从贸易到金融：美国对华经济战略的调整

从贸易到金融：美国对华经济战略的调整

    

    小布什上台后，美国对华经济战略出现了较大幅度调整，其突出特点是：在继续看重传统贸易议题的同时，越来越突出金融议题。这种调整一方面影响到中美经贸关系的顺利开展及未来双边互动模式，另一方面也要求中国必须尽快适应以争取相对主动地位。
    一、美国对华经济战略调整的表现
    从两国建交到小布什上台前，中美经贸争端主要集中在贸易领域。从20世纪80年代初的纺织品配额问题，到90年代初开始凸显并延续整个90年代的最惠国待遇问题，再到90年代中期出现的知识产权问题以及市场准入问题，最后到美国对华贸易逆差的前期争论，所有这些摩擦和争端都是在贸易领域展开的，较少涉及金融领域。布什上台后，情况发生了显著变化，美国对华经济政策中的金融议题开始明显增多，主要表现在以下几方面。
    第一，压人民币汇率升值。美方不少人士认为，美国对华巨额贸易逆差源于中国政府人为压低人民币汇率，因此要求人民币汇率迅速大幅升值。美国第110届国会虽然成立不久，但已有不少议员提出了针对人民币汇率的提案。比如，2007年3月，民主党众议员蒂姆•瑞安和共和党众议员邓肯•亨特发起了针对中国的“公平货币法案”，获得数十位众议员的联署。作为主管国际金融事务的美国财政部，对人民币升值的态度也从早先的不支持转向积极推动。从其最近向国会递交的几份《国际经济和汇率政策报告》中有关中国部分的措辞变化，便可以清晰地看到这一点。美财政部在2005年5月的报告中仅泛泛提出要“同包括中国在内的东亚国家继续接触”、以促进这些国家“采取基于市场的汇率体系和制度”；而在2006年5月的报告中则直接对人民币汇率表达了“特别的关切”，并认为中国“在引入人民币汇率的弹性浮动方面，儿乎没有取得进展”。
    第二，指责中国购买大量美国国债威胁美国金融市场。中国使用巨额外汇储备的一个重要途径是购买美国国债。到2006年底，中国所持有的美国国债达到3496亿美元。美国有人对此颇有指责，认为中国购买美国国债不仅仅是基于商业利益考虑，还有政治动机在内，并认为一旦中美之间发生冲突，中国持有的美国国债会成为其攻击美国、损害美国经济的有力武器。他们的论据有二：一是中国购买的美国国债数量已经足以对美国经济构成威胁；二是中国频繁在市场上抛售美国短期国债，导致美国金融市场剧烈波动。美中经济和安全审议委员会委员特里克•马洛伊声称，中国购买美国国债可令美国经济“出现反常，促使房地产投资过热”。希拉里•克林顿也曾致信美联储主席伯南克和美财长保尔森，称中国持有的美国国债数量堪虑，可能危及美国经济。
    第三，要求中国金融业加快改革，全面对外开放。美国贸易代表办公室在2005年2月公布的《美中贸易关系》报告中指出，要关注“金融的市场准入和标准问题”。新任美国贸易代表（USTR）施瓦布上任后不久也宣布，中国加速金融开放是美国政府“无比关注”的一个问题。美财长保尔森2007年3月在上海期交所的演讲中着重强调中国要加快金融业改革。他指出，中国的银行业、证券业以及保险业都要继续改革，如果“允许外资参与中国的金融市场活动将会加快改革的进程”，“稳定和繁荣将得以早日完成”。他呼吁中国应该“开放资本市场”，“允许外资控股中国的银行”。
    第四，认定中国的高储蓄率导致全球经济失衡。美国不少学者宣称世界经济处于失衡状态，这种失衡状态的继续不仅会损害美国经济的健康发展，而且还会引发国际金融体系的动荡。但美国政府不正视其自身的极低储蓄率是造成此种情况的关键原因，而把中国过高的储蓄率当成罪魁祸首。美总统经济顾问委员会在2006年的《总统经济报告》中尽管承认了美国“占GDP13%的国内储蓄率是全部发达国家中最低的”、“个人储蓄率和政府储蓄率都在下降”等问题，但认为“中国应该通过提升国内需求以降低过度的储蓄，通过改革金融体系来扩大消费信贷”。美国前任财长斯诺曾多次表达了美方的关切，主张“美国要敦促中国政府采取措施鼓励减少储蓄，扩大消费，在经济上减轻对出口的依赖”。现任财长保尔森利用中美战略经济对话的时机，也提出了同样的希望。
    二、政策调整的战略动因
