徐州罢免案无疾而终

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说明:该文发表在中华人民共和国最高人民检察院主管，检察日报社主办《方圆法治》杂志2009年八月上期

民主权利需司法保障

文/韦洪乾

    在一个具有专制传统的国度里，民主的进程是相当缓慢的。有人用“循序渐进”来褒扬。民主进程缓慢的原因尽管错综复杂，但缺乏司法保障却是一个显而易见的重要因素。以江苏徐州为例，一个高级知识分子聚集的居民小区，有居民提出了一个罢免案，要求罢免居委会主任，其实，这只是一个程序性的诉求，至于实体方面——是否罢免成功，则需要全体居民或居民代表票决。而就是这样一个看似简单的罢免案，小区居民费了九牛二虎之力，历时一年多，官司打到江苏省高级法院，结果还是无疾而终——法院没说这个罢免案该不该启动，也没说罢免理由是否充分，总之，法院不管这个事。
    奇怪的是，徐州老百姓提出的这个罢免案，几乎所有的“上级主管部门”——街道、民政部门，都认为应当启动罢免程序，并“指令”小区居委会召开罢免开会；而罢免案的另一方，一旦启动罢免程序，有可能被罢免的居委会主任，也强烈要求召开罢免会议，以证清白。令人不寒而栗的是，大家都认为应该做的事情，结果还是做不成，这种温水煮青蛙式的对民主权利的扼杀是最可怕的。
    有人认为，罢免权是公民的一项民主权利，而公民的民主权利得不到实现，或者收到侵犯，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。这种观点在许多地方流行，并被一些法院普遍采纳。对此，无论实务界还是理论界，都是意见纷纷，认为法院的这种观点阻碍了基层民主发展，与社会发展相悖。因为，缺乏受损救济机制的民主权利是不完整的，或是残缺的民主。而由于缺乏司法保障，老百姓的民主权利、基层民主自治权，往往难以落实，自治权还不是一种现实的权利，就像罢免权一样，是一种空中楼阁。
    中国真正意义上的民主是从最基层开始的。农村和城市居委会开展的海选、直选，也被社会各界广泛认同，但基层民主在发展中遇到了司法保障这个瓶颈，而且已经成为一个普遍现象和问题，也引起了高层关注。去年12元3日，最高法院出台了一个规定，题目是《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，这个意见在保障农民民主权利方面是这样规定的：要综合运用各种司法审判手段，保障农民依法行使各项民主权利。在审理涉及村民自治决议的案件中，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销。要通过对农民民主权利和其他合法权益的依法保护，依法促进村民自治范围的不断扩大，推动村民自治制度的健康有序发展。
    最高法院的这个意见，是依据中共十七届三中全会的决议。这说明，给民主权利提供司法保障，已经不存在争议了。司法保障公民依法行使民主权利已是大势所趋，因此，各地法院应当按照最高法院的要求，尽快转变观念，依法保障公民民主权利的充分实现。

   
罢免案无疾而终

文/本刊记者韦洪乾

    “选举容易罢免难”是困扰基层民主自治的一个重要因素。发生在江苏徐州的社区罢免风波就是一个最好的例证，很有解剖和研究价值。
    选举权和罢免权对选民来说是对等的权利，选举权和罢免权同样重要，但目前法律、法规对选举和罢免的程序存在着不对等的现象，更重视选举权，忽视罢免权。而《城市居民委员会组织法》竟然只有选举条款，没有罢免规定。按照《城市居民委员会组织法》选举出来的居民委员会（包括主任、副主任、委员），选民只有选举权，没有罢免权，这真是中国立法史上的一个“奇迹”！
   

罢免案的提出

    罢免案的提出与一个知名度很高的网络举报人有关，他就是中国矿业大学理学院副教授王培荣。在百度和谷歌上搜索“王培荣”，会有5.7万多条搜索结果。
    中国矿业大学地处江苏徐州，王培荣住在徐州有名的风华园小区。这个小区是徐州市政府出资修建的，居住者大都是知识分子——徐州各大高校、科研单位等具有高级职称的人员。目前，已有3500多户、13000多人在此居住。王培荣是风华园小区业主委员会主任，居委会主任是刘永修。
    “按照国家法律法规规定，居委会每年至少要召开二次居民大会，而风华园居委会已有二年多没有开居民大会。”王培荣告诉记者，他提出罢免刘永修居委会主任的理由主要有三点，“一是，选举不合法。2005年3月换届时，刘永修当选主任，当时，刘永修既是选举领导小组组长，又是候选人；二是，工作不称职。不讲民主，居委会共有5名成员，有一名副主任、一名委员提出辞职；三是，居委会账目不清。”
    在提出罢免案之前，王培荣等人组织了一次签名活动。“共有1500多户居民签名，要求罢免刘永修。”王培荣认为，已经达到了法定要求，可以提出罢免案了。
    2006年9月8日，风华园社区历史上第一个罢免案诞生了。《提议召集居民会议罢免刘永修居委会成员及居委会主任职务》的罢免案送到徐州市泉山区泰山街道办事处。
    “我们收到罢免案后非常重视。”泰山街道办事处副主任杨莹莹告诉记者，“首先，街道组织人员调查，由民政科组织核实。经过入户调查，发现有一部分签名是在发放400元维修费时签的，但确实有38%的居民代表签名要求罢免刘永修。”
    2006年12月7日，泰山街道办事处民政科发文说，目前已走访700多户居民。同时，经申请批准，泉山区审计局对风华园居委会代管业主委员会的账目进行了专项审计，在审计过程中，业主不断向审计部门反映新的问题，相关审计工作正在进行。据此，待审计有明确结论后，泰山街道办事处将根据《城市居民委员会组织法》指导召开居民代表会议。
   

