社会化网络时代中国互联网管理的元政策分析

1 导言

元政策是政策的政策，它是用以指导和规范政府政策行为的立场、理念和方法的总称。元政策的基本功用在于如何正确制定公共政策和有效执行公共政策^【1】。元政策关注的是整个政策系统及其改进，涉及公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等^【2】。

Web2.0概念的提出，标志着互联网开始进入一个以支撑人与人关系的技术（Wiki、blog、标签、即时通讯、社会网等）为主导设计的新时代。在这样的时代中，人类不再仅仅只是简单利用互联网上的信息资源，而是进一步依靠互联网建立和发展起一种有别于传统社会的新型社会关系形态——网络社会，由此我们称这样的时代为社会化网络时代。社会化网络时代的到来，进一步颠覆了工业经济时代的很多经济学理论假设和前提，以及建立在这些假设和前提基础上的各种政策设计理念^【3】。因此制订符合社会化网络时代发展的中国公共政策，特别是与广大网民利益直接相关的互联网管理政策，就必须首先在元政策层面上进行改进。

2 社会化网络发展对元政策的影响

由于元政策涉及政府政策行为的立场、理念和方法等三个基本要素，以下将分别从这三个方面讨论社会化网络发展对元政策的影响。

2.1 对政策主导者立场的影响

社会化网络的大发展，为网民参政议政创造了条件。2008年是中国网民登上政治舞台的元年，这一年中，从“3.14”反击西方媒体造谣到奥运护圣火，从两会建言献策到胡锦涛温家宝的上网，从南方冰灾到汶川地震，从周久耕到林高官，从瓮安事件到云南的“躲猫猫”，在这一系列牵动全国人民情感的事件中，论坛、博客、标签以及人肉搜索等社会化网络工具，帮助网民无可争议地成为了，可以有效影响中国的重要政治力量。

与工业经济时代闭门造车方式不同的是，社会化网络时代的政策主导者始终处于广大网民雪亮眼睛的监督之下，其本位主义立场将会受到限制，从而使政策行为具有可评价性和可纠错性。一方面，网民对于新政策设计、制订和执行过程中所出现的本位主义的质疑性评价，会通过社会化网络转变成影响国家的现实压力，比如汶川地震中对救灾款使用政策行为的评价，就是一种在网络民意推动下，防止本位主义者滥用政策行为的一种有效约束力^【3】。另一方面，网民通过广泛讨论，可以发现已有政策中存在的不当谋利。不当谋利是政策主导者在政策设计中基于本位主义而过度追求的纸上利益，这种利益在实践中不但不可能实现，反而还会给利益主体自身带来更大的损失，即损人不利己的一种谋利^【4】。比如通过对《城市拆迁条例》的网络大讨论可以发现，为非公利益而实施的强制拆迁，就是一种不当谋利。将不当谋利最小化，可以从根本上实现政策行为的有效纠错。

2.2 对政策设计基本理念的影响

传统工业经济时代，在资源是稀缺的前提下，斗争是解决资源稀缺问题的主要方式，因此政策设计往往是以“斗争”为基本理念的。比如在知识产权法的设计中，“打击盗版”就是斗争理念的一种体现。然而在社会化网络时代，网络效应却使得合作的收益远远超过斗争带来的收益。

所谓网络效应，是指连接到一个网络的价值，取决于已经连接到该网络的其他人的数量，所有用户都可能从网络规模的扩大中获得了更大的价值。比如微软通过放任盗版的流通，而使自己的操作系统产品，由一种软件迅速成为一种标准，从而实现对全球个人计算机操作系统市场的赢家通吃。显然，这种跟盗版合作的收益，远远大于打击盗版所带来的斗争收益。同样的道理也适用于杀毒软件公司，通过免费发放在线软件，提供按时间计费的服务，从而获得比纯粹销售软件高很多倍的利润。由此可见，网络效应的存在动摇了传统工业经济时代政策设计的基础，以“斗争”为主导的政策设计理念已经无法适应社会化网络时代的需要，基于“合作”理念的政策设计才是符合生产力发展的正确选择。