    从上述分析可知，美国对华经济政策的重点开始从贸易领域转向金融领域。美国宣称，对华侧重金融议题的原因是为了减少巨额对华贸易逆差。据美方统计，从200年到2006年，美国对华贸易逆差分别为831亿美元、1030亿美元、1240亿美元。1619亿美元、2015亿美元和2325亿美元。美方认为，对华经常项目的巨额赤字给美国经济带来了一系列不良影响，要解决这一问题，人民币必须尽快大幅升值。然而，对于美国巨额外贸逆差是否由人民币汇率过低引起，学者之间仍存在较大分歧。更何况美国对华金融议题不仅仅限定在人民币汇率上，还涉及国债、金融业开放以及中国国内储蓄率等一系列其他问题。这表明美国对华经济政策的调整有着更为深层的战略思考，突出金融既是一种手段，更是一个目标。
    冷战结束后，经过长时间的国内辩论，克林顿政府没有选择对华遏制政策，而是务实性地采取了接触战略。接触政策包含多个方面，但扩大双边贸易联系是其中最为重要的组成部分。无论是美国政府支持给予中国最惠国待遇，还是和中国建立永久性止常贸易关系，以及同意中国加入世界贸易组织，贸易都构成美国对华接触战略的核心。布什政府入主白宫后延续了克林顿的对华政策，继续扩大同中国的贸易往来，对华贸易政策总体上以自由贸易为主。有学者认为，为了促进中美贸易联系，美国甚至处于一种“不平等”的地位。
    美国对华实行以贸易为主的接触战略，主要基于两大预期：一是中国将融入相关国际体系，成为“维持现状国”；二是接触政策将导致中国对美国及世界经济的高度依赖。后者对美国尤具实际意义。美国认为，随着中美贸易的开展，中国会越来越依赖美国市场。在其他条件不变的情况下，这种依赖上的不对称性会使美国对中国有更多的影响。由于中国对美国市场的倚重，中国“必须发展谨慎的对美关系”，这一过程对美国而言是“没有争议的。相对不昂贵的途径，有助于长期套住中国的力量”。在特定时候，美国还可以通过中断或威胁中断与中国的贸易往来，迫使中国对外政策发生有利于美国的转变。对于在贸易相互依赖中居于劣势的中国而言，由于退出中美贸易的成本太大，只能受制于美国。
    从现在的情况看，美国对华接触政策的第一个预期基本实现，中国已经成为国际贸易体系的参与者、合作者和建设性的共享者。但美国最为在意的第二点却并未发生。对华实行接触政策没有导致中国依赖美国更多，而是客观上造成了一种贸易相互依赖的状况。在这种相互依赖中，中国和美国都通过贸易改善和提高了经济福利。
    不仅如此，随着中美贸易关系的深化，中国对美国的贸易依赖程度保持相对稳定，并未出现较大幅度加深，但美国对中国的贸易依赖却逐年快速增加。这意味着相较于美国，中国从中获得的相对收益更多，国家能力提升也更为迅速。换言之，美国对华贸易接触政策促成了与其预期相反的结果。美国不仅不能通过扩大中美贸易往来获得相互依赖的不对称战略优势，而且长此以往会导致美国在贸易上依赖中国的局面。表1更清晰地说明了这一点。
    面对这种情况，美国开始改变对华经济战略，把政策重点从贸易领域转向金融领域。美国试图利用本国在国际金融领域的绝对霸权地位，在金融层面重新建立对中国的相互依赖不对称性优势。美国认为，如果造成中国对美的金融依赖，其战略效果比中国对美的贸易依赖好得多。首先，贸易本质上是一种国家间的互惠行为，美国限制与中国贸易的行为同时也会对美国经济造成严重损害；其次，贸易的主体是私人行为者或公司，美国政府对其控制力比较有限。而在金融领域则不同，货币的发行、国债规模以及国际金融政策的制定基本上由政府控制，不易受到外界掣肘；最后，与贸易手段相比，美国使用金融手段会更具隐蔽性，不容易被中国发觉。
    从中美在国际金融体系中的实际情况来看，美国也具有很大优势。第一，中国对国际金融体系的参与程度，无论在广度上还是深度上，都远远低于对国际贸易体制的参与程度。这意味着中国还不完全熟悉国际金融领域的游戏规则；第二，与贸易领域权力来源的相对分散相比，美国在国际金融体系中拥有绝对控制地位。比如，美元是世界最主要的储备货币，美国对以国际货币基金组织为代表的国际金融组织有着决定性的影响；第三，美国对于如何通过金融力量逼迫其他国家接受美国的条件驾轻就熟。德国马克以及日元的升值就是最好的说明。因此，美国并不担心在贸易领域发生的中美相互依赖关系变化会在金融领域发生。此外，即使最终没有实现中国对美金融依赖，美国在推动这一目标的过程中也会获得其他方面的重要收益，比如，让中国承担美国内外经济双重失衡的代价等。
    美国政府目前对华各种金融诉求归根到底都是为了实现上述战略目标。值得注意的是在这一过程中，美国除了对华使用“大棒”之外，也使用“胡萝卜”政策。这主要表现为2005年美国首次邀请中国财政部长和人民银行行长参加G－7对话、2006年扩大中国在国际货币基金组织中的投票权份额以及2007年支持中国加入美洲开发银行（IDB）等。
