如何破解一把手的监督难题

如何破解一把手的监督难题　　

——关于各级纪委与地方同级党委关系问题的几点透视与思考　　

导言：卖官书记、地鉄市长的屡屡出现，现已引起了党内高层的忧虑。一把手的监管是党内监督的一个软肋，也是一个难点。如何破解一把手的监督难题，在前不久的新华网，曾专门开辟一个讨论平台，问政网络，问计于民。在未来的政改上，吴邦国再次重申中国决不搞西方的多党制和议会民主，党派监督很难成为中国反腐的重要力量。怎么办呢？体制内的变革出路又在哪里？中央纪检组的空降与巡查能否震慑住这些封疆大吏们的隐性腐败冲动？有没有必要重新架构各级纪委与地方同级党委之间的关系？我们应该按照什么理念架构两者的新关系？这可能关乎着一把手的监管难题能否破解？党内无派、千奇百怪；党外有党，谁腐谁亡。这是不是一个历史性的规律？所有这些问题都需要我们通过新的反腐实践才能证实。毫无疑义，重构同级党委与纪委之间的新型关系，就成为了我们体制内反腐设计的一个牛耳。本文只是对这些问题进行一种初步的透视与思索。　　

各级纪委是我们党内监督的主要机构，它的监督有力与否直接关乎到我们党反腐斗争的成败。　　

近几年来，各级纪委在反腐斗争中取得的战绩也还是骄人的，比如查处和惩治了刘志军、许宗衡这样的巨贪；但一部分干部的“前腐后继”和“屡教不改”，也还是把它监督上的各种漏洞给暴露出了不少。其中，最突出、最致命的漏洞就是对地方党政一把的监督缺位。正如江泽民所认识到的那样，“越是高级干部越缺少有力的监督和管”，从而使一些领导干部搞权钱交易、权色交易、买官卖官、跑官要官，几乎达到了某种利令智昏、无法无天的地步。各级纪委作为我们党内监督的职能部门，为什么也会对此出现这种致命的监督缺位呢？究其根源，就在于它对各级党委的隶属关系。执行党内监督是各级纪委最主要的职能之一，但从党内权力的配置上看，它不过就是一个配属到地方各级党委统一领导和直接管理、以查处和惩戒干部腐败为己任的职能部门而已。这种隶属关系会不可避免地造成它对地方党政主要领导的监督盲区。　　

要知道，查处和惩戒干部腐败的权力，并不是独立地掌握在各级纪委那里。如何处置，它最后也还须请示和听命于自己所从属的那个同级党委会的集体决定，甚至地方党政一把的个人拍板和首肯。如果地方党政一把带头违法乱纪、腐败变质，还能指望这种从属角色的纪委部门对其进行面对面的有效监督吗？它敢进行监督吗？为什么那些地方党政主要领导的违法乱纪、腐败变质行径长期得不到那里同级纪委部门的及时劝诫和阻止，事实上就是这种党内权力架构及其从属关系的一个产物。不堵住这种党政一把的监督缺失漏洞，龙国华之类卖官书记、许宗衡之类的地铁市长，以及大大小小的腐败窝案都还会前腐后继地丛生出来。　　

怎样堵住这种地方党政一把的监督漏洞呢？最根本的办法也还是直接提升各级纪委在我们党内权力配置体系中的地位和监督权限，把它从对地方同级党委的隶属关系中剥离出来，使之自成一体、自决其事，并由中央纪委统一领导和垂直管理。通过这样的剥离和分立，配属到地方的各级纪委也就有权、有胆对地方党政一把的腐败行径进行面对面的监管和抗争了。　　

以各种自律为旨归的廉政条例固然也能遏制一些干部的自身腐败，但却不如架构这种权力的分立与制衡机制更具震慑力。绝对的权力产生绝对的腐败。阿克顿勋爵的这种告诫催生了西方宪政“三权分立”的架构。它们宁愿把国家权力肢解得自相矛盾，也不把它集中起来交给一个部门掌管。以权力的分立和制衡来预防和阻止权力的滥用与腐败，这是西方宪政架构中的一个精义之所在。如果能够把它洋为中用起来，就可能使干部的各种腐败念头胎死腹中。　　

因此，用中央纪委的统一管理和垂直领导取代目前这种地方纪委的双重领导体制，才是整个问题的一个关键所在。自成一体与独立监管是这种纪委新监督体制的灵魂与核心。美国的独立检察官、国会的参、众议员为什么敢站出来监督其总统，指靠的就是它们的独立性或非隶属关系。同样，我们也必须确保这种纪委监督的独立性权威。只有把它们从对地方同级党委的隶属关系中独立出来，才可能保障纪委的依法监督不受地方党政一把的阻挠，而“努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。”（《江泽民同志在中央纪委第四次全体会议上的讲话》。　　

总之，补救纪委内部监督的缺位与乏力，至关重要的就是打破它对地方同级党委的隶属关系，按照权力分立与制衡的要求，把它建设成一个自成一体、由中央纪委统一管理和垂直领导的党内监督体系。