对“以市场换技术”方针与涉外税收超国民待遇的再思考

 

对“以市场换技术”方针与涉外税收超国民待遇的再思考

    

                                       一
    改革开放以来，我国吸收和利用外商直接投资所取得的显著成就与存在的主要问题，都与我国长期实行的“以市场换技术”方针和涉外税收超国民待遇密切相关。国内对此早已存在不同观点的争论，近年来这种争论则更有扩大和强化的态势。在我国对外开放进入新阶段的历史条件下，重新审视与客观评价“以市场换技术”方针和涉外税收超国民待遇，对于我国进一步调整科技发展战略和外资政策，不断完善社会主义市场经济体制，促进国民经济持续快速协调健康发展，具有重大的现实意义。
    20世纪80年代中后期，我国提出并开始实施“以市场换技术”吸引外商直接投资的方针。尽管我国理论界和实际部门对“以市场换技术”方针的含义并没有统一的界定，但其实质则是通过吸收和利用外商直接投资，向外商直接投资企业生产的海外品牌的产品出让国内（确切表述应为境内）市场的一定份额，来获取海外先进技术以提高国内技术水平。经过20年来的实践，我国实行“以市场换技术”的方针取得了明显的成效：（1）部分外商直接投资企业向我国转移了某些先进技术和成熟技术。据有关人员对207家英、美、德、日公司的一项调查表明，34%的公司向我国转移了先进技术，其余66%的公司转移了成熟技术。而对大连部分合资企业的调查表明，26%的中方经理认为获得了高级技术，48%的中方经理认为获得了中级技术。（2）在采用先进或较为先进技术的外商直接投资企业中，我国的技术人员和技工确实提高了技术水平。（3）由于采用较为先进技术的外商直接投资企业特别是大型跨国公司的进入，导致国内市场竞争加剧，促使海尔、奇瑞、华为公司等某些内资企业通过自主创新“催生”了一些具有自主知识产权的新技术。从而，外商直接投资直接或间接地促进了我国技术水平的提高，推动了我国的社会主义现代化建设。然而，在此必须明确：第一，技术转移与技术转让并不等同。前者一般是指技术应用场所的位移，而后者则是指技术所有权或经营权的让渡。第二，在采用先进或较为先进技术的外商直接投资企业工作的中方技术人员，只有“跳槽”到我国其他内资企业之后，才属于外商直接投资中一种典型的“技术外溢”。第三，某些内资企业在竞争推动下自主创新的先进技术是外商直接投资的间接效应，并不是外商直接投资的根本目的。另一方面，我国实行“以市场换技术”的方针，却付出了相当沉重的代价。仅就市场和技术而言，我国丧失了大量的民族品牌和市场份额，某些重要行业实际上被海外跨国公司所垄断；在我国体制、机制和战略缺陷的综合作用下，内资企业从而整个民族的自主创新能力明显削弱，许多企业和部分行业的关键技术受制于人。由此，不能不引发我们对“以市场换技术”方针内在缺陷的深入思考。
    1、市场与技术并不是同一层次的范畴，技术重于市场。技术是根据生产实践经验和自然科学原理发展而成的各种工艺操作方法与技能。从广义来看，技术还包括与操作技能相应的生产工具和其他物质设备，以及生产的工艺过程或作业程序与方法。技术是生产要素，属于生产的范畴。而市场则是商品交换的场所、渠道和纽带，是商品生产者之间全部交换关系的总和。市场属于流通的范畴。尽管流通对生产有巨大的反作用，但从根本上说来则是生产决定流通。在当今世界，科学技术是第一生产力。跨国公司拓展市场并在竞争中取胜的关键因素就是凭借其拥有的先进技术。因此，以出让部分市场份额来换取跨国公司先进技术的善良愿望在很大程度上难以实现。
    2、西方经济学者关于国际直接投资的相关理论和国际直接投资的基本实践，与我国实行“以市场换技术”方针的初衷大相径庭。根据日本教授小岛清的边际产业扩张理论，发达国家对外直接投资应从本国已经处于或即将处于劣势地位的边际产业依次进行。这实际是主张发达国家仅仅应该输出比较落后或即将淘汰的技术。而根据美国教授维农的产品生命周期理论，处于产品创新阶段的技术是不会转移的，处于产品成熟阶段的技术一般会转移到其他发达国家或新兴工业化国家和地区，而处于产品标准化阶段的技术则可能在发展中国家寻找机会。从国际直接投资实践来看，发达国家的技术转移主要采取内部化方式，其基本路径是：发达国家母公司——在发达国家的子公司——在发展中国家的全资子公司——在发展中国家的控股子公司——在发展中国家的其他合资或合作子公司。改革开放以来，海外大型跨国公司在华直接投资，通常只是向我国转移而非转让了某些先进技术和成熟技术，而对于其拥有的关键或核心技术则是既不转让，也不转移，牢牢控制在母公司手中。
