曹幸仁：从我国住房制度改革政策的变迁看房地产宏观调控

从我国住房制度改革政策的变迁看房地产宏观调控

曹幸仁

住房是人类最基本的需求之一，“居者有其屋”是中华民族上千年的梦想。近年来，随着我国住房制度改革和住宅建设的迅速发展，住房的矛盾却日益突出。为了解其矛盾产生的原因及可能的发展变化，分析宏观调控的政策走向，有必要反思我国住房制度改革政策及其实施的轨迹。

一、我国原有住房制度改革政策的历史沿革

新中国成立后，我国逐步建立了公有制为主体、实物分配、低租金的福利性城镇住房制度。当时住房建设统一按国家的基本建设投资计划进行安排，各级政府和国有企事业单位住房建设资金的来源主要（90％以上）靠财政拨款，少量靠单位自筹，均需纳入基本建设计划，受基本建设规模的控制。国家通过单位将建好的住房以低租金（每平方米月租仅0.1元左右）分配给职工居住，住房成为一种福利待遇，甚至其维修也由国家负责。从1958年到1977年的20年中，在“先生产，后生活”，“先治坡，后置窝”等“左”的思想指导下，住房基本建设投资受到削减，到1978年时我国城镇人均居住面积已由建国初期的4.5平方米降至3.6平方米，出现了许多住房困难户，住房供给不足已成为严重的社会问题。

我国住房制度改革的思路最早可追溯到20世纪50年代。1957年周总理在党的八届三中全会上提出，关于逐步提高和调整住房租金水平的设想（《关于劳动工资和劳保福利问题的报告》）；1978年，邓小平同志提出解决住房问题的政策能不能宽一点的想法；1980年，邓小平同志又进一步提出城镇居民个人可以购置房屋，也可以盖房子，不但新房子可以出售，老房子也可以出售，可以一次性付款，也可以分期付款，10年、15年付清，以及房租要调整，逐步提高房租和对低工资职工补贴等的设想。而住房制度改革真正起步则是与我国的改革开放几乎是同时开始的。从改革试点开始到实物福利分房制度结束，历经近二十年，其间住房制度改革的政策变迁，大致可划分为如下三个阶段：

（一）由相关部委主导的部分试点阶段

1979年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅；并且规定所有权和使用权归自己，国家依法给予保护。这个暂行规定是住房商品化的萌芽。紧接着是探索把住宅出售给职工。同年原国家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行增量住房向职工出售的试点，即进行政府统一建设，以土建成本价向居民出售，并从国家住宅专项补助资金中拨给广西壮族自治区和西安市各100万元作试点资金。1980年6月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。到1981年，公房出售试点扩展到23个省、自治区的60多个城市和一部分县镇。1982年，在总结前两年公房出售试点经验的基础上，鉴于城镇居民工资水平低、购买能力有限，原国家建委和原国家城市建设总局决定在郑州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的补贴出售。此后，补贴出售工作在全国27个省市自治区的120多个城市、240多个县开展。在出售公有新、旧住宅的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴”，“超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。1984年，党的十二届三中全会上提出了要推行以城市为重点的经济体制改革，从而大大推动了住房制度改革的进程。

（二）由国务院统一领导的整体方案设计和全面试点阶段

1986年1月成立了国务院住房制度改革领导小组，由国务院主要领导同志亲自抓这项工作，至此，城镇房改工作直接由国务院领导进行。1987年国务院住房制度改革领导小组在总结前一段售房试点经验的基础上，把提租补贴作为住房制度改革的基本环节，并于同年8月起在烟台、沈阳、蚌埠、唐山和常州等城市开始试点。其基本思路是“提高租金，增加工资”，变暗补为明贴，变实物分配为货币分配，通过租金的提高，促进售房。