表1  中美贸易相互信赖性分析（1996—2006年数据，单位：%）
年份  对美出口占中    对华出口占美   中美贸易占中   美中贸易占美
      出口总额比重    出口总额比重   贸易总额比重   贸易总额比重
      中方   美方     中方   美方    中方   美方    中方   美方
      数据   数据     数据   数据    数据   数据    数据   数据
1996  17.7   34.1      2.58   2.07 1    4.7    21.9     3.02   4.47
1997  17.9   34.2      2.37   1.86     15.1    23.2     3.14   4.83
1998  20.7   38.7      2.47   2.09     17.0    26.4     3.45   5.36
1999  21.5   41.9      2.78   1.89     17.1    26.3     3.57   5.52
2000  20.9   40.2      2.86   2.07     15.7    24.5     3.72   5.82 
2001  20.4   38.4      3.60   2.63     15.8    23.8     4.30   6.49
2002  21.5   47.0      3.93   2.88     15.7    23.7     5.24   7.94 
2003  23.7   34.8      4.68   3.93     14.8    21.2     6.36   9.10  
2004  21.1   33.1      5.53   4.30     14.7    20.0     7.41   10.1
2005  21.3   31.9      5.46   4.69     14.9    20.1     8.21   11.1 
2006  20.9   29.7      7.48   5.32     14.9    19.4     9.07   11.9

年份  中美贸易额占中GDP比重   美中贸易额占美GDP比重
       中方数据  美方数据         中方数据   美方数据
1996     4.98      7.37               0.55      0.81
1997     5.13      7.89               0.59      0.91
1998     5.38      8.37               0.63      0.97
1999     5.67      8.75               0.66      1.02
2000     6.21      9.69               0.76      1.18
2001     6.07      9.16               0.79      1.20
2002     6.68      9.97               0.93      1.41
2003     7.69      11.0               1.17      1.68
2004     8.77      12.0               1.39      1.98
2005     9.46      12.8               1.75      2.36
2006     10.0      13.1               2.10      2.74
    图表数据主要来源：中方贸易数据为中国海关统计，美方贸易数据为美国商务部统计;中国GDP数据源自国家统计局,美国GDP数据源自美国商务部经济分析局。
    三、从贸易政治到金融政治