    3、“以市场换技术”方针低估了外商直接投资对我国内资企业自主创新能力的抑制效应。外商直接投资与我国内资企业增强自主创新能力具有利益上的矛盾。外商直接投资的根本目的是获取长期稳定的高额利润。为此，外商要最大限度地垄断技术和市场，打败竞争对手；而绝不是要培植竞争对手，增强东道国内资企业的自主创新能力。从实际情况来看，外商直接投资主要通过三条途径削弱我国内资企业的自主创新能力。一是在技术、质量、规模相差悬殊的情况下，绕过关税壁垒，在我国就地生产，低价竞销，打垮内资企业。柯达公司在较短时间内占领了我国大部分彩色胶卷市场，即是一个佐证。二是遏制合资企业开发新产品或新技术。在中外合资企业，由于引进并采用外方的产品技术，只有生产许可权而没有产品设计确认权，因而无需也不能对外方的产品技术进行任何修改和创新。我国不少国有企业在与外商合资经营的过程中，原有的研发机构被大卸八块，技术力量大量流失。三是外商直接投资企业特别是外商独资或外商控股企业，以较为优厚的薪水和待遇“挖走”我国许多优秀人才，直接为外商直接投资企业特别是为大型跨国公司服务。有关统计表明，我国最优秀人才的40%、优秀人才中的45.7%都流向了外商直接投资企业或大型跨国公司在华设立的研发机构，从而导致我国内资企业和相关单位自主研发力量的巨大损失。
    4、“以市场换技术”方针实际上是将外商直接投资带来的技术引进作为我国技术进步的主要途径，忽视了自主创新在我国技术进步中的关键作用。改革开放以前，我国在遭受国外技术封锁的极端困难的条件下依靠自主创新，取得了“两弹一星”的重大成就。改革开放以来，我国同样依靠自主创新在航天、纳米和生物技术等领域取得了举世瞩目的光辉成就。实践证明，引进技术和自主创新是一个国家技术进步的两大途径；从长远和全局的观点来看，我国应把自主创新作为技术进步的基本立足点和主要途径。然而，我国长期实行的“以市场换技术”的方针，在很大程度上忽略或轻视自主创新，不仅造成我国许多行业对国外技术的持续依赖，还使我国在国际产业分工和收益分配中处于不利地位，并对提升企业与国家的竞争力以及国家经济安全产生了明显的负面影响。
    我国政府制定的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，明确提出“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”。这既是我国新时期科技发展的指导方针，也是我国新时期的科技发展战略。在这一新的科技发展战略中，自主创新置于首位。胡锦涛总书记在200 6年1月召开的全国科技大会上强调指出：“自主创新是国家竞争力的核心，是我国应对未来挑战的重大选择，是统领我国未来科技发展的战略主线，是实现建设创新型国家目标的根本途径。”与此相适应，我国必须把技术进步的主要立足点由一段时期以来依赖海外技术逐步转移到自主创新上来。自主创新并不是闭关自守搞创新，而是开放型的自主创新。同时，自主创新与引进先进技术和吸引外商直接投资也并不是对立的，处理得好则可以促进本国的自主创新。笔者认为，我国技术进步的基本路径，应该是自主创新与引进先进技术、吸收和利用外商直接投资相结合。具体说来，大体上通过五种途径以创新获技术。（l）通过逐步确立企业技术创新的主体地位和加强国家创新体系建设，实现自主创新即原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。通过自主创新，着力突破关键技术和共性技术，为全面建设小康社会提供强有力的技术支撑。（2）以竞争获技术。在与海外跨国公司的竞争中，通过制度创新、管理创新和增加科技投入，大力提升内资企业特别是大中型内资企业的技术水平，迫使海外跨国公司在华直接投资更多地采用先进技术，进一步发挥其技术外溢效应。（3）以引进获技术。在较长时期内，引进海外的先进和适用技术，仍是我国技术进步的重要途径。（4）以市场换技术。积极吸收和利用能够带来先进技术的外商直接投资，并逐步提高其市场准入的技术门槛。（5）以优惠换技术。以一定的优惠政策吸引外商投资于我国急需发展的某些产业，提升我国产业技术水平。在上述五种途径中，自主创新从近中期来看应逐步处于主导地位，从长期来看则应逐步处于主体地位，而其他途径则处于重要地位。这种以自主创新为基点五位一体的技术进步基本路径格局，坚持了内外因关系的辩证统一，对于调整我国产业结构与转变经济增长方式具有关键意义，是实现我国由制造大国向创造大国转变，经济大国向经济强国转变的必然选择。