1988年1月，在总结试点城市经验的基础上，国务院召开了全国住房制度改革第一次工作会议。同年2月，国务院印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》（国发[1988]11号）,提出“从改革公房低租金着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”实施方案指出了当时第一步的改革任务，即“调整公房租金，按折旧费、维修费、管理费、投资利息、房产税五项因素的成本租金计租，抑制不合理的住房要求，促进职工个人购房，并从政策、立法、社会舆论等方面采取措施，引导和调节居民消费，使消费结构趋向合理，为实现住房商品化奠定基础。”下一步的改革任务是，“在逐步增加工资和住房租金由成本租金提高到商品租金的基础上，进一步实行住房商品化，推动住房的社会化、专业化、企业化经营。”这一实施方案标志着我国住房制度改革已进入整体方案设计和全面试点阶段。

1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。同年10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则；基本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。

1993年11月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。

（三）住房制度改革深化阶段

1994年7月国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号文简称《决定》），提出城镇住房制度改革的根本目的是：建立社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。《决定》指出，城镇住房制度改革要坚持配套、分阶段推进。近期的任务是：全面推行住房公积金制度，积极进行租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场、加快经济适用住房建设，到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。在《决定》的推动下，城镇住房制度改革在全国范围内稳步进行。

1998年6月国务院在北京召开了全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议。会上讨论并在会后，7月3日颁布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。通知进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时决定，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，我国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。因而，国发[1998]23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。

二、住房制度目标政策的确立及其实施

从上述我国住房制度改革的政策变迁，可以看出，近年来，我国出现的住房矛盾是在旧体制破除之后产生的，是在建立新的住房制度过程中产生的。这表明，“破旧”不易，“立新”亦难。当前的住房矛盾与我国建立什么样的住房制度或是住房发展模式密切相关。关键在我国的住房制度目标政策。这里我们重点分析1998年旧体制退出后，我国新的住房制度目标政策及其实施效果的演变。1998年至今，有关住房制度目标的政策文件主要有两个，一个是《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），另一个是《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），两个文件时间间隔5年，下面逐一分析每个文件提出的住房制度目标政策及其实施情况。

（一）国发[1998]23号文提出的目标政策及其实施效果

国发[1998]23号文是我国住房制度改革过程中，一个承前启后的文件，它在宣告实物福利分房体制结束的同时，明确了城镇住房制度改革的指导思想，提出了新的住房制度目标。其指导思想是：“稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求”。住房制度改革目标是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”同时确定了房改工作的基本原则：“坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地制宜，量力而行；坚持国家、单位和个人合理负担；坚持‘新房新制度、老房老办法’，平稳过渡，综合配套。”该文件强调了经济适用房在新的住房制度中的主体地位，并用了近三分之一的篇幅、专门的两个章节阐述了经济适用房的性质、地位等相关问题。一是关于住房供应体系的阐述：对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。二是关于经济适用房价格和利润的规定：新建的经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。其中经济适用住房的成本包括征地的拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费（含小区非营利性配套公建费）、管理费、贷款利息和税金等7项因素，利润控制在3%以下。要采取有效措施，取消各种不合理收费，特别是降低征地和拆迁补偿费，切实降低经济适用住房建设成本，使经济适用住房价格与中低收入家庭的承受能力相适应，促进居民购买住房。各地可以从本地实际出发，制定对经济适用住房建设的扶持政策。要控制经济适用住房设计和建设标准，大力降低征地拆迁费用，理顺城市建设配套资金来源，控制开发建设利润。停止征收商业网点建设费，不再无偿划拨经营性公建设施。三是关于与中低收入家庭的承受能力相适应的房价水平：停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均价格与双职工家庭年均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。四是经济适用房的土地供应：经济适用住房建设用地应在建设用地年度计划中统筹安排，并采取行政划拨方式供应。此外，文件还专门制定了加快经济适用房建设的扶持政策。

对这个文件理解的重点是，占主体地位的应购买经济适用房的家庭在我国城镇的家庭中所占的比重。当时有几个算法，一是建设部的据说是很保守的算法，城镇居民中70%-80%的家庭都属于“中低收入者” 都有权靠购买经济适用房来解决住房问题；而最低收入者和高收入者则分别为10%上下[1]。二是当时的《公房入市政策设计》课题组提供的，据他们调查，中低收入水平可以定在8000元/户·年～30000元/户·年，约占85%。三是当时国家信息中心公布的数据，<5000元/户·年为最低收入线，占5%；5000元/户·年～10000/户·年为中低收入线，占34%；10000元/户·年～30000元/户·年为中等收入线，占55%；30000/户·年～100000元/户·年及>100000元/户·年为高收入线，占6%。[2]从这三个数据可知，我国80%以上的家庭是中低收入，都有权购买经济适用房。由此可知，国发[1998]23号文件确立的我国住房制度目标是80%左右的居民购买经济适用房，10%左右的居民租赁廉租房，10%左右的居民购买、租赁市场价商品住房。该文件的其他措施都是为这个主要目标配套的。那么，98年以来这个目标政策的实施情况如何呢？