    美国政府对华经济战略的重点从贸易转向金融，直接促成了美国国内金融政治的出现。套用贸易政治的概念，金融政治可以指在一国制定对外金融政策过程中，国内所有政策相关者之间围绕金融政策制定而展开的竞争、斗争、折中、协调与妥协等活动。金融政治是影响美国对外金融战略开展的重要因素。由于议题领域的区别，美国对华金融政治和贸易政治所表现出来的特点大不相同。下面着重分析党派政治、利益集团、官僚政治以及州别差异等几方面。
    党派政治。根据贸易政治一般理论，美国民主党要比共和党更倾向于贸易保护。在美国对华贸易政策制定过程中，这个结论大致上是适用的。但在金融政治上，两党的趋同性增加。换言之，除民主党一如既往地对华苛责之外，共和党方面主张在金融领域对华严厉的议员人数也大大增加。以三个具有代表性的主张人民币升值的议案为例。第一个是2005年由蒂姆•瑞安领衔的 H．R．1498号提案，该提案主张认定中国操控人民币汇率。包括瑞安在内共有179位众议员联署，其中民主党议员93名，共和党议员85名，独立议员1名，两党人数相差无几；第二个议案是2006年由格拉斯利和鲍卡斯提出的S．246议案，该法案要求审查人民币汇率是否侵害了美国利益，并敦促美国政府对汇率操纵国进行惩罚。该议案共有22位署名者，其中共和党参议员达17人，民主党只有5人；第三个议案是“舒默—格雷厄姆提案”，它要求人民币汇率立即大幅提升，否则将对中国进口产品施加 27.5%的惩罚性关税。在该议案的13名共同提案人中，也有5名共和党参议员。共和党这种保护主义趋向在以往贸易政治中是不曾出现过的。
    利益集团。利益集团是研究美国贸易政治必须考虑的一个重要因素，分析金融政治时也是如此。美国对华金融政治与贸易政治中的利益集团构成有相同点，但也有变化。从相同点来说，在贸易政治领域中相当活跃且倾向对华严厉的制造业组织继续存在于金融政治中，并持同样立场。在美国20世纪90年代历次审议是否给予中国无条件最惠国待遇问题上，以劳联-产联（AFL－CIO）为代表的劳工联盟都是坚决的反对者。在对华金融政治中，他们继续发挥着消极作用。例如，他们四处游说，要求国会通过《中国货币法案》，并对中国采取制裁措施。美国制造业联盟更是认为，人民币汇率被低估了40%，美国政府应对中国施加压力。
    在贸易政治中力主对华实行自由贸易的工商利益集团也卷入到金融政治中，但它们的态度发生了微妙变化。除部分在华投资企业仍反对对华施压外，银行、保险公司、跨国投资公司以及证券公司等都倾向于在金融问题上对华严厉。例如，在人民币汇率问题上，美国一些著名金融机构认为中国货币确实被严重低估，中国政府应该让人民币迅速升值。更重要的是，力推中国金融全面自由化的利益集团主要是由全美各大金融机构组成。它们或到国会作证，或出版研究报告，或通过私人途径游说美国政府官员。鉴于这些金融机构在美国经济界的地位以及对美国政治的巨大影响，它们的作用不可小觑。
    官僚政治。从贸易政治到金融政治也导致了美国对华经济政策中不同官僚机构权力的相对消长。在贸易政治时代，美国对中国事务最有发言权的政府部门应属商务部和USTR。商务部负责反倾销、对华出口控制以及扩大美国商品对华出口等问题；而USTR则主理知识产权保护、纺织品配额以及中国入世谈判等。总统在对华经济政策方面更多的是听取他们的意见。但在金融政治时代，美国财政部的权力大大提升，其影响力超过其他政府部门。商务部和USTR在金融议题上主要发挥配合和辅助作用，相对地位下降不少。目前，中美之间的每个金融议题都离不开美国财政部的决策。即便在反补贴和贸易逆差等传统贸易领域，由于美国政府希望借助金融手段来实现目标，财政部也要参与其中并发挥重要作用。值得注意的是，以往在美国对华经济政策中不曾出现的美国联邦储备委员会（FED），因为金融议题的增多也开始扮演非常独特的重要角色。FED对美国国内货币政策有着决定性影响，而美国的国际金融政策在很大程度上又由国内货币政策所决定，所以FED虽然未直接介入中美金融关系，但它在其中的作用不容忽视。这也是为什么美联储前任主席格林斯潘以及现任主席伯南克对中美经贸问题越来越有影响的原因。