                                      二

    改革开放以来，我国对外商直接投资企业实行的政策待遇是以超国民待遇为主、以国民待遇和次国民待遇为补充的混合待遇制度。长期以来，国内各界对我国外资政策存在较大的争论，其焦点之一就是涉外税收超国民待遇问题。我国涉外税收优惠是外商直接投资企业享受超国民待遇的主要方面，主要包括所得税优惠、再投资退税、亏损补贴、减免关税和工商统一税（1994年我国税制改革将工商统一税改为增值税及营业税），其核心是所得税优惠。20余年来，我国涉外税收实行的超国民待遇，对吸引和扩大外商直接投资起到了重大的积极作用。然而，围绕我国涉外税收超国民待遇问题进行争论的实质，并不在于其能否促进或扩大外商在华直接投资，而在于其所引致的社会收益和社会成本的比较。实际上，单纯通过数学方法来进行两者的比较并试图得出精确结论是不可能的。因为，在这种比较中不仅涉及税金等经济数量问题，还要涉及经济制度消长和意识形态变化等问题，而后者显然是无法运用计量方法来加以测算的。笔者认为，我国涉外税收超国民待遇通过吸引和扩大外商直接投资间接带来的社会收益主要表现为五个方面：（1）促进我国经济持续快速增长和增加财政收入；（2）有利于从总体上优化我国的产业结构和出口贸易结构，推动我国对外贸易的迅速扩大；（3）提升我国的技术水平；（4）改善我国的就业状况；（5）推动我国的市场经济改革。在此，笔者仅对我国涉外税收超国民待遇付出的社会成本作一基本的分析。
    1、外商直接投资企业获得了超额利润，显著增强了自身的竞争力。根据我国相关法规，外商直接投资企业的所得税标准税率为30%，地方所得税税率为3%，两者相加为33%，明显低于 1994年我国税制改革前国有大中型企业55%的所得税税率。对于设在经济特区、经济技术开发区和沿海经济开放区的外商直接投资企业，所得税税率还可以降至15%—24%不等，明显低于1994年我国税制改革以来内资企业33%的所得税税率。对于符合国家有关规定的外商直接投资企业，在所得税方面还可以享受“两免三减半”（即从获利年度起，头两年免征企业所得税，后三年减半征收企业所得税）的政策优惠。此外，地方政府还可以酌情减免外商直接投资企业的地方所得税。有的学者深刻地指出，外商直接投资企业获得的涉外税收超国民待遇，可以大大降低企业的生产经营费用，从而获得超额利润。这种超额利润对于企业来说与垄断市场获得垄断利润没有本质的差别。许多外商独资企业本来就具有资金、技术、管理、规模等优势，再加上我国给予的税收优惠政策，其竞争优势更加明显。按照我国政府的有关规定，在中外合资或中外合作经营企业中，只要有25%以上份额的外商投资就可以享受外商直接投资企业的税收优惠政策。在这种政策的诱导和社会上某些思潮的影响下，不少饶有实力的国有大中型骨干企业和民营企业都争相与外资“联姻”，摇身一变成为外商直接投资企业，从而壮大了外商直接投资企业的阵容，提升了外商直接投资企业特别是外资经济的竞争力。
    2、妨碍了公平竞争，明显削弱了内资企业特别是国有企业的竞争力。据一项调查，1996年广东省国有企业的所得税负担率为23.2%，集体企业为20.79%，外商直接投资企业仅为8.86%。税收待遇的显著差别加之名目繁多的乱摊派，必然导致经济利益的转移，使内资企业特别是国有企业的竞争力明显下降。一段时期以来，我国某些重要行业和市场事实上已被外商直接投资企业所控制，“内企不如外企”等片面观点和崇洋媚外的思想意识也在滋长蔓延。这种状况，已对我国现阶段坚持和发展以公有制为主体的基本经济制度产生了较大的负面影响。
    3、造成我国税源的大量流失。由于外商直接投资企业在税收方面享受超国民待遇，也由于不少外商直接投资企业程度不同地存在偷、漏、逃、骗税等问题，还由于某些地方政府越权对外商直接投资企业减税免税，从而导致我国税源的严重流失。2001年以来，财政部采用分层抽样调查方法，选取全国35个具有代表性的企业对企业所得税的税负总水平和结构差异进行模拟测算。根据调查结果计算，我国2000—2002年涉外税收优惠成本的估计值分别为687.61亿元、993.48亿元和925.04亿元。
    4、在一定程度上影响了外商直接投资的“技术外溢”。我国吸收和利用外商直接投资的目的之一是引进海外的先进技术。然而，从理论上分析，借助于我国涉外税收的超国民待遇，外商直接投资企业即使不采用先进技术也具有对内资企业的某种竞争优势，从而减少了外商直接投资企业采用先进技术的可能性。从实际情况来看，不少外商直接投资企业并没给我国带来先进技术，而是利用我国税收优惠政策和廉价的劳动力、土地等生产要素，获取了较为丰厚的利润。
    由上可见，我国涉外税收实行的超国民待遇既获得了显著的社会收益，也付出了较高的社会成本。全面建设小康社会和社会主义现代化强国的宏伟目标，要求我国在涉外税收方面逐步对外商直接投资企业实行国民待遇。1993年，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就明确提出，要“创造条件对外商投资企业实行国民待遇”。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确指出：要“分步实施税收制度改革”，“统一各类企业税收制度。”近年来，我国政府有关部门在深入调研的基础上，正积极制定内外资企业所得税统一（即“两税合一”）的方案，拟报国务院和全国人大常委会审批。
    （《环球视野》摘自2007年第1期《中国社会科学文摘》）