据国研中心的统计数据，98年至2004年，我国的房地产投资完成额持续了7年的两位数的快速增长，并且在2002年以后的几年中出现了房地产“过热”的情况，7年的同比增长率分别为14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%。但是作为住房供应主体的经济适用房建设完成得怎样呢？这样一个作为住房供应主体的经济适用房，国家统计局却没有一个按年公开的统计数据。我们只能根据有关资料来了解它的建设情况，有这样几个数据：一是2005年建设部有关方面的人士在南京接受媒体采访所说：“1998年—2004年，全国经济适用房竣工面积已超过5亿平方米，累计解决700万户中低收入家庭的住房问题。”二是据有关报告，1999年全国经济适用住房竣工面积超过1亿平方米，占同期商品住宅竣工面积比例超过了50%。但到了2004年，全国经济适用房完成投资所占比重已大幅度下滑到4.6%。有关方面的调研情况表明，有相当多城市“正宗”的经济适用住房，早已被取消多年，消逝的“无影无踪”[3]。三是国家信息中心房地产信息处的研究报告表明，在1997年至2004年这7年间，全国经济适用房的投资额累计达到了3852.85亿元，只占同期房地产开发投资额的11.1%；而作为供房主体性质的经济适用房，从1999年到2004年的六年时间内，全国经济适用房销售面积达 2.18亿平方米。根据建设部提供的7年共建设经济适用房5亿平方米、国信中心房地产信息处提供的2.18亿平方米的经济适用房面积和2004年我国城镇人口5.4亿测算,1999年到2004年,中国城镇普通居民,人均仅增加0.4～0.9平方米的居住面积;如果按经济适用房只向占城镇人口80%的中低收入者提供来测算,平均每人也只增加了半个到一个多平方米[4]。

上述数据说明，国发[1998]23号文件发出7年来，经济适用房并没有成为住房供应的主体。

（二）国发[2003]18号文提出的目标政策及实施效果

   前一个文件发出5年后，其所提出的目标并未达到，为什么会又出一个文件？这里有必要说明其出台的形势背景。2002年以来，在全力推进城市化建设中，一些地方政府在“经营城市”的口号下，依靠大规模出让土地，收取50—70年的土地出让金来补充政府财力，导致土地供应混乱，土地开发过大。地方政府一次性出让土地使用权，还导致房地产开发商展开“圈地运动”。2003年1—3月，房地产开发投资在02年大幅增长的基础上又增长34.9%,土地购置面积02年增长40.3% ,03年1—3月再增长38.8%;土地购置费增长更猛,同比增长65.3%。“圈地运动”抬高了地价,造成住宅价格居高不下,商品房供给结构失衡,中低档住宅供应明显不足。购房者当中相当一部分是属于投资行为。房屋空置面积持续增加。“圈地运动”使房地产出现“虚热”。为了防止房地产引发金融风险，平抑房价促进经济适用房发展，6月13日，中国人民银行正式颁布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发[2003]121号文)，对房地产开发商（简称：开发商）的开发贷款、土地储备贷款、个人住房贷款、个人住房公积金贷款等7项贷款全面提高了“门槛”。但因央行房贷新政触动了中国地产界最敏感的神经——资金链，所以对新政，开发商几乎一致持质疑和反对的态度。此后，8月31日新华社全文播发了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）。据当时媒体报道，18号文使房地产开发商惊喜不已。