    州别差异。在贸易政治时代，美国对华经济政策呈现鲜明的州别差异。具体说，美国东北部各州是要求制定严厉对华贸易政策的主要区域，而美国中部、西部以及南部对此并不热衷。以最具代表性的H．R．4444议案（是否给予中国永久性正常贸易关系）为例。在众议院对该议案的表决中，堪萨斯、阿肯色。爱荷华等中部各州都是全票支持，西部华盛顿州的9票中只有1票反对，南部路易斯安娜州也是全票通过；而东北各州则是最主要的反对地，马萨诸塞州10名议员中有8人反对，新泽西州13名议员有10人反对。参议院的表决情况也大致如此。但在金融政治领域，这种情况发生了一定变化。在对华金融政策上的州别差异日渐模糊，赞成H．R．1498提案的众议员广泛分布在美国各个地方，以往支持对华自由贸易的各州也开始要求人民币升值。从参议院相关提案表决的州别分布情况分析，也可得出类似结论。S.2467提案的共同发起人格拉斯利和鲍卡斯分别来自爱荷华州和蒙大拿州，这两个州对华都有大量的农产品出口，以往也都支持美国对华自由贸易，其中1992年度无条件对华最惠国待遇的通过更是有赖于鲍卡斯在最后关头的支持。
    四、美国对华金融战略路径
    随着美国对华经济战略重点从贸易转向金融，美国将频繁地出台各种政策以尽快实现对华金融战略目标。总体而言，其对华金融战略会多管齐下，从多边、双边以及单边等路径展开。
    多边路径。主要是指美国依靠八国集团、世贸组织以及国际货币基金组织等国际经济组织，向中国施加压力。事实上，美国已经在以往的G－7首脑会议及财长会议上提及人民币汇率等问题。由于G－7对中国的影响力有限，美国以后将会着力通过WTO和IMF等多边机制来实现其战略目标。WTO争端解决机制本身并不包括金融问题，但美国可以把人民币汇率与“不公平”对外贸易政策联系起来，认为过低的人民币汇率实质上是中国政府对出口产品的补贴。对美国而言，把中美金融争端诉诸WTO是利弊参半，其好处在于能对中国政府施加国际层面的压力，提升美对华政策的合法性；其缺点在于最终结果并不一定有利于美国，而且耗时较长。在WTO机制可能无法取得满意效果的情况下，美国将会转向IMF，寻求通过IMF推进中国金融开放。IMF并无权强迫中国改变金融制度，但美国可以借此寻求更多的国际支持。
    双边路径。以财政部为代表的美国政府目前更多倚重的是双边路径。美国政府希望通过中美之间的各种战略对话机制，对中美金融议题施加影响。其中，由两国主要经济部委共同参加的中美战略经济对话（SED）将是一个主要谈判平台。在2006年12月举行的首次SED中，美国已明确提出相关金融议题，并要求中方给予相应答复甚至承诺。由于SED大致每半年举行一次，这给美国频繁对华施压提供了机制上的便利。除SED外，美国政府还会经常性地派出财经高官到中国访问，通过这种形式提出相关金融要求。美国的双边方式不会引起中国政府的强烈反对，且会取得缓慢进展，其最大制约或不确定性来自美国内金融政治的走向。
    单边路径。在多边和双边方式存在的同时，美国还会采取单边手段或威胁使用单边手段，迫使中国就范。具体措施有：启动“301”条款、国会立法对中国商品征收高额关税、财政部认定中国“操纵’货币等。如果美国提出中国货币政策对美国商品的对华出口形成障碍，或者对美国商品构成歧视，美就可根据“301条款”相关规定，对中国进行相应制裁。除政府部门外，美国国会在对外贸易政策上也拥有一定立法权。如果国会议员对政府对华政策不满，他们可以通过国会立法对华施加更大压力。前述“舒默—格雷厄姆提案”就是典型的例子。最后，如果美国财政部认定中国是“货币操纵国”，美国亦可单方面对华采取贸易制裁措施。美国采取单边手段的最大危险在于它会引发中美之间的激烈冲突，动摇两国经贸合作的基础。此外，此举还会在国际上强化美单边主义形象。因此，美国将比较谨慎。
    五、结语
    中国以往融入世界经济体系的方式主要是参与各种贸易体制。在这个过程中，中国积累了丰富的贸易谈判和斗争经验，因此并不惧怕来自贸易领域的国际压力。冷战结束后，美国对华实行的经济接触战略，也侧重于扩大两国间的贸易联系，而较少涉及金融领域。但是，现在情况发生了变化，美国把对华经济战略的重点从贸易转向金融，不仅把各个金融议题作为实现美国贸易利益的手段，更把其作为对华接触战略的延伸和拓展，力图通过美在国际金融领域的绝对霸权地位来确立它对中国的战略优势，进而造成中国对美国的金融依赖。从这一点上说，人民币汇率争端的解决不是美国对华金融战略的结束，而仅仅是开始。
    随着中国深度融入世界经济且经济实力不断强大，固定汇率制和封闭的货币政策制定过程将不复存在，中国迟早要为此做好准备。美国对华经济战略的调整不过是让这种情况提前到来而已。只要中国坚持以我为主的渐进性原则，严格按照自身实际情况制定国际金融政策，美国对中国的金融压力就可以转化为中国完善市场经济的推力。
    （《环球视野》摘自2007年第4期《现代国际关系》）