2.3 对政策方法取向的影响

资源的稀缺性决定了传统工业经济时代的政策是为资源控制服务的，因此管制，特别是以管制本身为目的的消极管制，往往成为政策方法的基本取向。比如国家对石油资源的垄断性控制，就是一种以管制为取向的政策方法。而在社会化网络时代，知识资源的非稀缺性决定了积极开放是比消极管制好得多的政策方法取向。

知识资源的非稀缺性，是指随着使用者数量的增加，知识的价值不会变得越来越少，反而会变得越来越多，这就使得以开放效果为目的的积极开放，有了用武之地。比如在民营的土豆网或酷六网上播放央视电视剧，不但没有减少反而增加了央视的广告收入，这充分说明积极开放视频资源与民营网站合作，要比基于消极管制取向的视频网站国有化方式好得多。同样，积极开放也能让坏事变好事。比如温家宝总理在剑桥演讲时遭鞋袭，网络开放讨论的效果就远远好于单纯封杀该消息的消极管制效果。由此可见，知识资源的非稀缺性改变了传统工业经济时代以来的政策方法基本取向，在社会化网络时代，基于消极管制的政策方法只能让政策主导者们进退失据，积极开放才是解决复杂问题和敏感问题的根本出路。

3 中国互联网管理的元政策现状

由于社会化网络时代的元政策在立场上是反本位主义的，在理念上以合作为主导，在方法上以开放合作为取向。因此可以根据这三个标准，对中国互联网管理的元政策现状做出以下判断：

3.1 在体制上依然存在着滋生本位主义的土壤

反对本位主义，不仅是适应社会化网络时代发展的需要，也是全面贯彻科学发展观，落实“立党为公，执政为民”的执政兴国理念和“全心全意为人民服务”党的宗旨的根本要求。因此消灭本位主义，是体制改革的一项根本任务。

根据 2000年9月25日以国务院292号令形式颁布的《互联网信息服务管理办法》及2005年9月25日由国务院新闻办公室及信息产业部第37号令联合发布的《互联网新闻信息管理规定》，确立了中国互联网管理体制的基本架构，参与中国互联网管理的机构包括：中宣部，国务院新闻办公室，信息产业部，广电总局，文化部，新闻出版署，公安部，国家安全部，国税总局，教育部等多家主管部门。从这个架构看，中国互联网缺乏统一的协调管理机构，在法规尚不完善的现实情况下，势必造成政出多门，部门政策相互掣肘的局面。2009年在网络游戏问题上发生的两大主管部门打架，就是部门本位主义之间利益羁绊的结果^【5】。

这种政出多门的架构也使得本位主义对政策行为的干扰更多地出现在执行层面。以2010年3月“四川宜宾一男子下载色情图片在家看被罚3000元”事件为例，执法机关引用的是1997年出台的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》(以下简称办法)规定，得出结论：“点击、浏览、查阅色情网站也是违法的。”然而根据2006年实施的《治安管理处罚法》，“制作、运输、复制、出售、出租”淫秽物品的行为违法，但没有将查阅、浏览等放入处罚范围之列。一般认为，作为上位法的《治安管理处罚法》效力，高于只是部门法规的《办法》^【6】。因此，依据下位法进行处罚，是本位主义者在执行层面上利用体制漏洞寻租的结果。

随着社会化网络的进一步发展，涉及多部门协调协调解决的网络问题会越来越多，越来越复杂，因此如果不能从体制上消灭滋生本位主义的土壤，本位主义对互联网管理政策行为的干扰势必会造成更多的矛盾和日益严峻的社会后果。

3.2 合作的理念在政策设计和决策中尚未形成稳定的主导地位

斗争的理念，从本质上讲是一种零和博弈的理念，即认为解决问题只有非此即彼，你死我活的唯一方案。合作的理念，则强调共赢，且认为解决问题可以有多种方案，矛盾可以通过智慧化解，坏事可以变成好事。所以从本质上讲，合作的理念有利于和谐，斗争的理念则容易破坏和谐。但是由于并非所有部门的政策主导者在认识水平上都能完全到位，使得在实际操作过程中，斗争的理念依然在中国互联网政策设计和决策中反复占据上风。对比2008年和2009年中国互联网政策行为风格，可以发现，虽然2008年中国互联网的决策理念体现出一定的合作风格，但是2009年这种风格又被“斗争”所取代。

