丁元竹：论社会发展规划的十大关系

丁元竹：论社会发展规划的十大关系 
 
中国网 | 时间：2005 年08 月16 日 | 文章来源：北京日报 
 
近年来,随着社会发展规划在整体规划中重要性的提高，对社会发展问题以及社会发展规划的研究日渐成为政界、理论学术界关注的一个焦点。与经济发展规划相比较，社会发展规划面临的问题更多，需要处理的关系更复杂

新论

自从党的十六大，特别是科学发展观和构建社会主义和谐社会思想提出以来，我们党和政府对社会发展问题的认识越来越清晰，社会发展问题逐渐得到各级政府、社会各界的高度重视，社会发展规划在发展规划中的整体地位得到提升。这反映了科学发展观和构建社会主义和谐社会思想正在变成具体的规划和政策。回顾历史，任何一个重大决策的影响都会在随后的几年中显现出来。正是鉴于此，我们更需要珍惜这样一个历史机遇，对当前的社会发展问题进行充分研究和思考，科学地制定影响未来社会发展的政策、规划和措施。我认为，当前社会发展的规划，要正确处理好十大关系。

一、社会事业与社会发展的关系

根据当前政府转变职能和建设公共服务型政府的需要，发展社会事业成为社会发展和社会发展规划的基本内容，这对于扭转部分社会事业产业化造成的不良影响是有积极意义的。但是，社会事业并不能覆盖社会发展全部。就具体的定义而言，社会事业是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。也就是通常说的科、教、文、卫、体等活动。社会事业远远不能覆盖社会发展所需要的内容。

社会发展是以社会建设和社会服务为载体，通过有力的政府行为、公众的积极参与以及有效的管理体制和运行机制，实施一系列社会政策来实现社会进步的过程。广义的“社会发展”概念涵盖了人类发展的各个领域，包括各社会系统的协调运行，以满足人的基本需要和全面发展而进行的各种实践活动等。狭义的社会发展则是指除经济发展以外的其他社会领域的进步和各项社会事业的发展，往往是与经济发展相对应的一个概念。联合国和世界银行等国际组织认为，对应于经济发展的社会发展，至少应包括三个方面的目标：保护不利群体和脆弱群体；扩展并提高就业机会；建立社会安全网。不论从广义还是从狭义来分析，社会事业都不足以囊括社会发展的全部内容。要推动社会的全面进步和人的全面发展，仅仅依靠发展社会事业是不够的。

二、就业、收入分配、社会保障与社会全面进步的关系

通常，人们共同的理解是，就业属于“经济”范畴。就业研究的重点是创造更多的就业岗位。在我国，长期以来，有关管理部门就是从这样一个角度来对待就业问题的。实际上，就业还涉及平等和公正，又显示出其社会尺度。社会尺度的根本特点就是公平与公正。例如，当就业过程中出现性别歧视、年龄歧视、种族歧视以及由于失业造成社会差距拉大和贫困时，就需要用社会尺度对就业进行度量，并找到解决问题的对策。收入分配也是如此。第一次分配属于经济范畴，第二次，特别是第三次分配主要体现社会公平与公正，应当被视为社会尺度。由于收入分配造成的社会贫困更是属于社会范畴。社会保障比就业和收入分配更能体现它的社会尺度，因为社会保障制度是国家通过国民收入分配和再分配，依法对社会成员的基本生活权利给予保障而建立的一种安全制度。

从社会的全面进步和人的全面发展出发，我们研究就业、收入分配和社会保障，不仅要以效益为尺度，也要以公平和公正为尺度，一方面要通过扩大教育和科技进步最大限度地提高经济效益，另一方面要在经济发展的同时，尽可能使全体劳动者和全体社会成员分享经济发展的成果。

三、共同社会价值与社会发展的关系

社会的全面进步还意味着社会需要有与社会发展目标相适应的共同价值体系。一个社会的主导共同价值构成它所特有的文化、文明的精神实质和显著标志，是这个国家和社会赖以维系的精神支柱，也是社会决策的动机和目的之所在。正因为如此，共同价值在社会发展中往往占有核心和基础的地位。

构建社会主义和谐社会，反映了人民的愿望和要求，为我国社会发展提供了共同理想和目标的蓝图。胡锦涛同志提出的构建社会主义和谐社会的理论，确立了新时期社会主义价值观体系的核心和基础。在当前社会发展规划中，我们必须深刻理解胡锦涛同志的论述，把共同价值建设放在社会发展的重要位置。而且，这也是中国社会建设中一项长期的任务。

