行政问责法制建设刍议

一、行政问责制的基本内涵与历史演变　　

在我国，行政问责主要是指“党政领导干部不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者恶劣影响的，必须承担相应责任”的一种制度。　　

在人类政治文明发展史上，行政问责最早可以追溯至英国责任内阁制的实践。行使行政权的大英帝国内阁向拥有立法权的英国议会负责，可谓是行政问责的最初与普遍形态。此后，随着欧洲政治实践与理论的发展，行政问责制度作为现代政治文明的优秀成果，在西方国家得到了充分的发展，已经成为欧美国家日常政府运作的内在组成。而在我们国家，类似于行政问责的制度形态源远流长。在传统帝国政治时期，中国政治哲学讲求天人感应，作为行政系统最高长官的宰相理应负有调和阴阳、顺应物理的责任，因此一旦天下风雨失调、灾害频发，就被认为是宰相失职，宰相必须辞职以谢罪。虽然带有浓重的神学政治色彩，但其中表现出的行政首长担负政治责任与道义责任的精神内涵即使在今天的政治运作中也并不过时。新中国成立以来，因相关事件对党政官员的责任追究亦是屡有发生。例如，1980年8月25日，国务院做出了对“渤海2号”钻井船翻沉事故的处理决定，解除石油部部长宋振明的职务，并给予主管石油工业的国务院副总理康世恩记大过处分。但是在相当长的时间内，这些案例仅仅作为个别的处理事件而被对待，并不存在对现代行政问责制度的明确追求。按照国家行政学院教授宋功德的说法，在中国大陆真正的行政问责制度出现，是在改革开放后海南省的政治实践中。而经历了零三年“非典”这一突发性公共事件，行政问责作为一项政治制度深入人心，无论在人民群众还是党政部门中都留下了深刻的印象，成为当下我国政治文明建设中的众多亮点之一。　　

二、      行政问责制的理论依据与现实意义　　

现代政治文明奠基于“人民主权”原则，即经历了神权与王权政治时代的一去不返，现代政治的合法性只能来源于人民群众。一切权力均是属于人民的，也因而一切权力都应该对人民负责。政治权力的正当性正体现在对公共利益的不懈追求。德国法哲学家卡尔.施密特认为，“政治生命的惟一来源就是相信公正，痛击不公正。”而在中国，又必须考虑两个独特的因素。第一，新中国之所以称其为“新”，就在于她是由中国共产党长期执政的国家，她在立国之初就选择了社会主义乃至共产主义意识形态作为国家的思想根基。众所周知，社会主义作为一种人类所渴望的自由、平等的理想社会，拥有着深厚的道德正当性，也因此成为了古今中外无数有理想、有抱负人士的共同追求。时至今日，社会主义理想的实践依旧是艰难坎坷的。因为没有多少经验可以借鉴，而同时又面临与资本主义世界体系的激烈竞争。二十世纪八九十年代之交的苏东剧变，更使得社会主义在与资本主义的全面竞争中处于劣势。在这种情况下，如果要坚持社会主义道路，坚持对平等作为自由之核心理念的理想国家追求，就必须坚持中国共产党的执政地位长期不变。邓小平同志深刻地意识到这一点，社会主义的理想不能放弃，所以四项基本原则就是必须坚持的。这就进而意味着在我国，政权始终都要是“赤色的”。第二，作为一个拥有至少五千年文明传统的国度，传统中国客观上具有一种独特的政治意识与政治传统，这也是当代政治发展所不能不考虑的部分。中国文化的特色是注重世俗世界，注重政治对天下的调和治理作用，是谓之“神器之重”。而中国政治文化的特点就是“儒法并用”，儒家学说为传统政治提供意识形态的支撑，法家刑名之学则提供具体的行政手段。这其中所强调的，一个是“民为邦本”，一个是“因名责实”，必然要求政权顺应民心，要求行政机关恪守职责，忠于本分。　　

综上所述，“人民主权”决定了“行政问责制”所要最终对之负责的对象只能是人民群众，对社会主义理想的坚持与追求决定了我国党政一体，而各有所司的政权格局，传统政治意识的历史积淀又加深了前述两方面的倾向。这些就是行政问责制的理论依据。　　

与之相应，行政问责制度的完善与推行也有着显而易见的现实意义。政府机关及其工作人员由于权力的行使所可能担负的责任，主要包括政治责任、领导责任、法律责任与道义责任等四部分。对于行政问责而言，主要涉及的则是道义责任、政治责任与领导责任，相关的法律责任则由司法部门依据现实法律规定来运作。在近些年来行政问责的政治实践中，主要针对的又是一些突发性重大事件，一般而言都是社会关注度高、对人民群众工作与生活影响巨大的政治性事件。因此，行政问责首先能体现出党和政府对民意的高度重视与快速回应，对于平息民愤，重塑政府形象，建立责任政府意义重大。其次，行政问责也是“吏治”建设的重要举措。如果能建立并完善各种形式的问责机制，使问责制度日常化，就必然给整个党政体系带来必要的压力，促使其提高工作效率，恪守职务责任进而更好的为人民服务。　　