国发[2003]18号文首先阐述了文件出台的背景：《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）发布五年来，城镇住房制度改革深入推进，住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民住房条件有了较大改善。以住宅为主的房地产市场不断发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。同时应当看到，当前我国房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快；房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善。该文件与国发[1998]23号不同的是，它强调的不是住房制度改革的指导思想，而是房地产市场发展的指导思想：要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要；坚持深化改革，不断消除影响居民住房消费的体制性和政策性障碍，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度；坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定；坚持在国家统一政策指导下，各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，促进经济社会可持续发展。

国发[2003]18号文与国发[1998]23号文最重要的不同点或者是对23号文的修正，是其第二部分“完善供应政策，调整供应结构”。文件第三条提出“完善住房供应政策。各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围，并做好其住房供应保障工作。”这一条，将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，而不是要向80%左右的家庭提供经济适用房。国发[2003]18号文第四条还对经济适用房的性质和功能进行了重新规定：“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。”“对经济适用住房，要严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标。经济适用住房实行申请、审批和公示制度，具体办法由市（县）人民政府制定。”尽管该文还说“增加普通商品住房供应。……采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。……努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”但是从“多数人购买经济适用房”到“多数人购买普通商品房”则是住房制度目标的根本转变。

细读国发[2003]18号文，我们看到，它的政策目标远不如国发[1998]23号文清晰：首先是没有规定购买普通商品房的多数在中国家庭中占多大比例；其次，没有分清廉租房和经济适用房的租用和购买者的区别和其各自所占的比例；第三，没有说明购买普通商品房的家庭所能承受的房价收入比；第四，没有说明普通商品房和高价商品房的主要区别；第五是对普通商品房的利润也没有控制的说法。从文件的指导思想看，这些具体政策都要由地方政府决策。从国发[1998]23号文到国发[2003]18号文中都有“坚持在国家统一政策目标指导下”，“地方分别决策，因地制宜，量力而行”或“各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应”的政策规定。领会国发[2003]18号文的主要精神，结合当时我国房地产市场的发展形势，就会明白为什么开发商会感到惊喜。该文发出后，实施的效果怎样？

在18号文实施的第一年——2004年一季度，全社会固定资产投资增长43.0%,同比增速提高15.2个百分点;其中房地产投资增长41.1%,同比增速提高6.5个百分点。此后，国家加强宏观调控，特别是管住土地、管住信贷，但2004年全年的房地产投资增速仍为30%，与2003年持平。2004年全国商品房价格首次出现两位数增长并且首次超过居民收入增长，商品房平均价格同比增长14.4%,其中商品住宅价格同比增长15.2%[5]。2004年商品住宅价格达到2549元/平方米，比1998年的1854元/平方米增加695元，其中2004年比2003年就增加352元，占到整个增加值的50.6%。也就是说，实行18号文政策后一年的房价飞涨，比过去的6年增长之和还要多[6]。而经济适用房投资在各类商品房投资总额中所占比重则从2003年的6.13%下降到2004年的4.16%。

2005年初，由于房价上涨过快，引起广大居民严重不满。

在3月初的十届三次人大会议上，第一次把“重点抑制”“房地产价格过快上涨”、“ 继续整顿和规范”房地产市场写进了温家宝总理的政府工作报告中，作为当年宏观调控的一项重要任务。此后，中央推出了一系列治理整顿房价上涨过快、供房结构不合理和房地产市场秩序混乱等调控房地产市场的措施：3月17日，中国人民银行“为促进房地产业健康、持续发展”，调整了商业银行个人住房贷款政策，房贷利率上调0.2个百分点；3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅又发出《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见(“国八条”)；4月27日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场(即“新国八条”)；5月11日，七部委又出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》（稳定房价的八条措施）；5月31日，三部委出台《关于加强房地产税收管理的通知》，限制期房转卖； 10月18日，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调要对20%个人所得税进行一体化征收。

经过近一年的宏观调控，房地产投资增速由2004年的30%下降到2005年的19%。但稳定房价的目标并未达到，不仅全国房价总体继续上涨，北京等地的房价在2006年一季度反而大幅飚升。2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）。可见，国发[2003]18号文实施两年来，不仅没有实现房地产市场“总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定”的目标，反而使矛盾进一步加剧。

