只有改变思路才能构建职能科学的法治政府

　　2014年6月14日中央电视台报道了“湖南一镇300多儿童血铅超标 官员:咬铅笔也超铅”的新闻，看到后想起了2011年元月22日中央电视台《今日说法》节目播发的“什么污染了孩子的血”,228名小孩血铅严重超标，这两件事都触目惊心。据记者深入调查，怀宁县政府为了当地的经济发展，要求政府各部门“转变”职能，一律招商引资，并下达指标任务。作为怀宁县环保局本应履行《中华人民共和国环境保护法》法定的职能，然而，为了完成经济指标，不得不去完成招商引资指定的任务，从而引来高污染企业，这个典型事件就是当地政府“转变职能”而引起的。而湖南一镇300多儿童血铅超标事件只能再次证明当地政府部门如此“转变职能”，必然重演昨天的过错。其实这样事件还很多，可以说举不胜举，只不过没有报道而已。为什么一而再再而三的发生?为什么地方政府有“如此转变”呢?我们要反思，要寻病根。笔者再次呼吁政府职能不能用“转变”，如同足球不能用“打”，排球不能用“踢”一样的道理，理论的基础是概念，概念推理判断必须符合社会客观规律，对不对，社会实践是最好的检验。下面笔者浅谈对政府机构及职能的认识，希望能为建设职能科学起抛砖引玉作用。

　　一、认识职能溯源机构

　　顺藤摸瓜，顺藤寻根，这是大自然普遍规律。改革实践同样遵循这个规律。何为真理?种瓜得瓜，种豆得豆;种瓜不会得豆，种豆不会得瓜，这就是真理。所以认识任何事物必须要有准确的概念。概念就是根，根就是种子。概念准确了，推理判断符合逻辑，其理论思想就能正确指导社会实践。否则婆说婆有理，公说公有理，甚至指鹿为马，乱了章法，其结果误导改革实践。因此政府改革必须从认识概念开始，职能从字面上讲，职就是事务，引申义：要做的或所做的事情;能在这里只能理解成作用或者功能;所谓职能概括地讲是指人、事物、机构所应有的作用以及发挥的功能。从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力，比如总统职能、委员长职能，有没有转变总统职能的说法?有没有转变委员长职能的说法?没有;事物的职能，一般指等同于事物的功能，比如货币职能，有没有转变货币职能的说法?没有;机构的职能一般指机构承担的职责所发挥有利功能，比如法院职能、人大职能，有没有转变法院职能的说法?有没有转变人大职能的说法?没有。

　　就政府职能来说，必须先有政府机构职责，后才是政府职能，职责是核心，职责是根本，职责是前提，职责决定职能，有什么职责才会发挥什么职能，没有职责，职能就没有什么意义，职能也就不存在。为什么会出现职能重叠人浮于事呢?其根源就是职责有交叉，既然职责存在交叉，那么再溯源到机构，机构设置不合理就是根。可是在我们工作思路中，往往只强调职能，不重视职责，或者把职能与职责彻底分开，这是不科学的，是认识思路中的错误。众所周知，职能的能这里指功能，那么是怎样才会产生功能呢?这就是我们平时所说的工作方法或管理方式以及权力履行产生的作用。功能从汉语角度讲只有大小之分，强弱之分，正负之分，但不存在方向这个说法;职责是静态的，就像生物种子;静态也是相对的，不合理、不科学、不适应的职责就必须改革,功能相对职责来说是动态的，就像种子成长中的动能。因此职能时时处于一个动态的，就像数学函数(如下图)，随着时间移动在相对固定的职责上运动。针对政府机构来说，职能只有适应与不适应，合理与不合理，科学与不科学之分，当然也就不存在方向之说。没有方向就不能用“转变”这个动词，否则有悖汉语语法。

　　任何职能必须有相应履行职能的客观存在，即人、事物、机构。在这里，只论政府机构。政府机构属于客观性，政府职能属于主体性。机构与职能是有机统一整体，政府机构决定政府职能,政府职能是否科学反过来促进政府机构改革,这才符合唯物辩证法基本观点。无论政府职能怎样科学，政府机构不去认真履行，再科学的那也是纸上谈兵，一切等于零，因此，从辩证思维讲我们的关注重点应溯源到政府机构上，政府机构是核心，是根源，只有充分调动政府机构的主观能动性，切实认真履行法律规定的职能，这样的政府才是人民期待的政府。再说具体一点，环保机构履行环保职能，食品安全监管机构履行食品安全职能。所以政府行政机构与其职能有机统一是全面深化改革的关键，当然也是一个渐进不断深化的过程，需要不断推进和完善。

　　二、职能科学就不能用“转变”

　　十八大报告里提出一个新概念，建设职能科学，这个说法很准确。既然职能科学，就说明职能有规律，有规律的职能决不能随主观意识变化而变化，我们一定要从主观意识决定职能，职能决定机构中转出来。第一要遵守宪法，由人大修改国家机构和有关法律，明确各个机构的职能;第二要遵循客观规律，用辩证唯物主义思维全面深化机构改革，各个机构决定各自职能，职能科学不科学反过来促进各个机构改革，一定要跳出职能决定机构，机构决定人员，精简—膨胀—再精简—再膨胀的这个怪圈。简而言之，职能再不能用“转变”转来转去，一方面，要从二十多来转变职能的旧思维中转出来，真正地落实到依法治国，依法行政正确轨道上来。另一方面，政府改革必须从整体理念、系统思维，实事求是按客观规律推进国家治理体系和治理能力现代化建设，践行科学理政才是根本。

　　三、政府机构改革践行科学理政

　　如何科学理政?我认为就是将政府组织机构当成中国象棋那样进行项层设计，条条块块有序，机构设置合理，职能科学，政府的权力遵循设计规则运行，相互交融，相互制约的行政体制。在此我谈几点思考:

　　1、条条上减少政府机构管理层级。我国地方政府行政机构层级一定要改革，由目前的四级制回归到三级制，实现宪法规定的省、县(市)、乡(镇)三级架构的行政管理层级。在调查中得知，地方政府有个“怪病”，就是以升级扩大政府机构，比如某某市：过去只是一个县，地域还是那个地域，人口还是那么多人口，为了将县级升至地市级，不得不扩大政府机构，增设大量行政人员，据不完全统计，改市前，财政供养人数是1比76，现在财政供养人数达到1比28，很显然大大地增加行政成本。因此，政府机构管理层级一定要与政府行政级别分离开，减少政府机构管理层级势在必行。

　　2、块块上划定政府管理区域。依据人口数量、经济情况、地理地域、管理半径，科学划定省、县(市)、乡(镇)三级架构的管理区域。在数量上适当增加省级管理区域，从现在31个省、市、自治区增加到50个左右为宜。

　　3、系统上厘清政府组织机构。不断优化各级政府行政机构，厘清宏观调控、社会管理和公共服务部门机构设置，让政府行政机构日趋合理有序。

　　推进机构及其职能有机统一。一方面，行政机构与职能是有机统一整体，什么样的机构履行什么样的职能; 另一方面，职能是否合理、是否适应、是否科学对行政机构改革具有促进作用。职能的促进作用主要表现在行政机构适应当时社会发展客观规律，科学的职能是指导行政机构健康、协调、有效地运行，维护社会秩序和谐发展;不合理的职能导致行政机构不协调，相互推扯，甚至阻碍社会经济发展。从系统思维讲，把政府看成一个有机的整体，努力打造政府这个整体的各部门以及办事机构都发挥着各自的职能并互相交融，互相协调，互相制约的科学体制机制。