四、公共服务型政府与社会管理体制的关系

建设公共服务型政府是当前和今后一个时期我国政府改革和建设的基本方向。所谓公共服务型政府，就是以人为本，为全社会服务，让政府成为真正意义上的提供良好的公共政策服务和制度供给的组织。

社会管理是政府职能之一。在当前，社会管理体制是政府管理社会、提供公共服务的基础，包括教育、文化、卫生等管理制度，也包括党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。与经济领域改革相比，社会管理体制改革滞后，政府职责和市场作用界定不明确，存在着政府管理“越位”、“缺位”和“错位”问题，政事不分、事企不分，不同程度地偏离公益目标，导致基本公共产品和服务提供不足，公共服务水平低；市场准入门槛高，社会投入难度大，基本依赖政府投资和国有垄断经营，资源优势远未充分发挥，社会事业单位运行机制僵化，效率较低，缺乏发展活力，社会主义市场经济体制下的社会管理组织结构不完善，与经济发展和体制变化不相适应。

完善社会管理体制是建设公共服务型政府的任务之一。根据公共服务型政府的原则，社会管理体制的建设，一是实行社会事业分类管理，建立政府投入公益事业的稳定增长机制。二是促进社会事业“管办分离”，激发社会组织发展活力。三是要进一步推进教育、卫生、文化等社会领域管理体制改革，要建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系，健全城乡基层自治组织和民主管理制度，加强社区建设，推进社团、行业组织和社会中介组织发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，要维护好社会各阶层的利益，特别是要高度重视和关心比较困难的行业和群众，保护好困难群体的权益。

五、公共财政与社会筹资之间的关系

考察公共政策的演进历史，人们不难发现其背后的一条主线就是如何处理政府与市场的关系，以及如何协调效益与平等追求之间的矛盾。在制度经济学的视野里，市场的确存在很多缺陷即所谓“市场失灵”的方面，政府以政策的手段进行干预是非常必要的，公共财政是其中的手段之一。从某种意义上说，公共财政是市场经济发展的必然结果。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国财政体制也在发生转化，公共财政逐步形成。

完善社会管理，就是要完善公共财政。公共支出必须保证国家机构正常运行，对市场失灵情况下的各类社会事业提供必要的财力支持，为各类公共服务提供必要的资金支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。在社会公共服务发展过程中，要通过公共财政支出来保证社会公平与公正目标的实现。

但是，仅仅有公共财政还是不够的。政府还应当创造一个宽松的环境，动员社会力量，动员更多的社会资金来推动社会发展。如果说公共财政是政府弥补市场之不足，那么社会资金则是对市场和政府社会发展投入的补充。通常，我们把这些社会资金称为民间捐赠。各国的经验表明，民间捐赠的确可以弥补政府公共财政之不足。基于民间自愿的捐赠的价值与贡献不仅在于它有助于缓解贫困、缩小贫富差距，而且还可以培育共同的公共价值，促进社会的团结与融合，提升国家和社会的凝聚力。严格意义上说，民间捐赠或慈善事业属于第三次分配，属于社会发展范畴内的问题。

六、社会发展目标与市场手段的关系

20世纪90年代以来我国的社会发展目标就是保证发展能够沿着公平与公正原则往前推进。公平与公正是社会发展的尺度。从这个尺度来看，教育产业化、卫生产业化甚至社会事业产业化的目标和政策实际上是很模糊的，其模糊性主要表现在缺乏对于目的和手段的准确界定。

在当前的社会规划中，我们应当允许教育、卫生甚至社会事业进行市场化运作探索，但必须保证其社会目标优先，或不能偏离社会目标。换句话说，在发展教育、卫生等社会事业中，首先要保证它们目标的公平与公正，在此基础上，考虑如何有效利用资源和配置资源。根据国际经验，在管理模式上，社会事业可以通过社会企业的方式来发展。其特征是利用市场手段来实现社会目标。

七、社会改革与社会创新的关系

当前的社会管理体制改革，要从完善社会主义市场经济体制和消除社会发展体制性障碍的要求出发，探索建立新型社会事业管理体制和运行机制，在确保公平与公正的原则下，提高社会事业机构的发展活力和运行效率，为加快社会事业发展提供强有力的体制保障。