三、我国住房制度目标政策的主要矛盾

从我国建立新的住房制度的过程中所出现的情况，可以看到从国发[1998]23号文到[2003]18号文的转变以及在现实中演化出的一系列矛盾，其焦点可以表述为两个互相联系的问题，一是如何定位房地产业；二是住房制度改革的主要目标是什么？每个问题都有两个主要的互相对立的观点，涉及到人们的认识问题，更涉及到人们的利益。

（一）关于对房地产业的定位

一种观点认为，房地产业应是完全市场化的产业。住房问题要由市场解决，房价是由供求关系决定的，政府没有必要干预。

另一种观点认为，房地产业从住房的性质和地产的资源禀赋看，不可能是完全的市场化产业。首先，住房不是完全的商品，它既是社会保障品（或公共品），又是商品。作为社会保障品，住房是居民的一项基本权利，是政府和社会有责任保障的。许多发达国家，如英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的市场经济国家，都是按照住房“供应—分配”的二元目标、或者按“市场—救济型”、“市场—福利型”政策来保障居民有房住的。不仅如此，不少国家还把公民享有住房的权利写入了宪法。在我们这样的社会主义国家更应保障每个居民的住房权利。住房是商品但却是一种特殊商品。一是住房商品的价值高、生产周期长、投入资金量大等特点决定了房产业进入门坎高，房产商数量有限，单个房产商占市场的较大份额，可以影响和控制市场价格，自由出入市场相对困难。二是房产商生产的住房不同质，房产商可以利用消费者对其产品的特殊偏好索取更高的价格。三是住房交易的过程复杂，供求双方信息不对称，交易成本高。这也决定了房地产业不是完全的竞争市场。

其次，作为房地产最重要的基础的土地是我国极为稀缺的资源，同时土地的公有制使土地实际上掌握在政府手中，是不可能自由买卖的，这也决定了房地产业不可能完全市场化，房地产市场无法自动实现帕累托最优状态。

（二）关于住房制度改革的主要目标

房地产业的发展，一方面是要解决人们的住房基本需求和进一步改善的需求；另一方面是要以房地产业拉动经济的增长。这两个方面是存在一定的矛盾的，以哪一个方面为主要目标，是当前房地产业发展的主要矛盾的反映。一种观点认为，改革住房制度，发展房地产业，推动经济增长是第一位的。这也是1998年以来，我国现实中的主要倾向。

另一种观点则认为，改革住房制度，以货币化的方式分配住房，促进房地产业的发展，其主要目标是改变原有的不合理的分配制度和解决人们住房困难，满足人们不断增长的住房需求。

两个问题，两对互相对立的观点的背后，是人们大众的住房权利与地方政府的政绩和房地产开发商利益的矛盾。

(三)围绕房地产问题的利益矛盾

从国发[1998]23号文到国发[2003]18号文的转变，是要将房地产业完全市场化、推动经济增长为主的利益主体主导的。它们主要是地方政府和房地产开发商。

——地方政府。1998年以来，土地出让收入成了地方政府的第二财政。按用途分，地方政府手里掌握的土地大体可以分为四类：一是非经营性用地(包括工业用地、路桥、公园等市政配套项目用地等)。二是工业用地。三是经济适用房和廉租房用地。四是商业性住宅用地。在这四类土地中，非经营性用地一般占了最大比例，政府不仅不能从中获利，反而要承担全部建设费用。工业用地往往用于招商引资，为了增强吸引力，地方政府通常是竞相降价，甚至是零地价或者倒贴。开发经济适用房和廉租房用地，政府同样难以获得好处。唯一例外的是商业性住宅用地。由于一些地方政府过度依赖开发商业性住宅用地获取财政收入（从这里可知地方政府转让的是中国居民住房应有的土地使用权），也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款，房价越上涨对当地财政和融资就越有利。同时，房地产作为经济发展的支柱产业，可以带动很多相关产业的发展，创造更多的GDP，体现地方政府的政绩。这就是经济适用房越来越少，而许多地方一直没有建立廉租房的重要原因。