在2008年，虽然国内外客观情势比较严峻，外有藏独势力和西方反华势力的捣乱，内有雪灾和地震，但是在相关部门决策者的主导下，中央媒体和网络大众表现出良好的互动关系，同仇敌忾，共同合作，有效地反击了敌对势力的捣乱，有力地支援了国内救灾，最终使全国人民的心团结在一起，为中国赢得了世界的尊重；在网络反腐方面，有关部门也与网民形成良好的互动，使人肉搜索在周久耕案和林高官案中，成为有效的网络监督与举报的工具；而胡锦涛、温家宝同志上网会见网民，则标志着在社会网络时代自然形成的中国网络问政机制已开始得到最高层的认可。这些都是合作理念主导2008年政策设计与决策的体现。

在2009年，虽然国内外客观情势有所缓和，但是与互联网管理政策行为相关的非和谐事件，却开始接连发生。首先是要求惩罚人肉搜索和实施网络论坛实名制等不利于网络反腐的声音开始涌现，某些地方甚至还在立法层面上有所动作，接着是灵宝案中对网络举报者的跨省追捕，再接着是强推绿坝软件而引起的广大网民和国内外企业的强烈反弹。这些政策行为在广大网民的压力下都得到了一定程度的纠错，但是却从一个侧面反映了2009年政策设计和决策理念的斗争风格。

由此可见，中国互联网管理尚未形成以“合作”为主导的稳定政策设计理念，这跟中国互联网管理缺乏专业化的指导思想体系有关。

3.3 政策方法的取向上仍然以消极管制为主

消极管制是以管制本身为目的的管制，而积极开放则是以开放效果为目的的开放。这两种政策方法取向截然不同，相比之下，积极开放比消极管制更适应社会化网络时代管理的需要。但是在中国互联网管理的现实环境下，消极管制依然是政策方法的基本取向。

以2009年整顿低俗的风暴为例，整顿低俗虽然有利于中国互联网的健康发展，但在现实操作中，以矫枉过正为标志的消极管制政策方法取向，却使得广大中小网站合法权益受到了无辜的损害。数据显示，截止到今年2月10日，有关部门已关闭淫秽色情和低俗网站1.6万多个，未备案网站13.6万余个。但一些地方为彻底清查不良信息，将机房彻底关闭，不少合法网站也牵连其中。目前，全国仍有超过10万中小网站处于暂时关闭或永久关闭状态，不少已经实现盈利的小网站收入断流^[7]。工信部部长李毅中也承认：“在最近一段时间打击手机互联网淫秽色情专项行动中，几条措施里面牵涉到对那些个人网站，采取了一些矫枉过正的办法，就是把它先停掉，停掉以后进行清理，然后再一个一个恢复。”但他同时还透露，这样的整治还会持续一段时间，“至少是我们在第一季度这段时间，恐怕还是要加大工作力度，这样才能够在这个专项整治上见到些效果。”^【8】

消极管制的政策方法取向还表现在——对互联网管理政策本身是不允许讨论的。这一点通过对新浪网、中华网等主流网络媒体论坛的调查就可以得到证实，在这些论坛上，一切关于互联网管理政策本身的讨论帖子都会以“违反互联网管理条例”为理由给予删除和封杀。这样一来，因消极管制的政策方法取向所带来的互联网管理问题，就很难通过正规的渠道进行监督和纠错了。