罢免案一波三折

    不久，审计报告也下来了，王培荣认为，罢免案可以正式启动了。但王培荣的想法有点幼稚了。
    张蕴慧是泰山街道办事处分管党群的副书记，她告诉记者，“我们要求刘永修召开居民代表会议，但刘永修迟迟不召开会议。”
    对此，刘永修的观点针锋相对：“泰山街道办事处对我说，开不开会，你们自己定。我强烈要求开会，要求办事处、民政部门参加，但他们不敢来，他们害怕王培荣。”
    刘永修认为，不开会对我不利呀！“我要求召开罢免会议，公开事实真相，但办事处不同意。”“所谓900人签名是假的，给我罗列的几项罪名都不成立。”
    因为罢免案，王培荣与刘永修个人之间的矛盾公开化，两人互相指责对方“有经济问题”，昔日的好朋友反目了。
    “王培荣是业主委员会主任，刘永修是居民委员会主任，我们一直想化解他们之间的矛盾，想通过联席会调解，但没有成功。”泰山街道办事处副主任杨莹莹认为，“他们两人都没有经问题。但对居民委员会，街道只是指导，不能越位。”
    风华园小区党委书记睢良进则是另一种观点，他告诉记者说，“我们认为，罢免案与事实不符，所以小区党委形成决议，没有召开罢免会议。街道对我们来说，只是指导关系，不是领导关系，我们与上级党委的观点不一致，有分歧。”
    看到罢免案一直无果，王培荣便向泉山区政府、徐州市政府以及民政部门反映情况，希望得到支持。“我们提出罢免刘永修，合情、合理、合法，但政府部门不作为，罢免案一直难以启动。”

司法救济走不通

    2007年5月，王培荣一纸诉状将徐州市泉山区政府泰山街道办事处、泉山区民政局、泉山区政府、徐州市民政局四家单位告上法庭。在诉状中，王培荣提出了五条诉讼请求：一是，按照国家法律法规规定，居委会每年至少召开二次居民大会，因泰山街道办事处纵容包庇居委会主任刘永修，泉山区政府、泉山区民政局、徐州市民政局监督不力，导致长达风华园居委会自2005年3月1日换届之日起到至今已二年多没有开居民大会，国家法律法规在风华园社区二年多得不到执行，请求法院认定四被告均有行政不作为行为。
    二是，风华园社区1600多居民联名要求召开居民大会，罢免刘永修的居委会成员及主任职务，因四被告监督指导不力，导致长达八个多月时间没有依法召开居民大会，请求法院认定四被告均有行政不作为行为。
    三是，在街道办事处公函答复要召开居民大会的情况下，当年选举刘永修当居委会主任的68.18%居民代表，联名要求把罢免刘永修居委会成员及委会主任职务列入居民会议议题。因四被告指导不力，导致至今没有依法召开风华园居民大会，国家法律法规在风华园社区至今得不到执行，请求法院认定四被告均有行政不作为行为。
    四是，请求法院责令四被告在一个月时间内执行国家法律法规，在风华园社区召开居民大会。
    五是，诉讼费由四被告交纳。
    5月15日，徐州中院发给王培荣一份《通知书》：你起诉徐州市泉山区政府、泉山区政府泰山街道办事处、泉山区民政局、徐州市民政局行政不作为一案，经我院审查认为，依据《行政诉讼法》第14条第（三）项、最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第八条规定，不属于我院一审行政案件的管辖范围。另，你交的起诉状及证据复印件请你至中院立案庭领取。特此通知。
    接到这个通知后，王培荣非常气愤，经过投诉和争取，“徐州中院改正了错误，又通知我，可以立案了。5月23日，徐州中院立案庭法官主动打电话给我：经审查，符合行政起诉立案条件，要我带上50元诉讼费到徐州中院立案庭立案。”
    王培荣高兴得太早了。5月29日，徐州中院下发裁定，“对王培荣的起诉，本院不予受理”。中院认为，《城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助……”。《国务院批转民政部关于加强城市街道居民委员会工作报告的通知》规定，街道办事处是城市基层政府的派出机关，是直接指导居民委员会工作的职能部门。民政部门是负责城乡基层政权建设日常工作的部门，要加强对居民委员会工作的指导。即市辖区的人民政府或者它的派出机关及民政部门对居民委员会的工作仅负有指导的职责。最高人民法院《关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为”。据此，起诉人王培荣认为其所在的风华园居委会不依法召开居民大会，居民联名要求召开居民大会，罢免该居委会主任及成员职务，泉山区政府泰山办事处纵容包庇居委会主任的违法行为，而泉山区人民政府、徐州市泉山区民政局、徐州市民政局监督不力，请求法院认定四被诉人行政不作为、责令其限期召开居民大会等诉请，缺乏法律依据，不属人民法院行政诉讼受案范围。
    王培荣不服一审裁定，上诉到江苏省高院。“风华园小区居民联名签字要求召开居民大会，罢免居委会主任，符合法定条件，政府相关部门也予以认可。我们多次向徐州市民政局反映情况，并要求由居民代表自己组织召开居民代表大会，但徐州市民政局答复：居民大会必须在办事处指导下，由居委会组织召开，否则无效。”王培荣说，罢免案难以启动，难道没有人来承担责任？
    江苏高院驳回了王培荣的上诉，维持原判。高院认为，风华园小区至今一直没有召开居民大会，“有关行政机关并未不履行指导居委会工作的职责，不存在行政不作为的具体事实”。
    风华园小区的罢免案无疾而终。