——房地产开发商。1998年以后，由于旧的住房制度结束，使房地产业得到了空前的发展，并产生了获取暴利的房地产开发商阶层。据相关报道，国际上房地产业利润一般都在5%左右，而我国房地产业平均利润在50%左右，福州最高超过90%[7]；北京一般为100%，最高超过300%，上海则更高[8]。房地产开发商为谋取超额利润千方百计促使房价上涨。对他们来说，最重要的就是打掉经济适用房这个妨碍房价上涨的住房政策。国发[1998]23号文一出台，他们就竭力呼吁以经济适用房为主的政策不利于房地产业市场化，要把经济适用房纳入低收入保障房（房地产开发商的代表，任志强语）。当符合其利益的国发[2003]18号文出台后，房地产开发商就趁机制造普通商品住房供不应求的假象，囤积土地，囤积房源，推动房价快速上涨。

此外，推动房价上涨的力量还有房地产的投资者和境内外的投机者。

由上述利益主体主导的住房政策倾向，使我国住宅供需结构失衡现象不断加剧。

——购房成为普通居民的沉重负担。国际上通行的衡量一个地方的房价高低的标准，是看这个地方的房价收入比是多少。房价收入比是指一个城市或一个地区的平均房价与每户居民的年平均收入之比。国际上公认的合理的房价水平，即合理的房价收入比，为3～6。世界银行的标准是5：1，联合国的标准是3：1。美国目前的比例是3：1，日本则是4：1。我国的房价收入比官方没有公布全国性的数据。根据一些研究机构的测算可了解大体情况：一是中国银河证券研究中心的田书华在其文章中提出的，我国的房价收入比大约是10：1～15：1[9]。二是《个人理财》杂志2005年初对我国最具有影响力的37个大中城市市区商品房平均房价和当地居民的平均收入做了调查。他们以一个城市的普通三口之家为例，按该市公布的2004年人均可支配收入为标准，得出3口之家的可支配收入，再按照目前我国居民43%的消费率计算出该三口之家的平均年节余(年收入的57%)。再用该城市市区的平均商品房房价，按每户70平米、普通的两居室的低标准，算出了每个家庭按照现在的收入、房价水平，买这样一套连小康也达不到的住房所需要的时间。需要时间最长的前十名城市是：

这就是说：这些城市的居民每年拿出近六成(57%)的家庭收入，来买一个极为普通的、连小康标准都达不到的住房，需要花上14到21年多的时间，才能实现基本的居住权利。三是国家信息中心经济预测部课题组，最近对2004年不同收入阶层的商品房购买能力做了一个测算，结果表明，我国城市居民不论使用20年按揭，还是30年按揭，都只有高收入户和最高收入户才能做到在支付月供之后消费不受影响。其他人群如果购买住房就必须以减少正常消费支出比重为代价，否则将入不敷出。上述情况表明，我国房地产市场的发展已经离开了改革住房制度的初衷。

四、房地产宏观调控的矛盾及政策建议

（一）一年来调控效果不明显的原因

2005年以来的宏观调控之所以效果不明显的原因，除住房目标政策不明确外，主要原因一方面是调控目标不明确和调控的实施者责任不清。当初的调控目标是为了稳定房价，但房价什么程度算是稳定了，止升回跌，还是涨幅下降，无从约束。八部委联合调控房价，没有中心的责任人，软约束使调控措施难以落实。

另一方面调控政策遭到地方政府、开发商、银行和外资进入的阻碍。

不少地方政府在执行房地产新政时态度消极。2005年6月初，国务院派出了四个检查组到八省市检查房地产政策的执行情况，结果是大部分被检查的省市只是学习了国务院的文件精神，并没有积极采取措施去落实这些精神。例如，“国八条”中要求地方政府采取有效措施调整住房结构，增加经济适用房的比例。但统计结果显示，2005年下半年，经济适用房的投资增长速度不是加快而是放慢了。按照规定，出让的土地必须在两年内开发，否则要收回，但该政策也无法得到落实。甚至有些城市连税收政策(对非普通住宅和两年以内转让的物业征收5%的营业税)都没有得到落实。