要达到上述目标，必须在社会领域开展创新。从当前国际发展趋势和中国的发展现状来看，构建和谐社会不应当仅仅局限于经济与社会之间的某些关系的协调调整，也不应当仅仅局限于经济体制的创新，经济体制改革需要有社会创新与之匹配。社会创新的基本含义是指，通过一些制度设计来改变目前人类在应对一些社会问题时的困境，诸如就业、社会福利模式等等。历史证明，我国的经济体制创新释放了巨大的经济增长能量。社会创新，也是如此，社会的不断创新将缓解人类面对的若干压力，使经济社会协调发展处于积极、合理状态。尤其是在中国当前形势下，面对人口不断增长和环境恶化的巨大压力，如果不进行某些程度的社会创新，要真正健康和谐发展是根本不可能的。所以推动以人为本的社会政策，不断解决发展过程中出现的社会问题，在发展中不断开展社会创新是建设健康和谐社会的基本途径和方向。

八、社会政策制定与社会政策执行的关系

如何将科学的社会发展规划付诸实践，达到预期的目标，也是规划本身需要考虑的，要防止具有创新价值的规划政策束之高阁。考虑到历史经验和当前我国社会发展的特点，要通过以下措施来确保社会规划的制定和实施。第一、探索和逐步建立社会发展综合决策机制作为社会发展的组织和制度保障，要认真研究政府职能、部门合作、部门设置、公众参与、财政支持、社会影响评价、技术支持等问题。第二、建立宏观监测、信息分析和发布系统，为社会发展提供信息保障。建立一个在社会发展方面有丰富经验的专家信息库。发挥专家队伍在社会发展综合决策过程中的重要作用，尤其在技术分析和信息处理方面，发挥他们的关键的作用，确保社会发展和综合决策的可行性、执行的有效性，并保证对社会发展进行严格监督和全面评估；第三、建立对于社会发展综合决策目标的监督和评估体系，建立和谐社会综合决策监督和评估机制，通过评估推动社会发展综合决策的进程，并不断修正目标，以满足社会发展的需要。第四、建立社会和公众对社会发展的双向反馈机制，建立社会和公众对和谐社会的双向反馈机制以及相应的处理机制，及时向社会公布处理意见和处理结果。

九、政府、企业和社会组织之间的关系

现代社会发展中，“政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角”。毫无疑问，政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中的不可或缺的公共管理主体。

根据国际经验和我国当前实际情况，政府要创造条件鼓励社会组织和企业参与社会公共服务；政府有关部门要根据社会公共服务发展规划、服务标准，制定相关措施，加强对社会公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。企业要确保最大限度地创造利润，对股东的最大利益负责；同时，要鼓励企业承担对员工，对消费者，对社区和周围环境的社会责任；政府和社会要监督企业，使其遵守商业道德、生产安全、职业健康，保护劳动者的合法权益，保护环境；鼓励企业支持慈善事业，捐助社会公益，保护困难群体。社会组织是社会公共服务的重要提供者之一，在提供社会公共服务中具有不可替代的作用，要在财政上给予一定的支持，并在社会服务领域建立合作关系。

十、国际经验和中国特色的关系

改革开放以来，国际经验和国际组织对中国社会发展产生了巨大的影响，如，在社会发展上避免“拉美化”，在可持续发展上与国际组织合作，在发育社会组织上借鉴美国的理论和方法，等等。但是，中国在借鉴国际社会发展经验的过程中，一定不要脱离中国的实际，原因主要有两个方面，第一，中国社会有自己的历史传统。第二,中国在现阶段面临的问题与发达国家在经济发展的相同阶段面临的问题也不一样———国际竞争日趋激烈、全球资源短缺、中国人口规模巨大，等等。

所以，国际经验值得借鉴，但千万不可简单地类比、照搬，尤其是在制定政策和制定发展规划中，一定要下功夫把中国的实际情况搞清楚，要跳出发达国家的历史概念，根据中国的具体情况进行创新。例如，根据西方经验，由社会组织提供公共服务既节省资源，又节省资金，问题是中国现阶段，社会组织能力能否承担这样的责任，能否达到西方的水平？如果达不到，是政府的责任，还是社会组织的责任？如何进行创新？这都是需要我们认真考虑的。我们不能简单地用西方的历史和模式来解释中国现象，更不能一旦发现中国现象得不到西方理解就怀疑中国自身出了问题。

（作者丁元竹：为国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员）