三、      行政问责法制建设的主要内容　　

（一）关于问责的对象　　

行政问责的对象是相关法制建设所必须首先解决的问题。学术界对这一问题的讨论，不外乎行政机关、行政首长以及普通公务员三种对象。但是如果考虑到行政问责是一种具有政治意义的制度举措，它并不能取代党纪政纪，更不能代替法律法规的相关责任追究，它所具备的象征性与意义在于表明党和政府对自身政治责任乃至道义责任的自觉担负，因此其对象范围并不适宜扩大到整个公务员体系内，还是应该以各级党政领导干部为主要的问责对象。将问责对象限制在领导干部的范围内，也具有对应的宪法依据。如我国宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第105条规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”行政首长负责制也就决定了行政问责所涉及的责任追究应该以各级领导干部为主。　　

（二）关于实行问责与纪律处分、组织处理和刑事处罚的关系　　

前面也提到，行政问责有其特定的功能效果，其与党纪政纪、国家其他相关法律是并行而不相从属。刑事处罚自然由司法机关按照法律实体与程序性规定来独立启动，并不必要建立行政问责与刑事处罚直接对应性的关系。但是另一方面，行政问责与党纪政纪的关系似乎可以建设的更有对应性。因为在我国，一切政治性的决策与政策实施都是以党为核心而运作的，中国共产党是政治现实中实质性的政治核心。所以行政问责只有和党纪政纪处分在制度上建立更为密切的联系，使得遭遇行政问责的官员同时受到党内的纪律处分，才能成为更为有力度的廉政建设措施。　　

（三）关于问责的后果　　

在问责后果方面，最值得关注的是被问责党政干部的复出机制。“为严格规范领导干部的复出机制，引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部提拔担任领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级组织部门意见。”在通常手续之外再规定“征求上一级组织部门意见”，这种考虑体现了一种应有的审慎。但是，行政问责本就为一种党和政府向人民群众昭示政治负责态度，体现对人民群众利益的尊重与维护，所以不妨更进一步，在“问题官员”的复出机制上，增加听证程序，使得相关人民群众参与对“问题官员”的评议，只让那些得到人民群众谅解与重新赋予政治信任的党政干部复出。如果这样举措，对严格问责制度，优化党政干部政治素质都有建设性作用。　　

（四）关于实行问责的主体与程序　　

理论上讲，行政问责的主体应该包括同体问责与异体问责两个部分。 同体问责指的是行政系统内部的问责启动机制，异体问责是指行政系统以外的问责启动机制。在同体问责层面，各级党委（党组）、政府自然有权对所属干部进行责任追究，但在这种自上而下的追究之外，是否可以考虑下级对上级的责任追究？我们知道，在这个全球化日益发展的时代，治理问题的复杂性使得各国政府组织都必须更富有弹性，必须富于活力与能力，这样才能在世界强国竞争中立于不败之地。传统的科层官僚制时代正在走向衰落，而建立一个高效弹性的活力政府，就必须使得政府组织的文化特质更为开放，使得组织内部的成员都感到自己是组织的组成部分，对组织负有自己的一份责任。而在行政问责法制化的过程中，给予下级党政机关人员以问责上级党政领导的权利，只要格局得当，对我国政府组织文化的弹性化发展是有促进作用的。　　

另一方面，行政问责的异体问责主体是行政问责主体的重要组成部分。需要再次强调，一个健康的政府应该具有开放的襟怀，应该向整个社会共同体展示自己的政权合法性。所以异体问责是必须的，而结合当前的实际，这个问责的“异体”应该是各级人大组织。在我国，人民代表大会是法定的权力机关，这是新中国制度设计的重要组成部分，尽管现在人大的法定职能还不能顺利展开，仅仅处于潜能状态，但考虑将人大的监督职能逐步实权化，使人大成为行政问责的异体主体，是中国政治发展的必然进程。　　

程序法的日益完善是现代法律制度的重要特征，甚至是现代法与传统法的分水岭所在。一个优良的法律程序设计，可以使得整个法律运作更具有客观性，从而避免恣意与专断。行政问责要实现法制化，就应该对程序问题有更为明确而严密的规定。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：（1）立案，依职权或依申请启动问责程序；（2）调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据，并听取当事人的陈述和申辩；（3）决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；（4）通知，送达问责决定，告知救济途径；（5）执行，按照管理权限，落实惩戒内容。　　

四、实行党政领导干部问责制需要注意的问题　　

党政领导干部权责明确是行政问责制实施的基本前提。而在权责明确的条件下，进一步使得党政干部的权责分工公开化也是题中应有之意。这就要求政务公开，目前重庆市已经在11个重大行政决策和20类政务信息方面召开听证会或主动向社会公开，而北京市政府也早在2004年5月向社会公开了各位副市长、市长助理的行政分工。