开发商由于宏观调控资金链出现紧张，有的近乎断裂。他们开始借高利贷；另一种应对宏观调控的重要手段则是跨地区获取、囤积土地。

由于个人房贷业务持续萎缩，一些地方的银行开始明里暗里“松绑”个人房贷、提高贷款成数、优惠贷款利率。对第二套购房者也给予优惠利率；推出“双周供”、“宽限期还款”等房贷新品……银行希望以此止住个人房贷业务的下滑趋势。

近几年，以摩根士丹利房地产基金为首的许多海外基金纷纷进入中国房地产行业，据国家外汇管理局2005年披露，外资在中国房地产市场中的比例约为15%。

（二）当前宏观调控中存在的矛盾和问题

今年新出台的“国六条”显示了中央政府要保障大多数居民住房基本权利的意愿；但是作为“国六条”细则的建设部、发改委等九部委推出的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（“国十五条”），尽管有了一些硬性的指标要求，仍然存在着国发[2003]18号文所没有明确的五个问题，更重要的是没有明确住房制度的主要目标和地方政府的责任；此外，其中有关指标的说法也不明确。地方政府和开发商由于自身的利益，仍会采取消极的作为。

如“国十五条”刚刚出台半个月就出现了如何解释“90平方米以下套型建筑面积要占70%以上”的问题。“套型建筑面积”，人们从未听说过，建设部官员6月13日给出一个解释，6月15日又出来否定了，声称以前的说法“不准确”。再就是对“占70%”的解释，建设部房地产产业司司长沈建忠指出，“90平方米占70%”是针对整个地区的总量而言。有人说这是一个突破口。政策信息难以准确，宏观调控效果就会打折扣。

又如有报道说有些“地方政府明挺变暗保”。6月2日，厦门市国土房产局和规划局联合发布公告，决定对2006G06、2006P03地块规划设计条件中的住宅户型面积要求进行调整，即原来岛内住宅户型都要求“住宅建筑面积每户150平方米以上”的政策，现调整为：项目设计总户数不超过按基准计算户型(150平方米／户)测算出的总户数；150平方米以上的户型不低于50%；单户最低建筑面积不低于70平方米；低于150平方米的户型总户数中必须有50%以上的户数低于90平方米。如果按照这则通告房子全部都建成150平方米，也都符合以上要求。如果有低于150平方米的才要求必须有50%是低于90平方米的。“国十五条”规定：要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。由于总量没有明确规定，有的地方政府减少土地总量的供应，同样可以达到减少建筑面积90平方米以下住房所需土地供应。如果土地供应量减少，虽然中小型住房比例可能会增大，但是价格却不一定会下降。

再如房地产开发商的对策。据报道，其主要对策是针对每套住房面积的。他们针对“套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上” 的规定，打算把销售房子的计价方法从“平方米变立方米”，也就是在设计房屋时，可以加高房子的高度，这样，买房者在装修时可以把房子加上楼梯就变成了复式。由于改变房子的高度会减少容积率，所以，房子在销售时肯定要比同等面积的房价要高，这样，房价不降反升。还有“国十五条”规定每套房子都要有独立的配套设施，那么套数多了，也就意味着配套设备多了，这样增加的建筑材料也会加大开发成本，降低容积率；容积率降低了，整个楼盘的销售额就会降低，那么开发商有可能会用涨价的方式收回成本。另外，“国十五条”规定：各地方政府要打击囤房现象，而北京市建委提出开发商取得房屋预售许可证后三天内必须开盘销售。但是，这样的规定让那些还没有取得预售许可证的开发商突然刹住了取证的脚步。来自北京市建委的数字显示：以前北京市建委每天能发十个左右的预售许可证，进入六月以来，在将近一周的时间只发了4个[10]。

最后，问责制是否能落实也关系到宏观调控政策实施的效果。2005年，国务院下发的“国八条”也明确提出对住房价格上涨过快控制不力的，要追究有关责任人责任。但一年多过去了，至今，没有看到任何地方政府官员由于遏制房价不力而被追究责任。