由此可见，消极管制不仅是当前互联网管理政策方法的基本取向，而且还因其具有自我强化的机制而得到不断巩固，从而成为社会化网络时代中国互联网管理元政策改革的最大障碍。

4 改进中国互联网管理的元政策思路

如前所述，中国互联网管理的元政策现状与社会化网络时代的元政策要求，还具有非常大的差距。虽然要缩小这种差距，在现实操作中困难不小，但是通过理论上的探讨，仍有希望找到一套具有可操作性的办法，来改进中国互联网管理的元政策。基本思路就是按先易后难的策略，先解决政策立场问题，再解决政策理念和方法问题，稳扎稳打，逐步推进。具体如下：

4.1深化大部制改革，建立互联网管理部门间高效的政策协调机制

解决本位主义干扰互联网管理政策行为的根本，在于实现部门利益与国家利益的统一，国家利益与人民利益的统一。自十七大提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”以来，中央和地方的大部制改革渐次推开。人们强调较多的是大部制改革中的“有机统一”，而相对忽略了“部门间协调配合”，其实，后者有时比前者更需要管理艺术和政治智慧^[5]。互联网管理涉及的部门很多，但总的说来，需要各部门间协调配合处理的工作关系却只有两个，一是网络反腐与网络舆情管理之间的关系，二是互联网产业发展与传统媒体产业发展之间的关系。因此可以考虑在国家层面上建立两个由多部门组成的专业政策指导委员会，分别协调这两个关系。

第一个政策指导委员会的主要任务是在维护社会稳定与和谐的前提下，以网络反腐为基本方向开展政策指引工作。因此建议在党中央的框架内，建立以中纪委牵头，中宣部和政法部门主要参与，其它部门共同参与，并有知名专家学者参加的协调机制。

第二个政策指导委员会的主要任务是在正确处理互联网与传统媒体行业之间利益平衡关系的前提下，以鼓励和支持互联网行业的自由发展为基本方向开展工作。因此建议在国务院的框架内，建立以工信部牵头，文化部、广电总局、新闻出版署主要参与，其它部门共同参与，并有知名专家学者参加的协调机制。

4.2以政策指导委员会为平台，推进政策设计理念和政策方法取向的正确转变

政策指导委员会既应是专业的政策指导机构，也应是对各部门的政策具有建议权、审核权、评估权和监督权的政策把关机构。因此以政策指导委员会为平台，可以有效地影响和改进各部门互联网管理政策的设计理念。而要让合作理念成为政策指导委员会政策推进的主要目标，就必须加强指导委员会自身的理论建设，以指导文件的形式将合作理念转变成为一系列可操作的政策设计指导方针，原则和评估标准。

    政策指导委员会还可以通过定期举办联席会议，听取网络企业的建议，也可以通过开设或跟踪网络论坛不断了解网民的意见，从而对各部门政策行为可能出现的偏差进行调整，不断改善和提高政策行为的效果。利用这样的政策纠错机制，政策指导委员会可以逐渐积累足够的管理经验和智慧，从而有效地引导互联网管理的政策方向取向由消极管制向积极开放转变。

由此可见，设立跨部门的政策指导委员会，可以有效推进政策设计理念和政策方法取向的正确转变，这对于改善和优化中国互联网管理政策的制订和执行系统，提升我国党政机关在社会化网络时代的执政能力具有重大的理论和实践意义。

参考文献：

[1]      李民, 肖旭东. 元政策视角下科学发展观的价值分析[J]. 江汉论坛，2009，11：17-20.

[2]      张国庆. 现代公共政策导论[M]. 北京：北京大学出版，1997.

[3]      李遵白. 社会化网络时代的创新规律与政策设计思想的转变[J]. 前沿，2009，6：128-130.

[4]      李遵白. 高房价支撑政策中的利益困局分析[J]. 中国软科学，2010，4.

[5]      潘洪其. 出版总署与文化部打架 机构改革仍须努力[N]. 东方早报，2009年11月5日.

[6]      张东锋. 男子下载黄片被罚3千元 当事人精神崩溃[N]. 环球时报，2010年3月25日.

[7]      李志伟. 中小网站遇成长烦恼：备案花费远超经营成本[N]. 人民日报，2010年3月23日.

[8]      是冬冬. 工信部李毅中：永久关停个人网站数还将增加[N]. 东方早报，2010年3月9日.