府的政策动机，视政府同大企业的关系为一种相互勾结、共同谋求金钱和权力的关系。茶党抗议运动从一开始就将矛头指向奥巴马政府的金融危机应对方案，将其描述为政府“用普遍纳税人的钱”去救助华尔街的大金融机构。其后，茶党又批评政府以刺激经济为名，动用公共财政帮助大银行、大保险公司、大企业和强大的工会组织，牺牲普遍民众的利益。在目前的经济情况下，这种观点在民众中颇有影响，是茶党影响力迅速增长的重要原因之一。
    同其他右翼保守派相比，民粹主义者的外交政策主张具有更强的本土民族主义色彩，更明确地主张美国应将本国利益，特别是安全利益置于首位，对安全威胁保持高度警惕，对攻击者给予坚决反击。他们质疑自由派的国际秩序目标，不相信靠多边机构和协议能建立符合美国利益的自由世界秩序。此外，他们还在相当程度上认为，自由贸易和全球化损害美国的长远利益。
    在历史上，民粹主义运动受到过孤立主义思想的影响，曾主张美国在本土安全未受威胁的情况下，少参与国际事务。目前，也有一些茶党成员公开主张美国将关注力转向国内。
    但从总的发展趋势看，孤立主义对当代民粹主义运动的影响呈明显减弱趋势。多数民粹主义运动的参与者承认，美国的利益超越自身安全利益；维护美国的国家安全，离不开美国对国际事务的参与。目前，茶党主要关注政府债务问题。同其他右翼保守派一样，茶党要求削减的矛头主要指向国内的权益福利项目，对军费削减的态度则比较谨慎。
    以上情况的存在意味着：不能将民意变化简单描述为民众失去对国际事务的兴趣，转向认同孤立主义。民意向内看的趋势，也未必将直接或全部转化为对奥巴马政府外交政策的支持。
    五、结语
    美国国内的一些评论指出，目前的外交政策辩论存在以下问题：对奥巴马政府的批评，多集中于政策实施的方式，而非实际的政策选择；除了明确表示反对削减军费，批评者们未能提出更多具体可行的替代政策；不少批评过度做“态势（posture）”文章，好像表现出更强的自信，更不妥协的立场，就能提高美国对国际事务的影响力。这种评论有一定深度，提醒辩论参与者注意，要解决新现实带来的复杂问题，需要展开更深刻、更有思想的政策讨论。
    但我们也应看到，目前的辩论确实涉及一些十分重要的问题，并反映在这些问题上存在相当尖锐的意见分歧。争议各方即使能更集中关注实质性的政策选择，要达成重要的共识，也有相当难度，或需要一个较长的过程。认识分歧和其他复杂政策环境因素的存在，可能影响新政策的稳定性，或给其演化进程带来一些不确定因素。
    （《环球视野globalview.cn》第419期，摘自2011年第6期《国际问题研究》）