上述情况表明，本轮宏观调控要达到预期效果现有政策需要进一步调整和完善。

（三）调整和完善房地产宏观政策的建议

当前若要解决已成为社会问题的住房矛盾，政策层首先要解决住房制度目标政策存在的矛盾，根本的问题是平衡利益关系。要明确住房制度目标是要保障大多数人的住房基本权利的实现，房地产市场是不完全的市场，各级政府有责任保障居民的居住权利。同时，要限制和调整地方政府和房地产开发商的利益。下面是几项具体的政策建议：

⒈明确住房制度目标。重申国发[1998]23号文件提出的住房制度目标：即建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；最低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这是一个符合我国当前经济发展水平的目标。文件中对经济适用房的房价收入比设定为4倍，这在国际上已经是不低了（与日本目前的房价收入比相同）；对房地产经营利润率3%以下的控制线也是合理的。如果坚持国发[2003]18号文件的住房供应政策，就要明确廉租房、经济适用房和普通商品房的租、购者在我国家庭中各自所占的比例，要求各级政府按照比例规定确定本地区租、购相关住房者的收入水平。

⒉实行房价收入比限制，满足大多数居民租购住房的基本需求和进一步改善住房条件的需求。要使人民买得起住房，就要根据国际一般情况结合我国所处的发展阶段，将房价收入比最高线限制在5倍以下。一方面，要降低虚高的房价，包括采取保障低成本土地供应，公布住房建设成本，限制房地产开发商最高利润率等措施。另一方面，要逐步提高居民收入，包括提高住房补贴，落实中央提出的一系列提高居民收入的政策。

⒊加快政府职能转变，落实问责制。进一步理顺中央与地方的财权与事权划分，实现由主导建设型政府向公共服务型政府的转变。使地方政府由房地产的受益者转变为监管者。同时，转变地方政府的政绩考核标准。使社会环境和谐、安定、人民满意程度成为主要指标，淡化GDP权重。在当前的房地产宏观调控中，要将地方政府落实“国六条”及“国十五条”的表现纳入政绩考核目标，严格落实责任追究制度，提高政府政策的公信力。

⒋提高房地产市场信息透明度，加强监管，保障居民住房质量。各级政府要落实“国十五条”中关于增强房地产市场信息透明度的政策。同时加强对房屋质量和房地产开发商承诺的监管，严肃法纪，保障居民住房质量，避免由此引起的社会矛盾。

⒌完善税收制度，限制住房投资、打击投机炒房。将对房地产业征收营业税改为征收累进所得税制，所得税率最低20%，最高为70%。对房地产土地销售所得征收暴利税，降低房地产业的实际利润率。

⒍限制外资进入我国房地产业投机炒作。拥有住房是公民的一项基本权利，世界上大多数国家都是不允许炒作房地产的，尤其是要防止外资对本国房地产的炒作。我国应借鉴国际上通行的作法，尽快制订和修改相关法律，加强监管，限制外资炒作我国房地产，危害我国经济。

⒎实行现房销售制度。尽快着手，用半年到一年的过渡期，取消预售房制度，改为现房销售制度。

⒏采取措施允许和支持居民实行集资合作建自住房，打破开发商的行业垄断。同时，禁止单位利用职权以集资合作建房名义，变相进行住房实物福利分配。

参 考 文 献

成思危《中国城镇住房制度改革--目标模式与实施难点》

民主与建设出版社  1999年

林增杰  吕萍  余翔等《公房入市政策研究》

   中国人民大学出版社  第10～20页，第24～25页

沈晓杰《中国房地产十大批判》新浪财经2006年3～6月

尹中立《反思中国住房制度改革》中国经济展望网

2005年11月10日

王小广《把房地产作为支柱产业是根本错误的》《新财经》

2006年6月8日新浪网

赵晓 《真正需要反思的是住房发展模式》新浪财经

2006年5月20日

国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组《调整供应结构 稳定住房价格》中国证券报 2006年6月16日

田书华《中国房地产价格06年下半年将开始暴跌》中国银河证券有限公司研究中心  内部报告

俞靓《限制外资炒楼已成国际惯例》中国证券报

2006年6月23日

鲁菲《开发商：新对策应对房产新政》《中国产经新闻》

2006年6月19日

         （作者单位：中国工商银行城市金融研究所）